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一、當(dāng)前村民自治存在問題概要

村民自治制度是與我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理制度。這一制度作為新的管理體制和模式，也是隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民的綜合素質(zhì)的提高而不斷推進(jìn)的。從上個(gè)世紀(jì)70年代末80年代初的萌芽，到*年11月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）修訂并正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程，即從體制的確立到全面試行，再到規(guī)范完善。在發(fā)展過(guò)程中，村民自治最終形成了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的制度體系，和以"海選"為典型代表的豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但緣于多方面的原因，村民自治在實(shí)踐中也必然面臨著如下問題和困難。

一是依法選舉操作難。首先，當(dāng)選人的素質(zhì)難保證。《村民委員會(huì)組織法》第十二條規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。由于對(duì)候選人的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不夠細(xì)化，如沒有明確的年齡限制、文化要求、遵紀(jì)守法的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有授權(quán)給縣鄉(xiāng)制定細(xì)則，造成當(dāng)選人的素質(zhì)難以保證。尤其是難以保證堅(jiān)持原則、工作責(zé)任心強(qiáng)的干部和村級(jí)后備干部當(dāng)選。其次，村干部的力量難分配。現(xiàn)在農(nóng)村村委會(huì)往往由幾個(gè)自然村組成，為了工作的便利，一般在每個(gè)自然村安排一個(gè)村干部，但是實(shí)行選舉后，自然村大的比自然村小的要占據(jù)優(yōu)勢(shì)，難以在各自然村中進(jìn)行力量分配，使沒有村干部的自然村的村民產(chǎn)生抵觸情緒。第三，宗族派性難避免。以家族或利益為中心的派性長(zhǎng)期以來(lái)在廣大農(nóng)村客觀存在，在選舉過(guò)程中必然維護(hù)自己的利益，進(jìn)而尋求合法的權(quán)力手段（當(dāng)選村干部）來(lái)為家族或利益集團(tuán)謀取更大的利益。第四，違法行為難界定。在村委換屆當(dāng)中，部分候選人采用上門做工作、許愿或者說(shuō)由其小團(tuán)體出面做工作，但沒有用錢物進(jìn)行賄選，群眾反映強(qiáng)烈，但跟上述家族派性問題一樣，客觀上在實(shí)踐中都很難避免。

二是集體事業(yè)創(chuàng)辦難。首先，村民代表或村民會(huì)議的決議難實(shí)施。在實(shí)施村民會(huì)議決議時(shí)總有部分村民是反對(duì)或不支持的，如果村干部對(duì)這些村民做了大量的思想工作仍無(wú)效果，并影響了村務(wù)的正常開展，最終損害全體村民的利益。其次，合理稅費(fèi)難清繳。由于以前多方面的原因造成了農(nóng)村收費(fèi)多、負(fù)擔(dān)重的情況，村民交納稅費(fèi)的自覺性相對(duì)較低，而且社會(huì)輿論對(duì)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益講得多，農(nóng)民應(yīng)盡義務(wù)講得少，隨著時(shí)間的推移，欠繳稅費(fèi)的村民越來(lái)越多，數(shù)額越來(lái)越大，形成了“你欠我欠大家欠”的惡性循環(huán)，村級(jí)的正常開支難以得到保障，“有錢理事”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。第三，集體經(jīng)濟(jì)難壯大。一方面如前所述正常的收入不能籌集到位，集體收入大大減少；另一方面集體負(fù)擔(dān)難減輕，甚至有所增加。這“一減一加”使村集體經(jīng)濟(jì)日趨薄弱。同時(shí)在農(nóng)村大部分優(yōu)秀村民都外出打工或創(chuàng)業(yè)，缺少有經(jīng)濟(jì)頭腦的經(jīng)營(yíng)人才為集體謀利益。

三是民主管理實(shí)現(xiàn)難。首先，民主決策和民主議事難執(zhí)行。《村委會(huì)組織法》規(guī)定有關(guān)村務(wù)需經(jīng)村民會(huì)議討論方可辦理。但是在實(shí)際工作中大部分內(nèi)容都沒有進(jìn)行討論，仍然是村兩委決定，最多是黨員骨干討論決定。其次，村規(guī)民約難實(shí)施。村規(guī)民約涉及農(nóng)村的大大小小事務(wù)，面廣又非常具體，村委會(huì)一般都疲于應(yīng)付。更重要的是雖然有違犯村規(guī)民約的處理規(guī)定，但多以思想教育為主，缺乏有效的制裁手段予以保障。第三，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)難調(diào)整。農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題主要是一方面市場(chǎng)變化難適應(yīng)，村民對(duì)市場(chǎng)信息的分析能力較弱，喜歡“跟風(fēng)”，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，調(diào)整的品種難選擇；另一方面現(xiàn)在市場(chǎng)要求規(guī)模生產(chǎn)，集約化經(jīng)營(yíng)，這在試行村民自治后的大部分農(nóng)村往往很難形成。

四是有關(guān)關(guān)系協(xié)調(diào)難。突出表現(xiàn)為村黨支部和村委會(huì)、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系難以協(xié)調(diào)。這里重點(diǎn)論述村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接插手村民自治。一方面，客觀上目前許多的村民自治范圍內(nèi)工作都必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接參預(yù)下才能完成。另一方面，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較多的硬任務(wù)需要村能按時(shí)完成，這就需要一個(gè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致的村級(jí)班子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往在選舉過(guò)程中，在合法的范圍內(nèi)利用自己的影響力來(lái)插手村民選舉，往往是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有效控制了村黨支部成員的選免，實(shí)施對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，再由村黨支部對(duì)村委會(huì)實(shí)施直接領(lǐng)導(dǎo)，有效地控制整個(gè)村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)。這實(shí)際上弱化了村民對(duì)村委會(huì)及村級(jí)事務(wù)的決策地位。其次，當(dāng)村民過(guò)多地要求局部短期利益，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府意志與村民意志發(fā)生沖突時(shí)，由于來(lái)自傳統(tǒng)和輿論的作用以及對(duì)其家庭的破壞干擾等現(xiàn)實(shí)威脅，村委會(huì)往往偏向地方利益。這樣一來(lái)，村民可能組織起來(lái)消極對(duì)待甚至積極抗拒政府的行政要求。這些行為都會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全面工作帶來(lái)較大的負(fù)面作用，最終阻礙村民自治的進(jìn)程。

二、村民自治存在問題原因分析

從根本上講，造成村民自治出現(xiàn)上述問題的關(guān)鍵是自治意識(shí)的欠缺和自治制度的不健全。畢竟，在5000年中華民族的發(fā)展史上，村民自治是第一次在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的基層民主化建設(shè)。在一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)的國(guó)家內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的基層民主化建設(shè)，由于缺乏制度方面的本國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，以及傳統(tǒng)管理體制慣性的作用，更由于村民自治所引發(fā)的一系列帶有根本性的利益調(diào)整，使之面臨一定的問題和困難也在情理之中。

一是認(rèn)識(shí)觀念亟待轉(zhuǎn)變。首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員還沒有認(rèn)識(shí)到“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”；對(duì)黨提出的村民自治，對(duì)《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》的剛性及精神實(shí)質(zhì)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)這一歷史性的變革認(rèn)識(shí)不足。因此，對(duì)村民自治不重視、不支持，甚至認(rèn)為“多此一舉”，抱抵觸情緒。對(duì)村務(wù)由過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)地位變成現(xiàn)在的“指導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)不過(guò)彎來(lái)，不習(xí)慣、不順勁。其次，部分農(nóng)村黨支部沒有認(rèn)識(shí)到這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展，對(duì)如何搞好村民自治心中也沒章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。三是村委會(huì)成員及村民由于幾千年來(lái)封建傳統(tǒng)思想的束縛和長(zhǎng)期處于無(wú)自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來(lái)，自己管理自己，一時(shí)找不到應(yīng)有的位置，無(wú)所適從。至于村民自治意識(shí)的缺陷，就更明顯了，此間不詳述。

二是配套法律尚不健全。《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)村民自治進(jìn)行了法律規(guī)定，但是尚缺乏細(xì)致的可操作的統(tǒng)一的具體規(guī)范。地方出臺(tái)的實(shí)施辦法也不同程度地存在缺乏內(nèi)在的科學(xué)性和合理性的缺陷，特別是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的具體實(shí)際情況只是作出了原則性的規(guī)定，沒有作出合理可操作的規(guī)定，對(duì)一些關(guān)鍵的問題或是沒明確或是不符農(nóng)村的當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀，村級(jí)組織執(zhí)行有關(guān)法律制度時(shí)缺乏有效的法律制度支持，如村民委員會(huì)選舉制度、村民代表會(huì)議制度、村規(guī)民約的制定和實(shí)施、一事一議制度等都存在必備的制度缺陷和強(qiáng)制力的支持。

三是體制改革未能跟上。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變，但是領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革，治理結(jié)構(gòu)和治理方式?jīng)]有做根本性調(diào)整。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的上級(jí)任命制，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)的局面，從而必然要求村干部也對(duì)鄉(xiāng)負(fù)責(zé)，只要做到服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)就行，對(duì)農(nóng)民的意愿考慮得較少，對(duì)農(nóng)村的村民自治造成了阻礙。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能沒有轉(zhuǎn)變到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還沒有從“收費(fèi)收稅”、行政管理中轉(zhuǎn)變到“服務(wù)型”的工作中來(lái)，仍然用以前的老辦法在工作，代辦代決策的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，村民民主管理的權(quán)利沒有得到維護(hù)。

四是人員素質(zhì)有待提高。一方面，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡偏大，他們有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)和處理實(shí)際問題的能力，但是他們進(jìn)取心不夠強(qiáng)，學(xué)習(xí)的積極性不夠高，對(duì)新時(shí)期的各項(xiàng)政策和知識(shí)的變化難以適應(yīng)。另一方面，在農(nóng)村由于優(yōu)秀的青年大多外出打工或創(chuàng)業(yè)，經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生的村委會(huì)組成人員特別是主任委員，一般都是年老體弱，文化水平低而又不注重學(xué)習(xí)，開拓創(chuàng)新能力不佳，往往充當(dāng)“老好人”。還有的是靠宗族宗派關(guān)系、賄選等手段而當(dāng)選為村委會(huì)成員的，干群關(guān)系比較緊張，容易造成村兩委班子不團(tuán)結(jié)，村民自治不能真正取得實(shí)效。

五是制度操作性亟需加強(qiáng)。一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會(huì)議、村民會(huì)議制度還不夠規(guī)范；村務(wù)公開和上墻制度、村規(guī)民約的某些規(guī)定已過(guò)時(shí)，個(gè)別條文與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸。二是部分村委會(huì)沒有制定發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟(jì)及精神文明建設(shè)的規(guī)劃。三是部分村級(jí)財(cái)務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會(huì)堅(jiān)強(qiáng)自身建設(shè)等尚無(wú)章法，缺乏制約機(jī)制。

三、進(jìn)一步推進(jìn)村民自治的對(duì)策

在村民自治取得了偉大的歷史性進(jìn)展之后，這一民主自治的制度性建設(shè)所提出的問題和面臨的挑戰(zhàn)遠(yuǎn)比其已經(jīng)解決的問題要復(fù)雜得多。這是任何制度建設(shè)和完善的過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。現(xiàn)在的問題在于，應(yīng)該順應(yīng)歷史的發(fā)展趨勢(shì)去面對(duì)這些問題，規(guī)劃發(fā)展的方向，采取積極的解決措施和辦法，唯有如此，村民自治才能真正全面推進(jìn)。從目前實(shí)際情況看，今后必須從以下幾個(gè)方面入手。

一是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民實(shí)行自治，直接行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利，是一項(xiàng)前所未有的偉大事業(yè)，其規(guī)模之大，范圍之廣，涉及的人數(shù)之多，堪稱“世界之最”。這樣一件關(guān)系全局、帶根本性的大事，沒有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可想象的。一方面要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，積極領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)村民自治，保證和支持農(nóng)民群眾依法行使民主權(quán)利；另一方面，又要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改變傳統(tǒng)的思維模式、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，鼓勵(lì)廣大黨員和黨支部成員以平等的身份參加村委會(huì)競(jìng)選和村務(wù)管理，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，推動(dòng)村民自治的不斷發(fā)展。

二是完善村民自治制度化建設(shè)。村民自治的制度化建設(shè)仍應(yīng)圍繞四個(gè)民主進(jìn)行，特別是要著重程序性方面的技術(shù)設(shè)計(jì)。從總體上看，選舉仍是重點(diǎn)，這是因?yàn)檫x舉牽涉的矛盾面很大，是全體村民關(guān)注的焦點(diǎn)。選舉制度中存在的問題將直接影響整個(gè)村民自治制度的發(fā)展。同時(shí)，也要兼顧到其它三個(gè)方面的制度建設(shè)，尤其是村民代表會(huì)議、村務(wù)公開等制度的建設(shè)，要緊密結(jié)合村委會(huì)的選舉，規(guī)范村民代表的選舉，理清村民代表會(huì)議與村民會(huì)議及村委會(huì)的關(guān)系，把村民代表會(huì)議與村委會(huì)和村民會(huì)議有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主決策，村委會(huì)管理村務(wù)，村民積極參與的農(nóng)村治理格局。

三是建立健全有關(guān)法律制度。發(fā)展民主必須同健全法制相結(jié)合，沒有法制的民主，只會(huì)導(dǎo)致無(wú)政府主義。農(nóng)村村民自治是一種大規(guī)模的、廣泛的群眾參與活動(dòng)，更需要不斷完善法律法規(guī)，并以法律法規(guī)為依據(jù)，指導(dǎo)基層健全具體制度。因此，在推進(jìn)村民自治實(shí)踐中，始終要把村民自治與法律建設(shè)、制度建設(shè)相結(jié)合，把完善村民自治的配套法律法規(guī)、建立健全相關(guān)的村民自治制度作為重要任務(wù)來(lái)抓，使民主在法制的范圍進(jìn)行。配套好法規(guī)制度，落實(shí)好“四個(gè)民主”，確保村民自治的效果。

四是理順與之相關(guān)的各種關(guān)系。首先，要理順村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，同時(shí)實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理的制度化。要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理結(jié)構(gòu)和治理方式，改變傳統(tǒng)的公共權(quán)力自上而下地單向式運(yùn)行，還權(quán)于民，使村民自治名副其實(shí)。特別是要切斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，改變“村務(wù)鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)理”的局面。要變以事后監(jiān)督為主為以事前監(jiān)督為主，變更多的行政干預(yù)為更多的司法監(jiān)督。其次，要理順黨支部與村委會(huì)的關(guān)系。村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。要在加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)。第三是要使村民自治制度與縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制和農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)制度協(xié)調(diào)一致，第四是建立和完善各種財(cái)務(wù)管理制度和村務(wù)公開制度，促進(jìn)村財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、制度化，提高村務(wù)管理的質(zhì)量和水平；三是建立一支相對(duì)穩(wěn)定的、熟悉財(cái)務(wù)管理規(guī)則的農(nóng)村基層會(huì)計(jì)隊(duì)伍。會(huì)計(jì)人員應(yīng)通過(guò)統(tǒng)一的考試，持證上崗，不得兼任村干部。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)做好基層會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)工作，不斷提高他們的管理素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平；四是建立健全農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，包括財(cái)務(wù)管理審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、離任審計(jì)等多種形式，以嚴(yán)肅財(cái)務(wù)管理制度和財(cái)會(huì)紀(jì)律，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理效率的提高。

五是培育農(nóng)村村民自治民主意識(shí)。農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權(quán)利，履行義務(wù)，對(duì)村民自治的健康發(fā)展關(guān)系重大。要讓群眾在實(shí)踐中鍛煉，在實(shí)踐中提高。通過(guò)民主選舉，把選舉村干部的自主權(quán)交給村民；通過(guò)民主決策，把村務(wù)大事的決策權(quán)交給村民；通過(guò)民主管理，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民；通過(guò)民主監(jiān)督，把對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和重要村務(wù)的知情權(quán)交給村民。在實(shí)踐使農(nóng)民群眾逐步增強(qiáng)民主法制意識(shí)，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護(hù)自己合法權(quán)益的觀念。并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動(dòng)村民自治日趨完善，進(jìn)而加快整個(gè)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。