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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

近年來，黨中央以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，制定了一系列支農惠農政策。國務院有關部門認真落實有關政策，切實執(zhí)行有關法律，農業(yè)和農村發(fā)展出現了積極變化。但是，當前農業(yè)和農村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，解決好“三農”問題是我們面臨的重大而艱巨的歷史任務。

常委會高度重視“三農”工作，把檢查有關農業(yè)法律實施和農業(yè)政策落實情況，作為監(jiān)督工作的重點之一。2003年農村土地承包法執(zhí)法檢查，提出了維護農民土地承包經營權等5個方面建議；2004年土地管理法執(zhí)法檢查和落實農業(yè)政策、農村金融服務情況的調研，提出了完善土地管理制度、增加農業(yè)投入、加強政策性金融支農作用等15個方面建議；2005年農業(yè)法執(zhí)法檢查，提出了建立穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制等7個方面建議。國務院及其有關部門、最高人民法院對上述建議高度重視，制定了一些政策、法規(guī)和規(guī)章，采取了有效的改進措施。常委會十分關注改進工作的落實情況，在上述檢查、調研基礎上，今年組織了“回頭看”跟蹤檢查。蔣正華副委員長和我參加了檢查工作。8-10月，執(zhí)法檢查組聽取了農業(yè)部、國家發(fā)展改革委員會、財政部、國土資源部等部門的匯報。組成三個小組赴黑龍江、河南，河北、安徽，云南、貴州等六省進行檢查。其間，聽取了六省及其部分市、縣政府的匯報；深入鄉(xiāng)村農戶與基層干部、農民代表座談；實地考察了農村基礎建設、農技推廣中心、農村信用社和農資市場。委托內蒙古、遼寧、江蘇、江西、山東、廣東6個省、自治區(qū)人大常委會在本行政區(qū)域內進行檢查。現將有關情況報告如下，請予審議。

一、檢查、調研提出建議的落實情況

(一)財政支農資金增長，資金整合工作起步

2004年以來，黨中央連續(xù)制定了三個解決“三農”問題的一號文件，各級政府按照“多予、少取、放活”的方針，進一步擴大公共財政覆蓋“三農”的范圍，財政支農投入不斷增加。中央財政用于“三農”的支出，2004年為2626億元，比2003年增長22．5％；2005年為2975億元，比2004年增長13．3％；2006年預算數為3397億元，比2005年增長了14．2％，高于2006年中央財政預算總收入11．7％的增幅。

中央財政對農村社會事業(yè)發(fā)展的支持領域擴大，力度加強。2001-2005年，對農村教育支出從33．08億元增長到106．69億元，增長了2．2倍；對農村衛(wèi)生支出從3．25億元，增長到42．18億元，增長了12倍。2006年對農村教育、衛(wèi)生預算投入分別增加到190．92億元和87．40億元。今年，在全國范圍內取消農業(yè)稅，與稅費改革之前比，減輕農民稅費負擔1200多億元。在原有糧食直補、良種補貼、農機購置補貼、產糧大縣獎勵補助等基礎上，2006年又新增農業(yè)生產資料綜合直補，以上5項補貼總額達到393．7億元。2006年，國家在中央預算內投資和國債投資中，用于農業(yè)和農村建設方面的投資530億元，占全年中央投資總規(guī)模的45．74％，比重繼續(xù)高于上年。其中，用于改善農村生產生活的投資310億元，總量比上年繼續(xù)提高。

從一些地方反映的情況看，省本級財政支農資金也都有所增長。江蘇省2004-2006年省級財政支農資金年均增長27%。2003-2005年，貴州省、云南省全省財政支農資金年均增長分別為22.53%、20.6%。河南、江西、內蒙古“十五”期間預算內支農支出年均遞增分別為19.6%、23.8%、25.4%。

在加大支農資金投入的同時，有關部門積極推進整合政府支農投資工作。2005年，國家發(fā)展改革委員會下發(fā)《印發(fā)國家發(fā)展改革委員會關于整合政府支農投資意見和建議報告的通知》，全面部署整合支農投資工作。2006年，國家發(fā)展改革委員會制定加快推進縣級支農投資整合工作指導意見，在26個省(區(qū)、市)和新疆生產建設兵團選擇50個縣(市)進行試點工作。2006年6月，財政部下發(fā)《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》。地方對財政支農資金整合進行了積極探索，遼寧省今年將財政支農資金分為：省管資金、“切塊”下達資金、省級整合安排資金、救災及配套落實資金。“切塊”下達資金和部分整合安排資金，由市、縣自主確定投資項目。江西省整合了7類涉農資金共6．21億元，用于6210個試點村建設。廣東省對9類100多項省級財政支農資金進行了清理歸并。山東省把59項省級財政支農專項資金整合為32項。

財政支農方面存在的主要問題是：

農業(yè)投入結構不盡合理。國家財政對能直接提高農業(yè)綜合生產能力的農村中小型基礎設施、耕地質量建設等方面的投入，對關系農業(yè)和農村經濟發(fā)展全局的農業(yè)科技創(chuàng)新、種養(yǎng)業(yè)良種、農業(yè)技術推廣、農產品質量檢測檢驗、重大病蟲害防控等方面的投入還是相對較少。資金分散投入重復安排狀況比較嚴重。如在中低產田改造方面，就有國家發(fā)展改革委員會、農業(yè)部、國土資源部、水利部、農業(yè)綜合開發(fā)辦等部門安排多項資金，形不成合力。配套資金政策難以真正落實。一些專項支農資金對地方的配套要求不切實際，經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)很難做到，有的地方為了爭取項目，只好搞虛假配套。補貼資金規(guī)模相對較小。一是不足以抵補農資價格上漲帶來的成本增加；二是非糧食主產區(qū)的產糧大縣得不到中央的糧食直補；三是有些農民需要的良種未納入補貼范圍。四是農機購置補貼目前只在部分縣實行，享受的面比較小。

(二)深化農村信用社改革，金融支農有所加強

2003年，國務院下發(fā)《深化農村信用社改革試點實施方

案》。截止到2006年9月，人民銀行通過專項票據和專項借款的方式，共提供支持資金1658億元，幫助農村信用社化解歷史包袱。在其他金融機構存款準備金率調整到9%的情況下，農村信用社仍然實行6．5％的存款準備金率，提高了農村信用社發(fā)放貸款能力。特別是農戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款兩個金融產品發(fā)揮了積極作用，2005年末，已有7000萬農戶獲得了貸款支持，占有貸款需求且符合貸款條件農戶的60％。農業(yè)信貸規(guī)模逐步增加。2006年6月末，金融機構涉農貸款余額達34437億元，比2003年末增加了7059億元。

2005年，我國農業(yè)保險出現恢復性增長，保費收入同比增長89％，賠款支出同比增長100%。農業(yè)保險試點有了積極進展。2004年以來，保監(jiān)會批準了三家農業(yè)保險公司。一些地方政府支持開展了多種形式的農業(yè)保險試點工作，并取得了一定成效。

金融支農方面存在的主要問題是：

農村資金外流情況嚴重。2005年，縣及縣以下銀行業(yè)金融機構存差已經超過3萬億元，比2000年擴大了2．57倩，存貸比僅為56．3%。農民貸款的抵押擔保問題沒有解決，農民缺少可供抵押、擔保的財產，難以從金融機構獲得貸款，尤其是大額貸款。貸款期限短，不能適應農業(yè)生產周期較長的需要。農村金融服務不到位。農村金融主體發(fā)展不平衡，缺少分散風險機制。農業(yè)貸款主要由農村信用社提供，商業(yè)性銀行上收了貸款權限，政策性銀行職能定位不夠明確，支農功能不夠完善，農村擔保和保險機構僅在少數地區(qū)試點。

(三)強化耕地保護，完善補償安置制度

完善土地管理和耕地保護機制。2004年，國務院下發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，2006年，國土資源部下發(fā)了《關于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》和《耕地占補平衡考核辦法》。截止2006年3月，共規(guī)劃整理開發(fā)土地2325萬畝，新增耕地555萬畝。

健全土地征用和補償安置制度。一些地方完善征地程序，實施征地預告、補償、安置、聽證和公告制度，保障被征地農民的知情權、參與權和監(jiān)督權。全國共清理拖欠、截留、挪用征地補償費175．46億元，到2005年1月已全部償還。一些地方制定了征地統(tǒng)一年產值標準和征地片區(qū)綜合地價，提高征地補償標準，有的還為無地農民建立了養(yǎng)老保險。廣東省頒發(fā)了全國第一個征地補償保護標準，將補償標準規(guī)范化、制度化。積極探索被征地農民安置的新途徑。采取農業(yè)生產安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置和異地移民安置等多種方式，保障被征地農民生活水平不降低。

逐步建立土地出讓金管理制度。2004年，國務院制定《國務院關于將部分土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)有關問題的通知》，要求將15％以上的土地出讓金平均純收益用于農業(yè)土地開發(fā)。2006年，下達了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，要求逐步提高土地出讓收入用于農業(yè)土地開發(fā)和農村基礎設施建設的比重。目前，有的省份已將上述比例提高到30％。一些地方將土地出讓金納入財政預算管理，建立了征收、使用、監(jiān)管、核算制度。

耕地保護方面存在的主要問題是：

一些地方對土地資源緊缺和集約利用土地仍然缺乏足夠認識，擴張用地的需求仍然十分強烈，違法亂占濫用耕地的現象仍然相當嚴重，土地閑置和利用率不高的現象仍然比較普遍，補償標準偏低、補償費不能足額到位的狀況仍然存在。一些地方土地出讓金收入不透明、使用不合理，土地出讓金收支沒有納入預算管理，支出范圍和比例不規(guī)范，缺少審計和監(jiān)督措施。相當多的被征地農民達不到“生活水平不降低，長遠生計有保障”的要求。由于相應的制度、機制尚未完全建立，被征地農民的權益受到侵害的現象時有發(fā)生。

(四)完善基礎設施建設，提高綜合生產能力

近兩年，中央加大了對提高農業(yè)綜合生產能力建設的投入力度。2005年，中央財政農業(yè)基本建設投資為812．78億元，主要用于大型灌區(qū)續(xù)建配套改造，水庫除險加固、淤地壩建設等。新開工大型灌區(qū)節(jié)水改造項目40個，增加節(jié)水改造面積1200萬畝，牧區(qū)節(jié)水灌溉飼料草地22萬畝。2005年，中央財政設立小型農田水利工程建設專項補助資金，鼓勵農民投資投勞開展水利設施建設，實行以獎代補。農業(yè)部門加強科技成果轉化應用，推廣新品種1200多個，主要農作物良種覆蓋率達到95％。大力實施測土配方施肥，今年實施測土配方施肥2．5億畝，減少不合理用肥84．6萬噸。農業(yè)機械化進程加快，全國農業(yè)耕、種、收綜合機械化水平達到35．9％，有10個省(區(qū)、市)超過50％。國務院還下發(fā)了《關于深化改革加強基層農業(yè)技術推廣體系建設的意見》，各地積極研究制定基層農技推廣體系改革省級方案。

近幾年從中央到地方都很重視“三農”工作，但是，農業(yè)基礎設施建設薄弱、抗災能力不強，農業(yè)科技水平不高，農業(yè)現代化程度低，仍然是制約農業(yè)和農村經濟發(fā)展的主要問題。

(五)做好土地延包工作，健全土地流轉機制

各地按照土地承包法的要求，進一步落實土地承包經營權，土地延包的后續(xù)工作做得比較好，加大了土地承包證書發(fā)放工作力度，多數省份發(fā)放率在90％以上。各省對林地承包經營權進行登記并發(fā)放林權證書。

2005年，農業(yè)部頒布《農村土地承包經營權流轉辦法》。各地加快了規(guī)范土地承包經營權流轉合同工作，流轉合同簽訂率提高。結合實際各地還建立了土地流轉服務站或服務中心。全國162個縣(市、區(qū))開展了土地承包糾紛仲裁試點。2005年，最高人民法院制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法解釋》，為解決農村土地承包經營權糾紛提供了法律依數地方，基層干部仍有調整承包地的愿望，頻繁調整承包合同不規(guī)范等現象依然存在，這些問題挫傷了農民加大耕地治理和投入的積極性。

(六)探索建立農民社保機制，維護農民權益

2006年，國務院辦公廳轉發(fā)勞動和社會保障部《關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》。目前，全國有15個省級地方政府或部門制定了被征地農民社會保障文件，有600多萬被征地農民納入了基本生活或養(yǎng)老保障范圍，籌集被征地農民養(yǎng)老保障基金400多億元。

2006年，國務院制定《關于解決農民工問題的若干意見》。有關部門在全國范圍內組織實施了農民工“平安計劃”，維護農民工工傷保險權益。截止今年10月，參加工傷保險、醫(yī)療保險的農民工分別為2366萬人和2069萬人，比去年分別增長89％和324％。

一些有條件的地方，積極探索、逐步建立新型農村養(yǎng)老保險制度。截止2005年底，已有31個省、市、自治區(qū)的1900個縣(市、區(qū)、旗)，開展了農村養(yǎng)老保險，5440多萬農民參保，積累保險基金310多億元，300多萬參保農民領取養(yǎng)老金。

二、對進一步改進執(zhí)法工作的建議

(一)提高對“三農”工作重要性的認識

農業(yè)是國民經濟的基礎，“三農”問題關系經濟社會發(fā)展全局。當前，我國總體上已進入以工促農，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，但制約農業(yè)農村發(fā)展的深層次矛盾尚未消除，解決“三農”問題的長效機制尚未形成，農業(yè)基礎設施建設薄弱、農村社會事業(yè)發(fā)展滯后、農民收入增長緩慢的狀況尚未根本改變。各級政府和領導干部要進一步提高思想認識，深刻領會黨中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設社會主義新農村重大戰(zhàn)略部署的深遠意義，明確其長期性、艱巨性和緊迫性。進一步提高落實支農惠農政策的自覺性，增強依法行政、公正執(zhí)法意識，真正把“三農”工作擺在重中之重的位置。

(二)建立穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制

研究建立科學規(guī)范、結構合理、目標清晰的農業(yè)投入機制，確保財政支農資金穩(wěn)定增長。調整和明確財政支農的范圍和口徑，建立從中央到地方的涉農投資規(guī)劃、計劃和信息溝通制度，統(tǒng)一財政支農科目和統(tǒng)計方法。明確規(guī)范各部門支農投資管理職能，增加投資透明度，統(tǒng)籌規(guī)劃、明確職責、發(fā)揮合力，提高財政資金的使用效益。加快縣域范圍內財政資金整合試點工作。在總結經驗基礎上，制定中央整合支農資金的辦法和措施。

針對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)財政實際狀況，研究降低或取消項目配套資金。

研究糧食價格與物價總水平的平衡問題，解決農業(yè)補貼與農資價格上漲的關聯(lián)問題。在制定糧食補貼政策時，對非糧食區(qū)的糧食主產市縣要統(tǒng)籌考慮。

盡快研究制定農業(yè)投入法。

(三)改進和加強金融支農工作

加快農村金融體制改革，完善農村金融市場，促進資金回流農村，提高金融機構農業(yè)貸款的積極性。國家財政應在貸款擔保、風險補償和利息補貼等方面發(fā)揮作用，提高金融支持農業(yè)的力度。通過財政補貼、擔保和稅收減免等措施，吸引金融機構增加對農業(yè)和農村的信貸投放。要明確縣域內各級金融機構新增存款投放當地的比例，研究建立符合農村特點的金融組織和擔保機構，解決農民貸款難的問題。充分發(fā)揮政策性金融機構作用，制定農業(yè)政策性銀行專門法規(guī)，明確其經營范圍、經營原則、風險控制機制、監(jiān)督機制和財政支持辦法等。進一步完善關于組建郵政儲蓄銀行的政策，制定郵政儲蓄資金回流農村的具體措施，發(fā)揮郵政儲蓄在農村地區(qū)儲蓄和支付體系中的作用。深化農村信用社改革，對現行扶持政策應擴大范圍，加大力度。探索發(fā)展小額信貸組織和相互制、合作制等多種形式的農業(yè)保險組織，逐步建立政策性農業(yè)保險體系。規(guī)范、引導和鼓勵民間資本進入農業(yè)農村領域。

盡快研究制定農業(yè)保險法。

(四)完善耕地保護和土地管理制度

“十一五”規(guī)劃確定耕地保有量保持為18億畝。根據國土資源部的調查，“十五”期間，耕地凈減少了0．93億畝。2005年耕地保有量為18．31億畝，到2010年全國占用耕地的空間僅有0．31億畝，耕地緊缺問題十分突出。

實行最嚴格的耕地保護制度。加快《土地管理法》修改進程。認真貫徹落實《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，抓緊做好《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的報批工作。鞏固土地市場治理整頓成果，推進土地集約節(jié)約利用，嚴格新增建設用地的審查報批，推進耕地保護監(jiān)管體系建設，由重審批向重監(jiān)管轉變。增加耕地數量，提高耕地質量，真正實現耕地占補數量和質量平衡。嚴肅查處各類土地違法違規(guī)行為。

完善征地補償制度。根據當地經濟社會發(fā)展水平，合理確定征地補償標準，建立被征地農民社會保障制度。加強征地補償費管理，嚴禁拖欠、截留、挪用。研究制定征地補償費分配辦法，建立相關管理制度游確保被征地農民權益。

加強土地出讓金管理。抓緊制定土地出讓金納入預算管理的辦法，實行土地出讓金統(tǒng)一征收，杜絕減收、免收等做法。規(guī)范土地出讓金支出范圍、標準和審核程序，加強土地出讓金使用的審計監(jiān)管，逐步提高土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的比重。

切實做好土地承包的后續(xù)工作。沒有簽訂土地承包合同和尚未發(fā)放土地承包經營權證書的，盡快簽訂發(fā)放。加快建立土地承包經營權流轉合同管理制度和土地流轉登記制度。建立解決農村土地承包經營權糾紛的仲裁機制。推進集體林權制度改革，明晰產權歸屬，確保生態(tài)林比重，落實經營主體、明確責權劃分，保障林農權益。落實生態(tài)林補償政策，加大生態(tài)林補償力度，加快林地確權發(fā)證進程。

(五)加強農業(yè)綜合生產能力建設

加強農田基礎設施建設，通過中低產田改造、科學施肥、合理耕作等保護土壤地力。加大對病險水庫維修的投入力度，支持灌區(qū)末級渠系建設。增加農田水利專項補助資金，促進農村小型水利設施建設。加強農業(yè)疫病蟲害防控，完善農產品質量安全檢驗檢測基礎設施建設。加快農業(yè)科學技術創(chuàng)新，改善科研條件，完善農業(yè)技術推廣服務體系。

盡快研究修改農業(yè)技術推廣法。