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農(nóng)村工作實(shí)踐證明，村支部委員會(huì)與村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱‘兩委”陽關(guān)系雖小”，但直接影響到黨在農(nóng)村戰(zhàn)斗力能否有力發(fā)揮、影響到基層民主政治建設(shè)能否有效開展。這是困擾當(dāng)前農(nóng)村、制約今后發(fā)展的一大難題，很值得深入研究。

一、案例透視；農(nóng)村“兩委”關(guān)系現(xiàn)狀分析

去年以來，我們就‘兩委”關(guān)系問題在湖南長(zhǎng)沙、岳陽、衡陽、懷化、永州等地抽樣調(diào)查了500個(gè)村，運(yùn)用實(shí)地調(diào)查、訪談、問卷等方法，了解和積累了不少發(fā)人深思的事情。經(jīng)過案例分析和統(tǒng)計(jì)歸類，我們把當(dāng)前農(nóng)村“兩委”關(guān)系分為以下五種類型。

案例一：協(xié)調(diào)型、河灣村是遠(yuǎn)近聞名的富裕村，老支書趙志民是全縣的“王牌支書”。1998年該村村委會(huì)換屆選舉，養(yǎng)殖大戶王建江當(dāng)選村主任。兩人干得很投機(jī)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也很滿意，人稱“黃金搭檔”。該村大事原則上先由“兩委”共同研究，拿出方案，再交村民會(huì)議討論通過，然后由村委會(huì)具體執(zhí)行。村支部支持村委會(huì)的工作，村委會(huì)也定期向村支部匯報(bào)上作，“兩委”工作比較順利，各方面反映都個(gè)錯(cuò)。

在這一案例中，村支部書記和村主任素質(zhì)都較高，往往志趣相投，不少方面互補(bǔ)，又能依法辦事，這是“兩委”關(guān)系能良性發(fā)展的重要因素。

案例二：包欖型、1998年，東四村養(yǎng)殖專業(yè)戶李順以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)當(dāng)選為村主任。他在競(jìng)選中承諾要為群眾多辦實(shí)事，說公道話，扭轉(zhuǎn)村經(jīng)濟(jì)混亂局面。但上任一年多，村里大事小事，一切由支部說了算。他對(duì)財(cái)務(wù)收支情況知之甚少，連開支幾百元為群眾訂科技雜志都無權(quán)拍板。村里年均收入13萬余元，但卻累欠ZO余萬元，欠在哪里？虧在哪里？對(duì)群眾和村委干部來說是個(gè)謎！

在這一類型案例中，村支部包攬一切，完全失去監(jiān)督，村委會(huì)是個(gè)擺設(shè)。即使新任村委主任躊躇滿志也是枉然。作為一個(gè)富村也會(huì)變成窮村。任其發(fā)展，將導(dǎo)致干群對(duì)立、組織癱瘓。

案例三：游離型。位于城郊河街村的張軍是當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾幕òゎ^，曾多次寫申請(qǐng)要求人黨，老支書自知難以駕馭他，總說條件不符合。在1998年的村民直選中，張軍當(dāng)選為村委主任。上任后，在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的幫助下，張軍接管了村集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。自此以后，他帶領(lǐng)村委一班人忙村里的幾個(gè)公司。有時(shí)也能聽上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排完成一些工作，但村支部卻無法對(duì)他進(jìn)行‘領(lǐng)導(dǎo)”。

在這一類型案例中，村支書一般由于能力、素質(zhì)、健康等因素難以駕馭民選村主任，雙方各有一定勢(shì)力，矛盾雖未激化，但黨的領(lǐng)導(dǎo)無法體現(xiàn)，黨的工作不能有效開展。

案例四：對(duì)立型。張家村從解放以米，村支書一直由大戶人家對(duì)付仁擔(dān)任。1985年，劉付仁退位，其子劉春生接班。1999年，在縣市工作組的監(jiān)督下，張家村產(chǎn)生民選村委會(huì)。但選舉后，村支部卻一直不把村財(cái)務(wù)移交給村委會(huì)。村委則依靠自己的一幫人開展部分工作。在收取集體企業(yè)管理費(fèi)上，也是先下手為強(qiáng)，誰收準(zhǔn)支配，各有一本帳。在群眾的強(qiáng)烈要求下，縣審計(jì)事務(wù)所對(duì)該村進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)很亂、帳目不清、白條下帳太多，但也沒查出實(shí)質(zhì)性的大問題，最后問題不了了之，“對(duì)立”的局面仍在繼續(xù)。

這一類型案例中的“兩委”，往往依靠各自勢(shì)力，互不買帳，損害了黨組織的形象，也影響了村民自治的有效開展，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益。

案例五：一體型。傍依大河的魯陂村有著豐富的河沙資源，但由于“兩委”班子意見不合，耽擱了發(fā)展機(jī)會(huì)，致使該村成了遠(yuǎn)近聞名的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村’。1998年村委會(huì)換屆，鄉(xiāng)黨委決定由支部書記曹永安兼任村主任。曹永安當(dāng)選后，與“兩委”其他成員協(xié)商，實(shí)行分工負(fù)責(zé)制，確立和實(shí)施了以開發(fā)河沙資源為主體的村辦企業(yè)新思路．不但搞活了集體經(jīng)濟(jì)，還安置村里的剩余勞動(dòng)力，村里的日子過得十分紅火。

這種做法的好處就在于村支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)更容易、更直接，遇事不易扯皮，從而成為不少地方解決“兩委”矛盾的權(quán)宜之計(jì)。但監(jiān)督艱難，也容易產(chǎn)生“家長(zhǎng)制”的作風(fēng)，而且對(duì)書記的個(gè)人素質(zhì)要求很高。

在分析中，我們發(fā)現(xiàn)，協(xié)調(diào)型、包攬型、游離型、對(duì)立型、一體型分別占調(diào)查總數(shù)的4O.1%、39.8％、5.8％、3.5％、1O.8％。由此可見，當(dāng)前農(nóng)村“兩委”關(guān)系正由傳統(tǒng)包攬型向現(xiàn)代協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變，但良性化的水平還不高。主要原因有：

一是職權(quán)問題。《村民委員會(huì)組織法》（簡(jiǎn)稱《組織法》）和《農(nóng)村基層組織工作條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，農(nóng)村黨支部是“村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”，但在職權(quán)上沒有作出具體明確的規(guī)定。在調(diào)查中，有65.6％的支部書記把“領(lǐng)導(dǎo)核心”理解為：對(duì)各項(xiàng)事務(wù)具有決定權(quán)，其中包括財(cái)產(chǎn)管理權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)。近95%的村委主任剛提出《組織法》關(guān)于“農(nóng)村集體所有制的財(cái)產(chǎn)由村民委員會(huì)依法管理”的決定、村支部無權(quán)干預(yù)。這是造成“兩委”關(guān)系不順的直接原因。

二是素質(zhì)問題。部分“兩委”干部思想政治素質(zhì)偏低、法紀(jì)觀念十分淡薄。近1／2的受傷支部書記不能正確對(duì)待《組織法》，習(xí)慣“一元化’”領(lǐng)導(dǎo)，習(xí)慣里里外外“一把手”，不甘心所謂的“大權(quán)旁落”。大部分村委主任則認(rèn)為支部書記只應(yīng)管黨員、理黨務(wù)，自己是民選的，具有更廣泛的合法性，理應(yīng)代表村民管理一切。這次被調(diào)查的村委主任中，非黨占15％，其中近1／5希望實(shí)河“無拘無束”的自治。

三是機(jī)制問題。目前農(nóng)村支部書記基本上是由上級(jí)黨委擬定、黨員選舉產(chǎn)生，而農(nóng)村黨員普遍存在“最少質(zhì)差”的狀況，這樣難以避免“矮了甲邊拔將軍”的問題。特別是村委成員實(shí)行直選后。一些素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)的人當(dāng)選后，內(nèi)心不服只經(jīng)“少數(shù)人”選舉產(chǎn)生的支部成員；支部成員則懷有上級(jí)“鐵定”的優(yōu)越感，難以認(rèn)同民選的村委成員。受訪村委主任有96.7％要求村支部干部也實(shí)行公開選拔。這種機(jī)制引發(fā)的“互不買賬”的心態(tài)也成為“兩委關(guān)系”緊張的誘因。

四是歷史問題、由于長(zhǎng)時(shí)期以來，村支部一直處在農(nóng)村改革的風(fēng)口浪尖上和各項(xiàng)工作的夾縫之中，或因工作方法不當(dāng)、作風(fēng)粗暴引起村民的不滿，或因執(zhí)行計(jì)劃生育等政策與人結(jié)怨。而這些“歷史賬”很容易界在村支部特別是支部書記身上，部分村民傾向于把跟村支部唱對(duì)臺(tái)戲的人選作自己的“代言人”，少數(shù)人本身就懷著這種“出氣”的心態(tài)參加競(jìng)選、這些人一上臺(tái)便忙于爭(zhēng)權(quán)。在這次調(diào)查中，關(guān)系緊張的村有近1／3是由這種原因引起的。

二、對(duì)策建議；積極推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)贏、領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)流、環(huán)境助鐵，加快“兩晏”關(guān)系良性化進(jìn)程

1積極推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，確保“兩委’”良性互動(dòng)。各地實(shí)踐發(fā)明，科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制是“兩委”關(guān)系良住發(fā)展的前提和保障。就目前而言，需要抓好三個(gè)方面：

一是調(diào)整權(quán)力機(jī)制，實(shí)行管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。根據(jù)《組織法》的規(guī)定，村委會(huì)是村民“兩會(huì)”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，享有村務(wù)管理權(quán)，又負(fù)責(zé)召集“‘兩會(huì)”、組織村務(wù)公開，而“兩會(huì)”和村務(wù)公開是對(duì)村務(wù)管理進(jìn)行有效監(jiān)督的主要形式。這在法理上勢(shì)必造成村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致村支部不愿放權(quán)而成為管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)際擁有者。因此，必須實(shí)行村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，把村務(wù)管理權(quán)（包括財(cái)產(chǎn)管理權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)）交給村委會(huì)，而把召集“兩會(huì)”和組織村務(wù)公開的權(quán)力賦予村支部，讓村支部享有真正的監(jiān)督權(quán)，從而避免“兩會(huì)”召開和村務(wù)公開的隨意性，真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)意義，確保村支部結(jié)束“一元化”體制后領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。

二是健全決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、要本著村支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，村支部管方向性、政策性、全局性大事，村委會(huì)管事務(wù)性、技術(shù)性、具體性事情的原則，對(duì)“兩委”的決策范圍、主要內(nèi)容和程序作出具有可行性和可操作性的規(guī)定，確保村支部在重大問題決策中始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位．確保村委會(huì)成為村民自治高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)“兩委”決策的程序化、民主化和科學(xué)化。

三是完善考核機(jī)制，加大建整力度。要改變過去村級(jí)組織建設(shè)“重村支部，輕村委會(huì)”、“政出多門、力量分散”的做法，形成建設(shè)合力，進(jìn)一步完善中央提出的“五個(gè)好”基層組織建設(shè)目標(biāo)體系。縣鄉(xiāng)黨政主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門要緊緊圍繞“兩委”關(guān)系抓好“好班子”、“好隊(duì)伍”、‘好制度”建設(shè)，把‘兩委”關(guān)系建設(shè)作為農(nóng)村基層組織建整考核的主要指標(biāo)，用“兩委”的良性互動(dòng)帶動(dòng)農(nóng)村工作的健康發(fā)展。

2.積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新，切實(shí)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。村支部在摒棄傳統(tǒng)的包攬型領(lǐng)導(dǎo)方式之后，如何堅(jiān)持而不是放棄、加強(qiáng)而不是淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何處理好同村委會(huì)的關(guān)系？關(guān)鍵是推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新，探索和豐富黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一是加強(qiáng)村支部班子建設(shè)，增強(qiáng)黨組織的感召力。要改變傳統(tǒng)村支部成員的產(chǎn)生方式，積極推行四川等地已經(jīng)試行的公開選拔村支部成員的辦法，把黨內(nèi)民主與走群眾路線結(jié)合起來，把素質(zhì)最高、能力最強(qiáng)、群眾最擁護(hù)的黨員選為“領(lǐng)頭雁”，從而提高村支部成員的群眾公認(rèn)程度和整體素質(zhì)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)打下堅(jiān)實(shí)的干部基礎(chǔ)。

二是壯大農(nóng)村黨員隊(duì)伍，增強(qiáng)黨組織的輻射力。把有知識(shí)、有能力、有奉獻(xiàn)精神的農(nóng)村青年團(tuán)結(jié)在黨團(tuán)組織的周圍，適時(shí)吸收進(jìn)黨員隊(duì)伍；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)黨員的教育和管理，建立后備干部人才庫，健全激勵(lì)約束機(jī)制，使之真正成為農(nóng)村“三個(gè)代表”的實(shí)踐者，在民主政治建設(shè)中發(fā)揮“一個(gè)黨員一面旗”的先鋒模范作用。

三是改進(jìn)思想政治工作，增強(qiáng)黨組織的滲透力。要改正過去那種標(biāo)語口號(hào)式、大會(huì)號(hào)召式、行政命令式、你打我通式的舊做法，切實(shí)搞好思想政治了作的隊(duì)伍建設(shè)和載體建設(shè)，健全思想政治工作的責(zé)任機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分發(fā)揮村支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和其他組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，在幫助村民釋疑解惑、排憂解難、增收致富上下功夫，不斷提高思想政治工作的針對(duì)性和影響力。

高思想政治工作的針對(duì)性和影響力。四是建立和完善各項(xiàng)制度，增強(qiáng)黨組織的約束力。要狠抓制度建設(shè)，把黨的正確主張和組織意圖貫穿到村民自治章程、村規(guī)民約和村務(wù)管理規(guī)則之中，化作干部群眾的自覺行動(dòng)，切實(shí)做到用嚴(yán)格的制度去約束、規(guī)范“兩委”和村民的行為。

3．積極推進(jìn)環(huán)境創(chuàng)新，為“兩委”創(chuàng)造有利的工作條件。在目前“鄉(xiāng)政村治”的壓力型體制下，村一級(jí)擔(dān)負(fù)較多的行政功能，工作千頭萬緒、紛繁復(fù)雜，“兩委”之間的矛盾往往由此而起。因此，“兩重”關(guān)系的良性化有賴于環(huán)境的創(chuàng)新。

一是創(chuàng)新輿論環(huán)境。要從戰(zhàn)略的高度正確看待“兩委”關(guān)系中出現(xiàn)的問題，看主流，不要因?yàn)槌霈F(xiàn)一點(diǎn)矛盾、磨擦和失誤，便大驚小怪，或片面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，置《組織法》于不顧，企圖恢復(fù)黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，消極對(duì)待村民自治：或把黨的領(lǐng)導(dǎo)視為村民自治的障礙，企圖取消黨的領(lǐng)導(dǎo)。要多宣傳“兩委”中的正面典型，充分發(fā)揮典型的示范作用，為“兩委”關(guān)系良性化提供強(qiáng)有力的輿論支持。

二是創(chuàng)新服務(wù)環(huán)境。要樹立“領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)都是服務(wù)”的觀念，加大宣教力度，使《組織法》深入人心，不斷增強(qiáng)干部群眾的法制觀念和民主素質(zhì)；加大協(xié)調(diào)力度，克服“兩張皮”的傾向，對(duì)“兩委”中存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)調(diào)處，不姑息、不偏袒。不得過且過，避免矛盾升級(jí)、關(guān)系惡化；加大培訓(xùn)力度，開展多渠道、多形式、多方面的培訓(xùn)教育，提高“兩委”成員的文化素質(zhì)、政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)力度，定期檢查《組織法》、《條例》的執(zhí)行情況，對(duì)違法亂紀(jì)的人和事嚴(yán)肅處理，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)村民自治的合法權(quán)益。

三是創(chuàng)新政策環(huán)境。上級(jí)黨政部門要擺正與“兩委”的關(guān)系，依法行政，把農(nóng)民“擁護(hù)不擁護(hù)”、“贊成不贊成”、“高興不高興”、“答應(yīng)不答應(yīng)”作為制定農(nóng)村政策的出發(fā)點(diǎn)利落腳點(diǎn)，多領(lǐng)導(dǎo)、不包攬，多指導(dǎo)、不指令，多分優(yōu)、不伸手．多解難、不責(zé)難，理解和支持“兩委”工作，不出臺(tái)與《組織法》相違背的“土政策”，不下發(fā)令“兩委”左右為難、無所適從的文件，不布置層層加碼、勞命傷財(cái)?shù)娜蝿?wù)，共同幫助基層克服歷史沉淀下來的困難和改革過程中的陣痛，共同構(gòu)筑“兩委”良性關(guān)系，合力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。