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舉世矚目的三峽工程給庫區農業創造了發展機遇，同時也淹沒了平壩地區大量的良田沃土，使人地矛盾更加突出，生產條件更加脆弱，庫區農業發展面臨重大挑戰。如何運用綜合開發治理措施，將庫區大量尚待開發的中山臺地建成農業發展的重要載體，提高其綜合生產能力和人居生活承載能力，為移民后靠安置和新農村建設創造基礎條件，具有十分重要的現實意義。為此，開縣人民政府農業綜合開發辦公室專門成立了中山臺地農業綜合開發治理課題調研組，對九龍山鎮實施中山臺地農業綜合開發治理的成功做法與開發模式進行了調查分析，并立足庫區長遠發展提出對策與建議。

一、開發治理的基本情況

開縣是移民大縣、資源大縣、農業大縣、人口大縣、貧困大縣。全縣山地、丘陵、平壩并存，以山地為主，約占63％,丘陵占31％,平壩占6％，是“六山三丘一分壩”地貌。而中山臺地占丘陵和山地的較大比重，且多為糧食主產區。在幅員面積約780平方公里的九龍山、大德、義和、中和、南雅、郭家、敦好、白橋等8個鄉鎮的土地上，臺地耕種面積24.0萬畝，農業人口29.7萬人，人均耕地0.76畝。臺地海拔高度為350-950米，相對高度50-100米，年平均氣溫16℃左右，年積溫6000℃，年降水量1000-1*mm，年日照時數1350小時，年無霜期260-280天。

九龍山鎮位于開縣西部，距縣城30公里，海拔780米至1184米，最高峰田家巖1178米，全鎮轄17個行政村，總人口47829人，其中農業人口46094人。幅員面積135平方公里，耕地總面積43581.5畝,其中田26995畝。其地貌特征為：南部為典型的坪狀臺地，跨東壩、九龍山兩山脈，古稱東里壩和西里壩；往北即稱天白山，地勢逐漸升高，以蓬萊地層蓋頂，圓丘起伏，構成淺丘漕谷地貌，地質和氣候均適宜水稻生長，所產大米品質優良，在縣內素享盛名，為我縣重要的糧食生產基地。然而，一些障礙因素嚴重制約著區域農業產業化進程和農村經濟發展，表現在：一是地質構造復雜，坡陡土薄，植被較差，災害頻繁，生態環境脆弱，水土流失較重，屬三峽庫區生態恢復與建設重點區；二是水源缺乏，田高水低，望天田較多，加之多年無投入，水利設施嚴重，工程蓄水標準低、容量小、滲漏重，旱象威脅大；三是土壤有機質含量不高，耕作技術落后，復種指數低，低產田土面積大；四是田間耕作道路體系不健全，連片規模小，農產品運載條件差，農業機械化水平低；五是農業結構矛盾突出，傳統的糧經、糧豬型結構明顯，農業生產效益低下。

為徹底改變中山臺地綜合生產能力低下的現狀，開縣農綜辦選點九龍山鎮東壩村，按照“統一規劃、連片開發、立體布局、治水保土、種養并舉”的開發思路，以低產田造為中心，以發展主導產業為重點，以區域綜合治理為載體，遵照基本農田區、水土保護區、生態還原區的不同特點，圍繞建設生態農業、節水農業和特色農業的目標，實施工程措施、生物措施、產業措施、科技措施，進行山、水、田、林、路、村綜合開發治理。項目總投資618萬元，從*5年月開始組織實施，以加強農業基礎設施建設為突破口，分期分項實施配套建設，現已初具規模。

二、開發治理的模式探索

堅持生態化、區域化、產業化的開發戰略，以治水保土為中心，通過綜合開發治理，實現從自然式到設施式、從平面式到立體式、從粗放式到園區式的轉變，形成了“固渠治水系統化、改土治田肥力化、修路治村機械化、結構治優產業化、造林治山生態化”的“五治五化”的開發模式。

具體內容為：

（一）固渠治水系統化。按照“隨山就勢，四水歸池，蓄水自給”的原則，根據山丘臺地地勢特點，重抓防滲堵漏、水系配套，以“攔、引、提、蓄、灌”等方式，因地制宜修建攔水、引水、蓄水、灌水工程。

攔——按照防洪要求和取水需要，在坡地上建截水溝、水平溝和排洪堰，在小溪上筑河堤、攔水壩，普遍實行條石硬化和水泥灌漿，將地表水、地下水、山泉水、土壤水、灌溉回歸水等和其它余水攔入堰渠中，防洪護地保土。

引——以防滲堵漏為中心，整治加固來水堰、引水渠和沉沙池，保證水源引入塘庫中。

提——少數潮沖谷地，臺地上端無水可引，而下端有水源，則在下端修建塘（庫），在上緣修建臨時過水池，通過配套電排向上提水解決灌溉問題。

蓄——根據水源狀況和灌溉規模，以山丘、臺地為單元，在區域上端小高地上修建中小型水庫、山平塘、水窖、防旱池、蓄水池等，實行防漏擴容工程處理，確保澇時蓄水旱時灌。

灌——利用水塘、水庫和小河小溪，引水灌田。以自流灌溉為主，輔以澆灌、噴灌或滴灌，配套建設“射線式”石砌防滲水渠、水泥渡槽或鋪設地下輸水管道，直接伸入臺地中央，進行節水灌溉。對坡耕地和坡地果園，通過建防旱池和揚水工程進行提水灌溉。

（二）改土治田肥力化。根據薄土瘦田、耕作粗放、地力下降的現狀，突出培肥地力的耕作措施。一是實施土地平整。大搞農田整治，對25度以下的坡耕地實施坡改梯，修筑石坎田埂，通過客土墊地、加厚土層、深翻改土等措施，培肥土壤，提高地力，并實行溝、凼、池配套，形成有效的防護體系，建立高產穩產農田。二是實施“沃土工程”。以提高耕地投入產出率和肥料利用率為目的，通過對土、水、肥等資源的優化配置,綜合開發利用,精培土壤肥力。在基本農田區，結合工程、生物等措施，種植綠肥、增施有機肥、平衡施肥，培肥地力。三是實施科技種田。大力推廣稻草還田、稻草覆蓋栽培、拋秧、免耕技術等多項科技措施，有效提高土壤生產力水平。

（三）聯網治路機械化。按照“大車進村落，支路連農家，農機入田間”的標準，取直拓寬硬化項目區內通村入戶道路，并利用臺地的自然走向，配套建設機耕道路，延伸至臺地中心而后向四周擴散作業通道，形成“金線串珠”的格局。同時從減少占地、利于管理的角度出發，將灌溉水渠與機耕道并行建設，兩側栽植經濟林木，還結合改廁、改灶、改圈、改環境，實施以沼氣為紐帶的生態富民工程，既方便群眾的生產生活，又美化了村容村貌。

（四）結構治優產業化。堅持“增加總量、提高質量、突出特色、擇優發展”的方針，有效調整產業結構。一是充分利用有限的土地資源，提高復種指數，發展多層面的種養業，實施稻菜輪作、水旱輪作、種養結合，發展果稻——魚——藕、果——菜——桑等復合高效型糧經間作模式，多季種植，提高土地綜合產出效益。二是合理開發利用池塘水面，大力實施科技興漁，創新池塘養殖技術模式，擴大漁業養殖規模，發揮更大的生產能力。三是把發展糧食生產與結構調整結合起來，以市場為導向，實施優質糧食安全工程，“做優”“做強”糧食產業。堅持“圍繞龍頭辦基地、辦好基地促加工”，把糧食生產、轉化、流通、消費作為一個完整的產業體系，進行系列化開發和整體建設，在基本農田區，圍繞優質大米的產品優勢，積極推廣如Q優6號等優質稻新品種，全面推行水稻高產規范栽培技術，確保項目區的優質米產品符合國家規定標準，以九龍山米業有限責任公司為依托，把農業綜合開發土地治理項目區建設成優勢農產品示范基地和農業產業化龍頭企業的生產基地，形成以項目治理推動基地建設，帶動一個主導產業發展的格局，實現農業綜合開發的持續開發效應。

（五）造林治山生態化。按照“臺緣樹戴帽，臺周樹鑲邊，臺下樹織網”的思路，大力實施退耕還林還草還果，把臺地上方的荒山、陡坡作為生態還原區，成片栽植防護林和經濟林；把田坎、地邊、溪畔、路旁作為水土保護區，植造經濟林，涵養水份，防沖保土，抗旱穩收，形成一道道綠色屏障，促進生態經濟協調發展。

三、開發治理的項目管理

推進中山臺地開發治理，項目管理是關鍵，為此，我們整合資源，調度力量，創新“五步連環”的運作機制，確保了項目實施。

（一）堅持科學規劃。按照“規模治理，連片開發，分步實施”和“防洪與抗旱并舉，開發與保護并重，工程措施與非工程措施結合”的原則，遵循“建一流工程、樹一流形象、創一流效益”的目標，對擬定開發區域，進行調查研究，現場勘測和科學論證，統籌兼顧，標本兼治，因地制宜制定規劃方案，明確建設規格、標準、質量要求。

（二）精心組織實施。為加強組織領導，縣上成立了以分管副書記為組長，主管副縣長為副組長，縣級相關部門為成員的領導小組及其辦公室，實行“縣級領導全面指揮，農綜辦組織實施，相關部門配合督導，鄉鎮村社協調解難”的格局。設立工程建設指揮部，農綜辦抽調和聘請技術干部，長期駐扎工地，實施統一組織，統一施工；項目鄉鎮政府確定項目管理責任人，負責發動項目區群眾投工投勞、安全生產、排解各類矛盾糾紛。在具體施工中實行專業隊與群眾會戰相結合，手工操作與機械作業相結合，既保證質量又加快工程進度。同時制定并實施了“工程規程”、“工程流程圖”、“項目實施管理辦法”、“竣工項目驗收辦法”和“項目管理目標責任制”、“項目施工管理制度”、“工程質量管理及施工技術規范”、“項目實施安全管理制度”、“項目實施工作人員及技術員管理制度”等一系列項目管理制度，力求項目管理公開、公正、規范、透明，推進工程建設順利實施。

（三）推行民主管理。堅持以農民為主體，按照“公開、公正、公平”的原則，尊重農民意愿，實行民辦公助，讓項目區農民充分享有知情權、參與權、監督權，吸收農民參與治理開發的建設管理。一是實行競爭立項，把項目區農民參與開發的積極性作為擇優選項的重要條件；二是嚴格實行“一事一議”，對項目規劃方案、農民籌資投勞、土地占用等問題，以“八步工作法”進行民主決策，分別召開村組干部協調會、黨員思想統一會、村民代表意見聽取會和群眾公決會議，并張榜公示實施方案。三是推行工程業主負責制，選定具備條件的農戶或聯戶作為單項工程業主，引導農民投工投勞搞開發；四是全面推行項目法人責任制、資金和項目公示制、工程招投標制，制定了《財政投入資金管理辦法》、《自籌資金管理辦法》等政策措施，嚴格實行“資金撥付制”、“縣級報賬制”、“決算審計制”等一系列工程資金管理辦法，嚴格執行“專戶、專賬、專人”的“三?！惫芾恚嬉幏陡黜椫С觯_保了工程資金?？顚Ｓ脤９?。

（四）強化質量監督。牢固樹立“質量第一”意識，建立健全工程質量監督保障體系，加強對施工質量的監督管理。一是實行定期巡回督查和不定期抽查，監督在工地，指導在工程，把項目質量監管落到實處。二是實行了項目工程監理制，簽訂合同，明確責權，細化施工現場監督，嚴格把好施工工序關、材料關、配件關、養護關和驗收關等“五關”，強化項目工程的質量管理；三是聘請項目區德高望重、責任心強的群眾代表擔任工程質量監督員，配合監理公司對工程實施全過程監督，嚴把施工質量關；四是嚴格項目驗收，按照驗收結果進行竣工決算，凡是未按規劃設計要求實施的項目，責其返工，并相應扣減工程資金。

（五）搞好運行管護。為走出重建輕管的現象，不斷提高竣工項目管理質量和水平，確保工程長期發揮效益，把工程管護列入開發治理的整體內容，重抓長效機制建設。一是加強宣傳教育。利用會議、報紙、板報、標語、標示牌等形式廣泛宣傳工程管護的重要性和必要性，宣傳管護政策和措施，增強受益群眾自覺管護綜合開發工程的意識，形成建設和愛護工程的良好風氣。二是落實管護主體。按照誰建設、誰收益、誰管護的原則，及時辦理移交接收手續，逐級簽訂“移交書”和“管護責任書”，建立縣、鎮、村三級管護體系；堅持“以工程養工程”的原則，采取受益農戶自管、村級干部代管、聘請人員專管、聯戶輪管和委托、租賃、承包或拍賣等多種形式落實竣工項目管護主體和責任人，推行業主制、合作制、股份制的資產經營管理機制，建立自我發展、自我完善、良性循環的運行管理模式。三是完善管護制度。先后制定了《水利工程管護制度》、《山平塘管護制度》、《農田用水管理制度》、《林木和果園管護制度》等，明確管護措施。四是搞好日常維修。采取一事一議和市場化運作的辦法，積極籌措項目管護資金，對項目設施進行經常性檢查、維修，確保工程設施正常運轉，長久發揮效益。

四、開發治理的突出成效

通過實施水系治理、道路整修、土地培肥、防護林建設、村容村貌整治等綜合開發治理，解決了長期困擾農村社會發展的一些根本性問題，取得了較好的經濟效益、生態效益和社會效益，初步呈現了“青山綠水繞山崗，肥田沃土潤秋色，種養并舉產業旺，農民增收喜洋洋”的社會主義新農村景象。

（一）農業基礎條件得到根本改變。農業綜合開發把治水保土作為綜合治理開發的突破口，突出興修水利、培肥地力和道路整治，緩解了多年困擾中山區域群眾生產生活的水患、水荒災患，增強了抗御洪澇、干旱等自然災害的能力。項目區總投資618萬元，集中治理完成修建引水渠和排水溝32.4公里，取引自然泉水8處，建排灌站7座,渠系建筑設施25處，新建山平塘28口，整治10口，容積40萬立方米，可灌農田4000畝，可解決人飲2萬人，畜飲35000頭的飲水難問題。新修機耕路8公里，修建人行路和田間耕作道4.8公里。改良土壤1萬畝，栽植果樹*0株，使開發區域基礎設施綜合配套，實現了旱澇保收的目標。

（二）農業綜合生產能力得到顯著提高。農業綜合開發突出了農業基礎設施建設、高效農業生產技術和產業化建設，促進了項目區產業結構調整和農業增長方式的轉變，實現了在有限土地上增產增收，使人多地少、土地瘠薄的矛盾得以緩解。通過農業綜合開發治理，水田全部種優質稻，形成優質產糧基地，并實現稻——魚——藕等種養結合的輪作、間作模式，而且普遍增種一季農作物，畝平增收入1080元；山地以煙葉基地為支撐，推行林藥間作，改變了原來單一種植玉米和洋芋的模式，實現農民增收。通過集中開發和農業結構的優化組合，農業生產方式由“粗放型”向“集約型”、“數量型”向“質量效益型”的轉變，農業綜合生產能力得到明顯提高。

（三）新農村建設的基礎條件得到改善。農業綜合開發突破了傳統的農業生產模式，推動生產發展，增加農民收入，調動了廣大農民生產積極性，帶動了區域生產發展；通過實施農田水利、道路整修、村容村貌整治、農民技術培訓，解決了長期困擾農村社會發展的一些突出問題，促進了農村教育、文化、衛生、交通等社會事業的發展，有效地改善了農民群眾的生產生活條件，為新農村建設奠定了堅實基礎。

五、開發治理的戰略思考

搞好中山臺地綜合開發，必須樹立和落實科學發展觀，以提高農業綜合生產能力和促進農民增收為根本目的，立足于為后靠移民創造較高質量的生存基礎，立足于為新農村建設提供優勢公共資源和公共產品,整合項目，集中投入，突出重點，持續開發，著力改善三峽庫區農業基礎設施、生態環境條件、耕地質量等級,不斷提高農業生產的綜合效益和庫區土地的承載能力，為建設具有庫區特色的移民農業和新農村夯基立柱。具體應把握以下幾點：

（一）堅持五項原則

——整體規劃與基礎建設并重的原則。把科學規劃設計作為提高中山臺地綜合開發建設質量和形象的首要前提來抓。結合新農村建設的目標要求，根據區域自然資源、地理特點、土地利用、產業布局，堅持“高起點、高標準、高規格”的原則，采取“一步規劃，分步實施，串點連片，連續開發，形成規?！钡姆绞?，以配套完善農田基礎設施為重點，兼顧生態治理和優勢農產品基地建設，進行整體規劃。有效實施生物措施、工程措施、科技措施和改土耕作措施，著力改造中低產田，提高農業綜合生產能力，促進生產發展。

——連片治理與生態建設協調的原則。注重調整土地利用結構，優化產業布局，做到規模治理、綜合開發，形成“建成一片，富裕一方”的經濟社會發展新格局。同時，在進行土地整理、水利基礎設施建設和田間耕作道修建的同時，高度重視水土流失的防護工作和人為造成新的水土流失，形成生態環境建設的良性循環。

——規模開發與產業特色配套的原則。堅持規模開發和產業開發觀念，對有限土地實行開發性治理，一定要利用好氣候、地理等方面的優勢，發展區域性主導產業和特色經濟。一方面實行區域連線成片的土地治理改造，改善生產條件，建設高產穩產農田；另方面，圍繞農業結構調整這條主線，通過政策調動、資金支持、信息技術服務等措施，抓優勢農產品和主導產業項目經營，突出發展綠色農業、優質糧油和稻田立體種養等優質農產品產業，形成優勢產業帶，并通過龍頭企業實施農產品深加工增值增效，開發高價值的優質產品，為農民增收拓寬渠道。

——工程措施與科技措施結合的原則。項目建設要以科技為先導,實行工程、農藝、生物、化學等多種技術措施綜合配套,充分發揮工程建設的綜合效益。

——工程建設與工程管理并進的原則。要克服重建設、輕管理的傾向,從工程建設之初就加強項目運行管理,使項目能夠長期發揮效益。

（二）突出四大重點

——強化基礎設施配套，打造設施農業。以建設基本農田為主攻方向,強化基礎設施配套，優化配置、高效利用和有效保護水土資源。

一是突出水利工程配套。按照科學利用地表水、合理開采地下水、努力蓄存天上水、有效回收灌溉水，攔、引、提、蓄、灌系統化的要求，統籌規劃農田水利工程，以現有老灌區改造、渠道防滲配套為主，推廣以蓄水、保水、調水、集水、節水為主要內容的旱作農業技術,建設噴灌、滴灌、管灌等節水灌溉高產農田。

二是突出基本農田改造。以石坎田埂、水平梯田為重點，改造中低產田，通過坡改梯、土地平整、深翻改土，加厚土層、提高土壤的保水、保土、保肥能力；配套秸稈還田、增施農家肥、測土配方施肥、糧肥輪作、合理耕作等培肥措施,建設高標準農田。積極穩妥地發展設施農業和旱作農業。

三是突出改變耕作條件。按照耕作機械化、勞動智能化的要求，利用工程措施，修建機耕道和作業通道，不斷改善農業基本生產條件。

四是按照科學化、市場化和信息化的要求，在抓好工程措施的同時,抓好市場平臺、產品認證、信息技術服務體系建設。

——推進優勢產業發展，打造特色農業。以農民增收為目標，按照“壯龍頭、帶基地、興產業、富農民”的思路，發展優勢產業。一方面，面向市場調結構，圍繞優勢造產業，注重特色創品牌。按照優質、高產、高效、節水、生態的要求，打造優質糧食生產核心區域，注重發展特色農業和優勢產業，實現連片開發，規模經營，基地帶動，全面推廣“新、特、名、優”品種，大力發展優質糧油、柑桔、魔芋、蔬菜、藥材、畜禽、蠶桑、煙葉。另一方面，在提升產業特色和產業規模的基礎上，重點發展加工型、市場型龍頭企業，做大規模，增強實力，打響品牌。同時，推廣“公司＋經濟合作組織＋農戶”和訂單農業，提高農民組織化程度，加深、加緊、加牢龍頭企業與農戶的利益聯結，實現企業增利，農民增收。

——重視生態環境保護，打造生態農業。庫區環境直接關系三峽工程的成敗，直接關系庫區群眾的世代生存。而目前的現狀并不樂觀，應加大投入建設力度。一是以中山臺地為單元，傾斜投入，搞好小流域規模治理、集中治理、綜合治理，加快生態建設步伐。二是以退耕還林為重點，大力營造防護林帶，提高農田防災抗災能力。因地制宜，適地適樹，對25度以上的陡坡耕地全部退耕還林還草，加強“四旁”、溝坎植樹和天然林保護，提高森林覆蓋率，重建綠色生態屏障。三是以發展沼氣能源項目為突破口，實施生態富民工程，發展家庭生態經濟，提高農戶生產經營能力。實施以沼氣為紐帶的“林草——養殖——沼氣——糧經”生態富民建設模式，實現廁、圈、沼、灶、菜、果良性循環，保護環境，美化村容，提高養殖水平，增加農民收入。

——加大科技推廣力度，打造品牌農業。以科技進步為支撐，大力提高農民整體素質，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，努力提高中山臺地開發的科技效益。一是實施“農業科技入戶工程”,整合培訓資源，對鎮村干部和農民群眾開展實用技術培訓，擴大主導品種、主推技術的應用范圍，培育一批科技示范戶、示范園、示范點，增強農民的科技素質。二是優化資源配置，完善項目區科技推廣服務體系，扎實搞好科技服務，加快農業科技成果在項目區的轉化和推廣力度，把農業先進技術落實到田塊畜圈，增加綜合開發的科技含量，發展市場農業。

（三）強化三大保障

——加強組織領導。牢固樹立科學發展觀、全局觀、市場觀，進一步提高認識，把中山臺地綜合開發作為庫區農業發展的重要基礎和支撐，列入各級政府議事日程，認真加以重視。各級領導要轉變作風，經常性開展調查研究，了解掌握中山臺地開發過程中的情況和問題，積極協調予以解決。加強有關部門之間的溝通與協調，實現信息互動，資源共享，形成合力。積極探索中山地區的群眾工作方法，進一步宣傳群眾、發動群眾、組織群眾，把臺地開發辦成民心工程和德政工程，真正形成以農民為主體、政府引導、社會各方面參與的農業綜合開發新機制。

——實行政策傾斜。目前，農業綜合開發實行的是“國家引導，配套投入，民辦公助，滾動開發”的投入政策，在一定程度上發揮了國家資金的導向作用，吸引了農民和部分社會資金參與農業綜合開發。然而，由于開發資金多年來都重點投向了基礎較好的平壩地區，加之，庫區縣處于西部貧困地區，存在“吃飯財政”有增無減，“一事一議”有議無錢，農發基金有渠無水，多元投入有臺無戲，對偏高的自籌資金比例無能為力，對富有社會效益和比較效益的中山臺地綜合開發投入還明顯不足。因此，迫切需要國家實行政策傾斜，調整投資方向，加大財政投入總量，適當調高中央、省級財政投資比例，取消縣級配套和農民自籌，提高三峽庫區中山臺地農業綜合開發政治、經濟、社會效益。

——突出機制創新。立足當前，著眼長遠，創新管理體制和運行機制。一是完善民主管理機制。強化農民的主體地位，在選項立項、項目建設、經營管理等環節，采用民主的方法，多聽取農民的意見，建立利益聯結和風險共擔機制。二是建立多元投入機制。整合農業項目和資金，形成農業開發、農業結構調整、扶貧開發、農業生態建設、農村中小型基礎設施建設等資金統籌安排、捆綁使用的投資機制。利用市場機制，通過貼息、補助、獎勵等方式，吸引信貸資金、民間資金、工商資本以及外商資本投資中山臺地綜合開發。也可采取公開招標承包、拍賣土地經營權、租賃經營等多種形式，積極鼓勵集體經濟組織、農業企業、社會法人等多種投資主體參與山臺地綜合開發。三是創新管護機制。積極建立產權明晰、責任明確的資產產權管理機制，從根本上解決前建后毀、重建輕管的問題。對水利工程實行“兩權三統”管理機制，所有權歸村集體，使用權屬村集體，由村集體確定專人或承包到個人進行統一管理、統一使用、統一運行；對道路和行道樹可因地制宜實行不同的管理方式：第一，“拍賣式”，即競標拍賣路權，中標人栽植、管理、受益行道樹；第二，“合同式”，即路、樹配套后，村集體固定路、樹管護員，并與管護員、土地承包戶簽訂管護和受益合同，實行統一管理，收入分成。