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非農戶口農村土地確權政策范文第1篇

關鍵詞：農村土地流轉；農民工市民化；互動機制；新型城鎮化

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年來，在工業化、城鎮化進程不斷加快的背景下，我國農民工數量始終保持在較高水平。國家統計局抽樣調查結果顯示，2010年至2013年，全國農民工總量穩定在2.3億人至2.7億人，其中，外出農民工則達到1.5億人至1.7億人。雖然農民工市民化意愿十分強烈，但農民工市民化的實際進程卻相對緩慢。

農民工市民化進程相對遲緩存在著深刻的微觀因素。農民工要完成從農民到市民的身份轉變，需要相當大的個體財產支持才能實現。然而，農民財產性收入不足是一個普遍性的事實。土地是農村的重要資源，土地承包經營權則是農戶家庭重要的財產權利，如果能夠合理處置土地承包經營權，保證土地產權順暢流轉，充分實現土地產權的財產價值，那么農民的財產性收入會大幅度增加。但是，現有的制度安排對農村土地流轉施加了多重管制，妨礙了土地價值的充分實現，減少了農民的財產性收入，遲滯了農民工市民化進程。本質上，新型城鎮化建設既要實現“土地”從農村向城市的用途轉變，更要實現“人”從農民向市民的身份轉換，因此，農民工市民化與農村土地流轉之間存在著比較緊密的相互促進關系，只有深入研究兩者之間的內在聯系，才能真正發現農民工市民化的微觀基礎，通過改革農村土地制度，推進農村土地順利流轉，有序推進農民工市民化。

一、農民工市民化與農村土地流轉的互動機理

農民工市民化與農村土地流轉之間存在著持續的互動關系：一方面，農村土地多種形式的合理流轉，可以充分實現多元化的土地價值，為農民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農民工市民化程度提高，意味著非農就業機會增加并趨于穩定，這就對農村土地流轉提出了迫切需求。農民工市民化與農村土地流轉的互動機理見圖1所示。

首先，農村土地流轉可以為農民工市民化提供重要的資本支持。農民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財政支付，部分需要農民工家庭自己承擔。這就意味著，為了順利實現市民化，農民工家庭需要相當大的財力支持。近年來，雖然農民工工資不斷上升，農村居民人均純收入穩步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農民工家庭的財產數量仍然偏少，需要尋找新的收入來源。土地承包經營權是農戶家庭重要的財產權利，如果能夠合理處置，實現土地產權資本化，就可以大幅度增加農民的財產性收入，為農民工市民化提供資本支持。產權經濟學指出，轉讓權在產權結構中發揮著關鍵作用。對農村土地資源而言，在新型城鎮化背景下，通過多種形式的土地流轉交易，既可以在異質性農戶之間實現土地資源的優化配置，也可以合理轉換土地用途，還可以經由發展權交易實現土地的多種價值，有效增加農民的財產性收入，為農民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”，在重新配置城鄉土地資源基礎上，實現農業轉移人口向城鎮有序轉移，協調推進“人口”城鎮化與“土地”城鎮化。其一，非農就業比較穩定的農民家庭，可以保留土地承包權，流轉經營權，獲得一定的租金收入。隨著國家惠農政策力度不斷增強，以及農村土地交易市場逐步完善，土地經營權流轉價格將會穩步提高，農民的土地租金收入會不斷增加。其二，隨著農村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規劃和用途管制前提下，一部分農用地會改變用途，成為集體建設用地。土地用途改變，會大幅度增加土地價值，產生巨大的增值收益，由農民家庭、農村集體共同分享。其三，國家征用農村土地，需要依法給予一定補償，在土地發展權視角下，補償額會不斷增加。

其次，農民工市民化對農村土地流轉提出了迫切需求。新型城鎮化首先是“人口”城鎮化，在城鎮“拉力”和農村“推力”的共同作用下，農業轉移人口不斷向城鎮集聚，部分人口長期定居下來，從事穩定的非農產業，分享均等的公共服務，逐步融入城市社會，完成從農民向市民的身份轉變。與此同時，城市區域不斷擴張，使部分農村土地轉變為城市土地。在農業轉移人口和城鄉土地重新配置的共同作用下，一方面，農村的人口與土地比例關系發生變化。隨著農村勞動力數量減少，人均經營土地面積相應增加，為土地規模經營創造了條件；另一方面，土地功能發生演化。隨著農戶經濟結構轉型，農業收入在農戶家庭總收入中所占比例不斷下降，土地作為農戶維持生計和增加農業收入的功能逐步減弱，而財產功能逐步增強。無論是人地關系改變，還是土地功能演化，都對農村土地流轉提出了迫切需求。考慮到農戶家庭的人口結構、財產狀況、就業特征等具有異質性，農民對土地流轉形式的要求必然是多樣化的。大部分農民工尚不具備完全市民化的條件，希望通過一定時期的財富積累，在未來逐步實現市民化，愿意在保留承包權的前提下，以合理價格流轉土地經營權，既安心從事非農產業，也獲取一定的土地流轉收益；對于那些已經基本具備市民化條件的農民工家庭而言，其最大愿望就是能夠通過合理交易土地，充分實現土地的財產價值，分享土地用途轉換或土地征用過程中所產生的增值收益。

在農民工市民化與農村土地流轉的互動關系中，新型城鎮化是推進農民工市民化和農村土地流轉的最大動力；在具體的運行層面上，則表現為農業人口有序轉移與農村土地資源優化配置兩個重要特征。

（一）動力機制：新型城鎮化

中央城鎮化工作會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。可見，新型城鎮化建設首先是要實現“人口”城鎮化，即有序推進農業轉移人口市民化。新型城鎮化建設為農民工市民化提供了有效的動力支持，一方面，新型城鎮化建設可以提供更多非農就業機會，促進農民工就業方式從農業向非農產業轉變，既增加家庭總收入，也優化收入結構，為農民工家庭在城市立足打下牢固基礎；另一方面，新型城鎮化建設可以全面提升城市吸引力，提高社會保障、醫療衛生、教育等基本公共服務水平，幫助農民工盡快融入城市，完成生活方式從農村到城鎮的轉變。與此同時，農民工市民化進程也對我國新型城鎮化建設具有重要的促進作用，農民工有序市民化可以從本質上提高新型城鎮化質量，保證我國城鎮化不僅有量的擴張，而且有質的提升。

在新型城鎮化建設過程中，一方面，隨著城市經濟規模的擴大，大量農業人口從農村向城鎮轉移，導致農村的人口、土地比例發生變化，推動農村土地流轉；另一方面，隨著城市區域的擴張，許多農村土地改變用途和性質，由農業用地轉變為工商業用地，由農村集體所有土地改變為城市國有土地，農村土地資源得到重新配置，這就對農村土地順利流轉提出了要求。更為重要的是，隨著新型城鎮化進程不斷推進，農民家庭的經濟結構發生轉型，農業收入在家庭總收入中所占比例持續下降，非農收入所占比例持續上升，相應地，土地功能也從生產性為主向財產性為主逐步轉變，這就對土地的快速、有效流轉提出了新的要求。同時，農村土地多種方式的有效流轉，可以充分實現土地的多元化價值，為農民工市民化提供了重要的資本支持，為新型城鎮化建設創造有利條件。

由此可見，新型城鎮化建設是推動農民工市民化和農村土地流轉良性互動的重要動力，而農民工市民化和農村土地流轉的良性互動也積極推動了我國新型城鎮化進程。因此，在農民工市民化和農村土地流轉良性互動過程中，新型城鎮化建設發揮了重要的驅動作用，動力機制見圖2所示。

（二）運行機制一：農業人口有序轉移

新型城鎮化一個重要的運行特征是農業人口有序轉移并逐步市民化。大量農業人口向非農產業轉移、農村人口向城鎮集聚，必然導致農村人地關系改變，人均經營土地面積增加，這就對農村土地流轉提出了迫切要求。農村土地合理流轉，既有利于農民工完全或部分放棄農業經營、完成從農業向非農產業的就業方式轉變，也可以實現農村土地的多元化價值。

農村土地在合理流轉過程中，既可以充分實現資源的交易價值，也可以逐步實現土地的財產價值。現階段，國家支持農業的基本政策取向十分明確，在這一政策預期下，隨著農村土地交易市場的建立和完善，土地流轉價格必然會逐步提高，土地資源的交易價值將得到充分實現。農村土地合理流轉可以保證土地邊際產出較小的農戶能夠將土地轉讓給土地邊際產出較高的農戶，提高專業化分工水平和農業生產率。我國人多地少的實際以及城鎮化快速推進的現實，都會使農地在非農化過程中產生巨大的增值收益，逐步實現土地的財產價值。農村土地的交易價值和財產價值，可以為農民工家庭帶來更多收入，為農民工市民化提供資本支持。

（三）運行機制二：農村土地資源優化配置

新型城鎮化的另一個重要運行特征是農村土地資源優化配置。一方面，隨著城市區域擴張、工商業用地需求增加，大量農村土地改變性質成為城市土地。在中國城鄉二元土地制度安排下，伴隨城鎮化進程，農村集體土地通過被征收變成國家所有。2005--2011年期間，共有10200平方千米農村土地被征收轉變為國有土地，用于城市建設。到2020年，中國城鎮化率將達到60%，城鎮人口大約為8.5億，城鎮建設用地總量將超過11萬平方千米，比2012年增加1萬平方千米，其中大部分需要通過征收農村土地轉變而來。在農村土地被征收過程中，國家會給予一定的經濟補償，或者給失地農民提供一定的社會保障，為農民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面，隨著大量農業轉移人口進入城鎮從事非農產業，農戶之間的土地流轉趨勢增強，所以逐步實現農村土地規模化經營。在農村土地所有權、承包權、經營權三權分離的制度安排下，農業轉移人口為了安心從事非農產業，愿意在穩定承包權的基礎上，通過轉包、轉讓、出租、股份合作等形式讓渡經營權，為農村土地流轉市場提供有效供給。同時，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等農業新型經營主體則成為農村土地流轉市場的有效需求主體，希望流入土地適度規模經營。農村土地合理規范流轉、適度規模經營，可以有效提高農業生產率，通過交易和分工效應、組織化效應、抵押效應等提高農民收入，為農民工市民化提供資本支持。

二、農民r市民化進程中的農村土地流轉現狀

（一）“土地城鎮化”內在動力強勁，而“人口城鎮化”進展緩慢，兩者之間存在著不協調性

改革開放以來，我國城鎮化快速推進。按照常住人口計算，1978年全國城鎮化率僅為17.92%，2012年則上升為52.57%。與此同時，我國城市區域也迅速擴張，人口密度迅速下降，20世紀80年代城市面積年均增加約600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市區域人口密度從1980年每平方千米1.92萬人，下降到2009年的1.02萬人。需要指出的是，2012年以戶籍人口計算的城鎮化率僅為38.0%，這就意味著有約2.34億農村戶籍人口雖然進入城鎮，但尚未真正成為城鎮居民，不能享受與市民同等的公共服務。鄭鑫計算指出，1991年至2003年，中國人口城鎮化年均速度為4.33%，土地城鎮化年均速度為6.26%，城鎮建設年均速度為9.10%；2004年至2012年，中國人口城鎮化年均速度為3.47%，土地城鎮化年均速度為5.43%，城鎮建設年均速度為7.54%。從以上數據資料可以看出，我國“土地城鎮化”明顯快于“人口城鎮化”，兩者之間存在著嚴重的不協調性。

我國特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市區域擴張成本低廉，而農業轉移人口市民化困難重重。其一，我國現有的土地制度安排規定，城市土地由國家所有，農村土地由集體所有，農地非農化必須經由政府征收，將農村集體土地轉變為國家所有土地，政府壟斷了農地征收一級市場，農地非農化所產生的巨大增值收益大多由地方政府獲取，構成了地方財政收入的主要來源，形成了中國特有的“土地財政”現象。在分稅制改革框架下，地方政府獨享土地出讓金及房地產業、建筑業營業稅，土地經營性收入成為地方財政收入的主要來源。近年來，土地出讓金規模迅速膨脹，從2006年的7000億元增加到2010年的29400億元；土地出讓金占地方財政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有著快速推進“土地城鎮化”的內在動力。其二，我國傳統的戶籍管理制度，實行城鄉分離的二元體制安排，在城鎮居民與農村居民之間產生了較大的福利差距，加大了農業轉移人口市民化的成本。據專家統計，在戶籍制度上存在60多種城鄉之間的不平等福利；另據新華社統計，農業戶口與城鎮戶口之間的福利差距多達33項，農村居民社保、醫保、低保、住房、教育等福利水平較低。在粗放式城鎮化背景下，又造成了城鎮內部戶籍居民與流動人口之間公共服務不平等的新二元分割。無論是農村與城市的老二元結構，還是農民工與城鎮居民的新二元分割，都意味著城鄉之間的公共服務水平差距巨大，導致農業轉移人口市民化成本高昂。由于沒有建立有效的農業轉移人口市民化成本分攤機制，政府公共財政無法承擔巨大的成本，最終導致“人口城鎮化”進程緩慢。

（二）農村土地流轉市場不發達，農村土地流轉收益偏低且分配不合理，不能滿足農民工市民化的需求

雖然《土地管理法》等法律明確規定允許農村土地流轉，國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》也指出，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，但是，由于我國農村土地制度安排存在一些弊端，導致農村土地流轉市場不成熟，農村土地流轉比例仍然較低。農村土地產權主體模糊、產權殘缺是阻礙土地資源優化配置的重要因素。土地產權受到較多限制導致農戶缺乏穩定的地權，阻礙了農村土地流轉。農業部統計數據顯示，2014年6月底，全國農村土地流轉面積3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%。

農村土地流轉市場化程度偏低，導致土地流轉價格受到抑制，土地流轉收益偏低。我國農村土地流轉市場剛剛建立，相關法律法規仍不完善，政府服務定位尚不準確，硬件、軟件等基礎設施不夠完備，市場的信息提供功能、價格發現功能等沒有得到充分發揮，尚未形成良好的土地流轉價格市場化機制。我國農地市場處于初級階段，發展緩慢，具有顯著的區域差異性，農地產權殘缺則降低了土地流轉交易價格⑨。資料顯示，浙江省土地流轉租金每畝每年400―1000元，黑龍江省土地流轉價格每畝每年僅為150―280元；廣州市的農村土地轉包、出租流轉價格在18000―24000元/hm2，農地入股收益每年約27000―33000元/hm2。

由于農村土地產權結構存在缺陷，導致農村土地流轉收益在相關經濟主體之間的分配不合理。我國農村土地實現集體所有制，由于相關法律對土地所有權主體未能做出明確規定，增加了土地所有權的實施難度，在一定程度上削弱了產權主體的土地權利。我國農地制度改革遵循了交易費用最小化的邏輯，具有明顯的路徑依賴特征，土地產權存在著較大范圍的公共域，處于利益博弈弱勢地位的農民家庭，其土地權益常常受到政府等主體的侵害。具體到農村土地流轉，尤其是農地非農化所產生的巨大增值收益，政府得到了其中的絕大部分，農民家庭只得到較少部分。資料顯示，農村集體土地用途轉變增值收益的分配，政府得到60―70%，村經濟組織得到25―30%，農民只得到5―10%。相關法律規定，征收土地按照原用途給予補償，補償總和不得超過前3年平均年產值的30倍，這就意味著政府壟斷了農村土地的發展權收益，農民家庭則失去了土地增值中的發展權對價收益。由此“土地資本化”機制缺失，使土地沒有成為農民重要的財產性收入來源，沒有為農業轉移人口市民化提供必要的資本支持。

（三）部分地區規定農民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，違背了廣大農民的意愿

中央文件明確規定，堅持依法、自愿、有償原則，以農民為主體，土地經營權流轉不得違背農戶意愿、不得損害農民權益。然而，在地方利益驅動下，部分地方政府利用行政權力，強制規定農民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，嚴重違背了廣大農民的意愿。

2006年，江蘇無錫開始實施“土地換社保”工程，以農民的農村住宅置換城鎮住房，以土地承包經營權置換社會保障。無錫模式由政府主導，通過強制剝奪農民合法的土地權利，交換本來必須由現代政府提供的社會保障。劉守英認為，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的基本權利；農民工進入城鎮，通過就業等方式為城鎮做出了貢獻，應該得到政府提供的公共服務，這兩者是不可以交換的。

2008年，浙江嘉興推行了農地流轉的“兩分兩換”土地使用制度改革，將農民的承包地與宅基地分開，以土地承包經營權換取社會保障、以宅基地換取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導，部分基層組織憑借土地所有制代表身份和行政權力，直接充當農地流轉主體，搞強制性農地流轉，將土地流轉演化為政府謀利的工具，違背了部分農民的意愿，侵害了農民正當的土地權益。

2010年，國務院發展研究中心課題組組織了一次大樣本問卷調查，選擇8省市20多個城鎮的農民工，共回收有效問卷6232份。問卷調查表明，大多數農民工不愿以土地置換的方式來獲取城鎮居民身份，農民工要求對土地具有更大的處置權，獲取土地的財產價值。83.6%愿意進城定居的農民工希望保留承包地，2/3的農民工希望保留宅基地和房產。對農戶家庭而言，土地仍然具有很強的社會保障功能和市民化進程中的風險規避功能，市民化能力和土地權益認知程度是影響農戶土地退出意愿的重要變量。由此可見，一些地方政府的農村土地制度改革嘗試，并沒有真正尊重農民意愿，沒有維護農民家庭正當的土地權益，更沒有將土地的財產價值轉化為農民工市民化的重要資本。

三、農民T市民化進程中的農村土地制度改革

（一）以新型城鎮化為動力，推進“人口城鎮化”與“土地城鎮化”協調發展

2014年底，按照常住人口計算的中國城鎮化率為54.8%，遠低于發達國家80%左右的平均水平，也低于與中國發展階段相近的發展中國家60%左右的平均水平。按照諾瑟姆對城鎮化過程三階段的劃分，即初始階段、加速階段、成熟階段，我國城鎮化正處于加速階段中期，到2020年，中國城鎮化率將達到60%，2030年將達到70%，仍然低于發達國家的平均水平。如果以戶籍人口計算中國的城鎮化率，水平將更低。可見，未來一段時期中國城鎮化發展空間巨大。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》指出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化。新型城鎮化可以為農業人口轉移和農村土地資源優化配置提供強勁動力，協調推進“人口城鎮化”與“土地城鎮化”。

一要改變傳統觀念，樹立以人為核心的新型城鎮化理念。我國傳統觀念將城鎮化簡單定性為城市區域的擴張，通過經營城市推動GDP增長，資源利用粗放、環境破壞嚴重，不具有可持續性。新型城鎮化強調城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展；通過產業結構升級，加快服務業發展，擴大城鎮居民和農民工就業渠道；使更多農業人口通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，有效擴大內需，保證國民經濟持續健康發展；增強以工促農、以城帶鄉能力，全面解決農業農村農民問題；推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，有序推進農業轉移人口市民化，保證城鄉居民公平分享城鎮化發展成果。

二是深化綜合體制改革，建立“人口城鎮化”與“土地城鎮化”協調推進機制。（1）構建“人口城鎮化”與“土地城鎮化”協調性評價指標體系，建立科學的監測預警系統，保證新型城鎮化質量。借鑒學習國內外研究成果，合理選擇“人口城鎮化”、“土地城鎮化”評價指標，建立協調性指數模型，實時分析全國及地區協調程度，為科學預警提供可靠依據。（2）改革地方政府官員政績考核體制，由過去重視經濟增長速度、城鎮化速度，改變為重視經濟發展質量、新型城鎮化質量，將農業轉移人口市民化程度納入地方政府政績考核指標體系，迫使地方政府協調推進“人口城鎮化”與“土地城鎮化”。（3）深化財稅體制改革，弱化地方政府對土地財政的依賴程度。在農地轉用過程中，抽取一定比例的土地增值稅；同時，引入對商住類房地產征收的財產稅，以土地增值稅和財產稅作為地方政府穩定的稅基，改革目前地方財政過于依賴土地出讓金的格局，弱化地方政府快速推進“土地城鎮化”的內在激勵。

（二）以農村土地確權登記頒證為基礎，賦予農民更多的土地產權權能，建立完善農村土地流轉交易市場，實現土地的多元化價值，為農民工市民化提供更大的資本支持

產權經濟理論認為，土地產權安全性提高，會增加產權主體的交易積極性，提高土地價值。農地制度的個人化程度提高，可以增加土地價值，激勵農民經由轉讓土地籌集部分資金供進城長期生活，促進農村勞動力轉移。更安全的土地產權可以通過抵押、擔保等方式獲得更多的貸款。

2009年，農業部開始進行農村土地承包經營權確權登記頒證試點改革，至2015年已在12個省（區）1988個縣（市）1.3萬個鄉鎮19.5萬個村推進了農地確權改革試點工作，涉及耕地3.3億畝。試點改革取得了一定成效，在改革的總體設計、路徑選擇、質量控制、經費支撐、成果應用等方面進行了積極嘗試，各地因地制宜創新了多種改革模式，初步探索出農地確權改革的科學程序，發現了改革過程中的難點問題。農地確權是農村土地制度改革的基礎性工作，中央高度重視。2013年中央1號文件提出，用5年時間完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。未來的農地確權改革，應在堅持依法規范、保持穩定、民主協商、因地制宜、地方負責的原則下，按照中央的統一部署，建立健全工作機制、強化工作經費保障、確保工作質量，嚴格遵守農村土地承包法律規定和政策要求，扎實開展改革工作。同時，允許地方政府因地制宜，選擇合適的確權模式，在農民重視土地使用權的階段，實行確權確地；在土地流轉的背景下，可以選擇確權不確地。

在農地確權基礎上，將土地承包經營權屬全民落實到農戶家庭，賦予農民更加充分而有保障的土地產權權能。（1）穩定土地承包權，放活土地經營權。在堅持農村土地集體所有前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置。通過確權改革，逐步將土地承包權物權化，將其規定為農民擁有的一項基本權利，能夠長期持有，并能夠據此享有享有的收益。農民可以根據意愿，有償轉讓土地經營權，在土地經營權流轉過程中，農民可以自主選擇流轉模式，確定流轉價格，獲得流轉收益。（2）積極探索土地資本化實現方式。積極開展土地經營權抵押、擔保試點，逐步賦予符合條件的土地經營權以抵押、擔保權能，為土地資本化創造條件，讓土地為農民家庭帶來更多的財產性收入。

同時，建立完善農村土地流轉市場，提高土地市場化交易水平，逐步讓市場機制在土地流轉交易中發揮主導性作用，充分實現土地的交易價值，提高農民的土地流轉收益。充分利用市場機制，實現農民土地“退出權”價值，為農民工市民化提供必要的資本支持。

（三）改革現行土地征收制度，合理分配農地轉用過程中的增值收益，保證農民分享土地的財產性收益和發展權收益

現行土地征收制度是在特定歷史條件下形成的，對我國傳統城鎮化建設起了一定的促進作用。然而，在新型城鎮化背景下，土地征收制度表現出越來越大的弊端，需要進行改革。

一是改革現行法律，打破地方政府對農地轉用市場的雙頭壟斷。我國現行法律規定，國家為了公共利益需要，可以通過行政權力對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，實際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導致許多工商業經營性用地同樣經由地方政府征用，從農村集體土地轉為國家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場，也壟斷了土地出讓市場，成為典型的雙頭壟斷，產生了一系列社會經濟問題，需要進行改革。首先，通過立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國等土地征用制度較為完善國家的做法，以清單形式具體規定適用征地的公共利益范圍，包括國防、教育、醫療衛生等。凡是沒有列入公共利益范圍清單的用地項目，均作為一般經營性用地。其次，在公共利益征地過程中，要逐步提高補償標準，通過引入片區綜合地價補償方法等，使補償標準逐步接近“公平市場價”。對一般經營性用地，逐步引入談判機制，由用地主體、農村集體、被征地農民等相關主體直接談判，決定征地價格等重要事項。再次，在現有改革基礎上，積極探索農村集體建設用地直接入市方式，允許農村集體經營性建設用地使用權轉讓、租賃、股份合作，實現城鄉建設用地同權同價。

非農戶口農村土地確權政策范文第2篇

由于農村家庭的人口、年齡、就業結構等發生較大變化，延續30多年的傳統分散經營方式已越來越不適應科學發展的需要，農村土地經營特別是涉及流轉中的各類矛盾逐步顯現。

十八屆三中全會對加快農村的關注較多，相信制約土地流轉的制度障礙也將很快得到徹底破除。當前，無論從中央政策還是未來農業發展方向，將土地流轉給有實力、有能力的企業或專合組織進行規模化經營、機械化操作，提升農業集體約、現代化水平，都是發展大勢和必然趨勢。

就目前來看，加快土地流轉至少有五個“有利于”：一是有利于解放勞動力，讓20-60歲沒有負擔的青壯年勞動力安心外出務工。二是有利于提高土地效益，通過改傳統種養模式為規模化經營，實行機械化耕種，降低種植成本，提高農田產出。三是有利于農業品牌建設。新的經營業主可以根據自身需要建設標準化基地，調優種植品種，采取無污染、環保式有機化種植，種出的優質產品可以打有機牌，做成精品銷售，提高品牌知名度和含金量。四是有利于田園化建設。土地成片流轉后，新的經營業主舍得大投入進行田間基礎設施建設、標準化建設、標準化控制，既有利于提高地利，也有利于爭取相關扶持政策、項目資金。五是有利于農產品價格和質量安全。企業、農場主大量流入土地后，為自己提供了原材料基地，可以有效避免企業因市場波動而影響收購成本，既為自己找到一條生路，也為農民找一條出路。同時，實于規模化經營，也有利于統一成片土地的種植過程，安全施肥用藥，確保農產品質量安全。

事實上，在上級政策的指引下，各地農村都在持續不斷的探索，并涌現出了一批土地流轉較為成功的典型。目前，我縣比較有代表性的土地流轉模式就有完全交付型、合作經營型、農企互動型三種：

第一種：完全交付型。即__鎮“荊蕾”家庭農場模式。“荊蕾果業”是該鎮規模較大的家庭農場，公司依托村組織從農戶手中以每畝每年500元的價格流轉土地150畝，流轉期到2028年結束，農戶在此期間基本與農田脫鉤，可以獲得租金后放心外出務工，土地完全交由公司統一配種管理。

第二種：合作經營型。即毛家港鎮軍堤村“土地銀行”模式。該村“兩委”在2013年5月注冊成立了軍堤農業資源經營合作社，社員158人，存貸土地1073畝。合作社采取“銀行”方式運作，農戶將愿意流轉的土地存入合作社，合作社按每畝年產740斤稻谷，折合現金1000元本息付給農戶。合作社再將1073畝田地劃塊分片，以每畝每年1100元的價格，分別將旱田承租給華燁水產種植蔬菜，水田承租給四通米業發展有機稻，除去農戶存地本金，年可創土地流轉效益10.73萬元。同時，華燁水產和四通米業又將流轉的土地以每畝40元的價格委托合作社管理，可實現管理創收4萬余元。通過盤活土地，該村每年增收近15萬元，不僅壯大了集體經濟，還為農戶提供了家門前就業的機會，拓寬了增收渠道。該村“土地銀行”運作至今，收到了很好的經濟效益和社會效益，2013年底又流轉土地350多畝，從事蔬菜、果樹等經濟作物種植。

第三種：農企互動型。即鄂南春米業“民企互動”模式。農民把土地交給企業，得到一定的租金，然后由企業進行標準化改造，并劃分成若干工作區域，農民再根據自身實際，若沒能力耕種就得租金放棄農田，若有能力有意愿繼續耕種，就按勞力大小承包種植面積，企業制定標準化種植要求，根據種植效果發放勞務報酬。鄂南春米業集團通過采取“糧食企業+基地+農戶”的組織形式，構筑生產、收購、銷售為一體的產業化模式，形成了企業與農民之間緊密的利益共同體，流轉農田每畝可獲租金800元，留守農戶還可根據企業需求從事田間生產或加工車間作業，日薪可達80-180元，有效促進了農民增收。

當前，土地流轉的政策逐步明朗，各地加快土地流轉的力度也非常大，但仍有不少制約土地流轉的實際障礙，加之土地流轉本是市場行為，也存在一定的風險隱患，解決好這些問題，是進一步推進和加快土地流轉的關鍵。主要問題包括：

(一)土地二輪延包的遺留問題。一是二輪延包不徹底，部分農戶因債務或外出務工而放棄分田，隨著稅費改革取消農業稅，棄田者反悔要求重新分田。二是按二輪延包政策，不允許經常調整或全村統一調整，實行承包期內“增人不增田，減員不減田”的土地分配制度近20年來，造成了約40%的新生代農民無田可種，約40%的進城戶口卻依然享受土地紅利。調查發現，目前80%左右的種地農戶都不是純粹種自己的地，都流轉有別人的地，與家庭實際承包權證的土地面積不符合，政策極端滯后。

(二)既得利益者的利益保護問題。土地二輪延包前，農民負擔不規范、基層執行農民負擔政策亂象叢生，各地負擔不平衡，有的高達400元一年，很多農民一年種下來還虧本。棄田拋荒者眾，當時基層黨委政府為完成上繳稅賦，通過各種形式不讓荒地，要讓每畝地有產出有稅收，用行政手段或做工作要求種養能手、村組干部、黨員帶頭撿田，甚至作為政治任務分到黨員干部戶上，他們多年來一直種著高稅賦的地，直到取消農業稅，才逐漸享受到土地帶來的效益。而這些人在取消稅賦后，在村級一事一議及水利

交通設施捐資修建中仍然負擔了很多，他們的利益如何保障，是在推進土地流轉、規模經營進程中要解決的一大問題。 (三)歷史遺留的債權債務問題。一是村級債權債務。2005年以前，絕大多數村集體為了上繳稅賦而貸款，雖然國家在綜合改革時給予鎖定，但并沒有拿出具體的解凍辦法，目前僅有少數經濟基礎好、區位優勢好的村因為拆遷征地或其它途徑化解了債務，絕大多數村仍然在債務中掙扎。二是村集體與農戶間的債權債務。因為農戶的欠繳，村集體被迫貸款，導致了農戶、村集體、被貸款人的三角債務債權關系。有的農戶雖惡意欠債多年，但該發放到農戶卡上的惠農資金一分不能少，可該還村集體的賬一分不還。在推進土地流轉中，處理好債權債務關乎農村的公平公正。

(四)兩種特殊對象的保障問題。一是有勞動能力者的耕種權利。雖然如今很多農民不愿種田，不會種田，但是也還有一部分年齡在50-70歲之間的勞動力不愿意離開熟悉的農田，這些人的權利必須給予保障。二是有勞動能力但不愿意種田者的養老就業保障問題。對這類對象一方面要給合適的就業崗位，另一方面要給基本的合作醫療或養老保險。

(五)土地流轉過程中的潛在風險問題。既然農村土地已經成為一塊“香饃饃”，存在風險是必然的。結合前幾年各地土地流轉經驗，以下幾類隱患值得重視。一是資本炒作產生泡沫。大量非農工商資本利用各方面資源和信息，通過各種渠道到農村用低成本收購流轉土地，投入基本的基礎設施建設，然后抬高價格，向社會公開轉讓、轉租，進行二次流轉，倒賣土地經營權。如某鎮張某，2011年至2012年，先后從農民手中流轉土地200百畝，簽訂流轉合同13年，通過各種方式把分散的田調成片，總共花了45萬元，2013年以130萬轉讓出去。二是黑惡勢力介入謀利。有的地方曾經出現由在當地有宗族勢力或影響力的先富之人將土地從農戶手中低價攏絡，成立土地流轉中介組織，切斷農戶與專合組織或企業的直接對話渠道，從中收取費用，形成新的地霸。三是套取項目資金和抵押融資。有的專合組織將土地拿到后，注冊名目繁多的公司、專合組織、家庭農場，然后申報套取相關項目資金，或者作為抵押到銀行或擔保公司貸款。甚至有的地方明知有政府投資的項目立項或準備實施，趁農民不知情，提前在農戶手里私下流轉土地，然后在征遷或建設中惡意要價。四是借流轉之名違規建設。打著建設農莊的名義打政策球，在一般農田上搞永久建設，建成私人住房或消費場所。五是惡意競爭抬高地價。有的企業或個人為了更多的掌握土地，不計后果的提高土地租金，導致地價虛高。同一個鄉鎮有的每畝每年僅300元，有的則將價格抬高到800甚至1100元左右不等。

讓農民、企業、政府分享增值收益，這是農村土地流轉的最終目的。必須嚴格按照中央要求，正確發揮市場機制功能和政府宏觀調控、政策調節等方面的作用，因地制宜、有序推進，探索符合農村發展的土地流轉使用道路。

(一)要堅持規范有序引導。土地是特殊商品，是農業命脈，是農民生存之本，加強土地管理是基層政府的基本職責。一是積極宣傳引導，提高政策普及率，讓農戶知曉國家政策、認知土地價值。二是建立流轉平臺，引導農民有序流轉。三是完善流轉程序，制定格式化合同，并強制司法公證，做到依法依規流轉。如流轉承包期內遇到國家建設項目，必須無條件服從，讓征遷利益分配清晰明了。四是健全風險預估機制，凡大宗土地流轉都要進行風險評估。一方面要對流轉地的規劃進行審驗，看與政府投資項目有無沖突；另一方面要對流轉業主進行審核，看其實力、動機和背景，有無資本運作、套取資金融資意圖。五是嚴厲打擊違法違規行為，堅決防止黑惡勢力、不良資本進入農村廉價屯地、二次流轉或惡意炒作等，維護農民切身利益。六是要大力扶持本地大戶，真正能在農村經濟發展中起到長遠和廣泛作用的，還是本地成長的大戶和龍頭企業，政府應該真心實意加以培植，特別是對土地流轉前期投入較大的實體可以給予適當獎勵。

(二)要充分尊重農民意愿。這是推進土地流轉的最基本前提。要按照“權屬清晰，權責明確，權益保護，流轉有序”、“依法、自愿、有償”雙重原則，照顧到各個層面的利益需求，不能以犧牲農民的利益為代價來推進規模經營，更不能偏離增加農民收入的主題來搞土地流轉，凡是違背農民意志的變革都有可能失敗。要對農民實行分類引導、分類幫扶，有田想種的、有田不種的、掌握他人土地的、私下流轉的等等，根據不同訴求區別對待。特別是對特殊群體的反悔權必須預留一定的保障空間，如低保戶、五保戶、殘疾家庭、離異家庭、服刑人員、留守家庭，這些人的情況特殊、情緒不穩定，應該允許其反悔，并留下調整空間，減少社會矛盾，維護社會和諧。

(三)要積極引進優質產業。沒有高效優質的產業做支撐，實行的只是土地的業主轉換而沒有實現產業的轉換，體現不了土地價值，實現不了效益提升。如某米業公司流轉土地1000畝，流轉前農民種傳統稻谷，流轉后仍然種傳統稻谷，而米業加工利潤微薄、風險很大，維持了幾年便無以為繼，對農民承諾的高租金無法繼續兌現，土地重新還給農民也不現實，當初轟轟烈烈流轉來的土地寶貝成為了燙手山芋。為此，基層鄉鎮一定要堅持用工業理念抓好農業，加強農業招商引資，加大對發展特色產業的種養大戶、家庭農場、專業合作社和“龍頭企業”等新型經營主體的扶持力度，走“企業+基地+農戶”的路子，引導農民土地流轉，讓農民更多地享受到土地流轉帶來的紅利。

(四)要合理確定流轉價格。土地流轉的實質就是農民與新型經營主體之間利益的平衡，說到底還是如何讓土地利益最大化，所以流轉價格是土地流轉的核心問題所在。如果價格過低，不宜保障農民權益；如果價格過高，新型主體難以維持，不利于形成長效穩定的流轉關系，對產業發展不利、對流轉雙方投入積極性不利，容易發性土地流轉糾紛，處理難度大。基層鄉鎮應結合本地實際，完善土地價格評估機制，確立合理的指導價格并及時動態調整，比如設置土地流轉的最低起碼價和最高限價，讓農村土地流轉在框架內運行，讓地土流轉保持活躍的生命力。

非農戶口農村土地確權政策范文第3篇

關鍵詞：土地流轉；原因；對策分析

中圖分類號：D669文獻標識碼：A文章編號：1009-0118（2012）12-0205-02

一、重慶市永川區土地流轉的現狀

土地流轉簡單地說是指在家庭承包制的制度框架下，擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶、農業生產大戶、農村經濟組織或龍頭企業，從而獲得土地使用權流轉價格的一種特定經濟行為。的實施，極大提高了我國農業生產中家庭經營效率，在一定程度上符合經濟主體的內在要求，從而解放了生產力，促進了農業經濟的發展[1]。

永川區耕地面積75萬畝，截止2011年6月底，其中，規模經營面積在100畝以上的13多萬畝。參與流轉的農戶達到11.2萬戶，占土地承包農戶總數的46.3%。永川區土地流轉普遍呈現出進程加快、主體多元、形式多樣和操作規范化、目的市場化、用途合理化等明顯的特點。通過土地流轉規模經營，促進了農業產業結構調整和優化，推動了農村產業發展，加快了農民增收的步伐。

二、永川區土地流轉的特征分析

（一）土地流轉進程加快，規模擴大

永川區到2011年土地適度規模經營面積26.85萬畝，適度規模經營集中度達到35.8%，其中，規模經營面積在100畝以上的13多萬畝。參與流轉的農戶達到11.2萬戶，占土地承包農戶總數的46.3%。永川區的土地流轉無論在土地流轉的面積還是規模化經營程度上都在重慶市各區縣中位居前列，取得了一定的成就。

（二）流轉主體多元化

目前，永川土地流轉的主體已經從單一的同一組織間的承包農戶轉變為其他經濟組織農戶、農業生產合作社以及農業企業、農民合作經濟組織等多個主體，農村土地流轉的主體趨向于多元化。這進一步加快了農村土地流轉，推動了永川區農村土地流轉的進程和流轉形式多樣化的發展。。

（三）流轉形式多樣化

近年來，隨著永川區農村土地流轉速度的加快，流轉主體的多元化以及流轉規模的擴大，促使永川區的土地流轉形式趨向多樣化。在土地流轉的進程中，土地流轉已經從最初的親戚或鄰居代耕、小范圍的轉包等原始形式發展為現在的互換、轉包、轉讓、出租、入股等形式。

三、永川區土地流轉存在的問題

（一）流轉主體資格審查不嚴，或是沒有審查。近幾年，由于土地流轉進程的加快，各鎮（街）紛紛大力支持土地流轉。在這樣的背景下，土地流轉面積成為各鎮（街）首要關心的問題，而對流轉主體資格的審查工作被不同程度的忽視。由于缺乏相關資格的嚴格審查，在永川區某鎮就出現了政府引進的土地流轉方在合同未滿的情況下擅自逃跑，讓農民的租金討要。土地的再利用也面臨難題。在永川區農村土地流轉的過程中，農民普遍認為承包地是自己的，流轉與村社集體無關。因此不必報村社批準和備案。很多流轉都沒有按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》進行，而是農民私下交易，這樣就造成了承包者的短期行為，他們由于缺乏長期的保障，所以既不愿對土地作較多的投入，也不愿對水利設施進行妥善維護。流轉后對土地管理的后續工作沒有及時跟上。一些地方承包經營權證管理的后續工作未跟上，錯填、漏填、證地面積不符、退地未收回承包經營權證、換證未收回原證、轉讓后未變更經營權證等情況均有存在。還有一些地方違背農民愿意，不顧條件，強行推動流轉，損害農民的承包權益。

（二）各流轉主體矛盾突出，流轉糾紛日益增多。隨著永川區農村土地流轉主體多樣化、流轉速度的加快和流轉規模的不斷擴大，土地流轉各主體之間的矛盾也在不斷增多。矛盾最集中的問題反映在，一是土地承包經營權屬糾紛，過去要上交各種稅費，農民不愿承包土地，現在不但取消農業稅和“三提五統”，還有種糧直補和農資綜合補貼等，農民都爭著要承包土地，加之受金融危機的影響，部分返鄉農民工就業問題沒有得到有效解決，土地這時成為他們生活的基本保障；二是村社集體經濟組織強行收回農轉非人員承包地引發糾紛。農轉非是重慶市統籌城鄉發展的一大政策，盡管農民轉為城市戶口，但是農民依舊可以享有3年的土地使用權。一方面存在很多農轉非的農民3年后不愿交出承包地，想通過土地流轉繼續獲得收益的問題，另一方面，村社也存在不到3年就強行收回農轉非的問題。據統計，永川區，涉及土地流轉的土地糾紛案件共187起，其中發生在農戶之間的有43起，農戶與村組集體之間的有79起，農戶與其他主體之間的有65起，其他糾紛數125起。面對土地流轉的糾紛，一般采取村社調節解決為主，但也有少數農民選擇到永川區土地流轉仲裁委員會進行仲裁。該仲裁機構自2010年成立至今，共辦理案件40件左右。

（三）土地流轉信息不暢通。目前，永川區土地流轉供求信息不能高效與準確提供，阻礙土地流轉的進程。雖然永川區2009年就成立了農村土地承包經營權流轉市場，但是該市場發揮的作用并不是很大。農村土地承包經營權流轉市場存在的主要問題是區農委、水利、林業等部門協調比較差，不能最大效益的發揮其本來應該有的效益。各鎮街雖然也在土地流轉信息服務方面做了許多探索，成立了相應的機構，但是宣傳力度不大，區農村土地管理部門與鎮街之間的信息化程度不高，土地流轉信息渠道少而不暢，與市場沒有緊密聯系起來，供需雙方的信息不能及時溝通。也有學者從農民角度提出小地塊的所有者害怕市場風險而不愿意賣出自己的土地[2]。

（四）土地流轉農民利益不能得到有效保障。土地流轉農民利益不能得到有效保障主要表現為現實利益得不到保障和長遠利益得不到保障。從現實利益的角度看，第一，少數地方把土地流轉作為增加村社集體收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預農民的土地流轉，這違背了農民自愿流轉的原則，損害農民的眼前利益。第二，農民應得的流轉收益存在較大風險，業主因投資失敗和市場變化等原因不及時兌現農戶的租金。由于農民收集信息的局限性，他們既不能準確的了解轉入方的經濟實力和信用度，也對土地流轉后的用途缺乏相應的市場評估。特別是對于私下流轉的農民，由于沒有進行登記和備案，政府也不能為他們提供相關信息。

四、永川區土地流轉存在問題的原因分析

（一）政府職能履行不當

區政府規定各鎮（街）必須完成土地流轉的數量以及形式。但按照我國相關法律，政府只享有對土地承包經營的管理權，它以命令和指標的形式推進土地流轉是不符合土地流轉的本質要求，也嚴重損壞了農民的權利。伴隨著行政命令，很多鎮（街）為了完成任務，只講求土地流轉的數量，而忽視了當地農業發展的長遠規劃和對農民權益的保護，只注重量的積累，而忽視質的改變。同時有些上級官員運用自己的權利，干涉下級政府進行土地流轉工作。雖然情況在現在相對較少，但也存在一些事實。如在宅基地的復墾過程中，一些上級領導憑借自己的權利和職位，幫助自己的親朋好友進行虛假申報。在申報過程中，有的夸大申報面積，有的不按申報程序進行，也有的造假申報材料。

（二）土地經營權屬不清

我們調查發現，永川農村土地產權登記不明確，有的甚至出現了承包經營證書上面出現漏填和錯填的現象。農村土地承包經營證書存在登記面積與承包地實際面積有出入的情況；還有的承包經營戶已經退出承包地但是農業和土地管理部門卻沒有收回承包經營權證書或承包戶因各種原因而更換了新的土地承包經營權證書，但是主管部門卻沒有收回原來的舊證書；這些原因共同導致農村承包土地承包經營權權屬模糊不清，成為農村土地流轉糾紛增多的一大導火索。

（三）缺乏土地流轉制度保障體系

農村土地流轉中缺乏制度保障體系主要是指缺乏農村失地農民后續保障機制、農村土地經營風險防范機制和農村經營主體融資機制。土地對于農民而言不僅是一種生產方式，還是一種生活方式，是他們生活的基本保障。因此，要發展現代農業，加快土地流轉步伐，必須削弱農民對土地的依賴性，而最有效的措施就是完善農村的社會保障機制。它包括農村農村最低生活保障制度、農村醫療衛生制度、社會救助制度、社會保險制度等等。此外，還要為進城務工的農民工子女解決教育問題，讓他們平等的享有和城市的孩子一樣的教育機會等。真正消除農民進行土地流轉后的后顧之憂，激發農民土地流轉的積極性和創造性。

五、解決措施及建議

（一）規范流轉行為，保護農民權益

1、建立健全流轉服務體系，積極規范農村土地流轉。政府應該依法加強農村土地流轉管理和服務，進一步建立健全農村土地流轉服務體系，加快建設完善區鎮兩級農村土地流轉服務中心和村級土地流轉信息員隊伍。建立永川區土地流轉信息庫，利用永川政府網、永川區農業信息網，及時儲存、土地流轉供求信息，為土地供需雙方提供及時優質的信息服務。

2、規范管理土地流轉合同。根據轉包、出租、互換、入股等不同的流轉方式，為達成流轉意向的雙方當事人，提供規范的土地流轉合同文本。指導流轉雙方，在平等、互利、協商一致的基礎上，簽訂書面流轉合同。

（二）建立健全農村土地流轉市場機制

一方面，有意從事農業的經營者既可到鎮上和區里現場了解信息，交流洽談業務，又可在家里點擊上網，信息及時準確。另一方面，土地流轉市場平臺的建立，村集體只要把自己流轉土地的信息傳上去，坐在家里就可以“等”來客戶。這樣一來就打破了以前土地流轉靠親朋介紹的尷尬局面，拓展了信息傳播的半徑，使信息得到了廣泛的輻射和關注。同時也吸引了一批有實力的大戶和企業來投資農業，帶來了現代城郊型農業發展項目，收益明顯提高。健全的土地流轉市場還應該培育一批專門從事農業的投融資公司和擔保公司。市場上如果能有一些專門的投融資公司和擔保公司，來幫助企業走出困境，那么，這些農業投資項目將更快的發展，土地流轉的效益也將會得到最充分的發揮。還有學者提出健全和完善土地管理的法律制度、村民自治制度、土地流轉市場機制，且必須嚴格依法辦事才能使農民土地權益保護落到實處[3]。

（三）明確農地產權制度，擴展流轉空間

明確農地產權首先應該制定地方性法律或規章制度，改變重慶農村土地所有權主體身份模糊的現狀，明確規定農村集體經濟組織到底應該是哪一級組織，明確權利行使的代表。其次，在廣大農村，要積極開展土地權利確權登記制度，理清國家、集體和農民三者之間的權利和義務關系，明確各自的職能和責任并將其進行登記、公示、宣傳。最后，將土地承包經營權證書全面發放到戶，認真清理、規范整理和永久管理好土地承包檔案資料。開展土地分等定級和價格評估工作，合理確定各類土地的質量、等級，客觀、公正地評估其市場價格，為公平流轉提供參考，減少價格確定的隨意性和不合理性。

擴展流轉空間，需要激活農村二、三和勞務產業，實現農民離地。進一步放寬農村個體私營企業經營范圍，凡是法律法規未明令禁入的行業和領域，農村個體工商戶和私營企業都可以進入。鼓勵和支持農村個體私營企業發展農產品加工業和儲藏、保鮮、運銷業；大力發展農村二、三產業，就地轉移農村剩余勞動力，如發展農業旅游業等；加大農村剩余勞動力非農就業技能培訓，拓寬農民就業門路，加大有組織勞務輸出，實現農民離地。不僅讓大型企業獲得土地流轉的利益，而且也要讓農民更大比重的參與到土地流轉的利益分享中來，讓農民真正富起來，共享土地流轉的效益。

參考文獻：

[1]郭心毅，吳萍.現行農村土地使用權流轉模式分析及述評.現代管理科學[J]，2011（1）

非農戶口農村土地確權政策范文第4篇

一、指導思想、總體目標和基本原則

（一）指導思想。以鄧小理理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步明晰林地使用權和林木所有權，落實農民的經營主體地位，放活經營權、落實處置權、確保收益權，充分調動廣大人民群眾和社會各界參與林業建設的積極性，進一步解決和發展林業生產力，推動傳統林業向現代林業轉變，加快林區社會主義新農村建設。

（二）總體目標。到*年10月底，全面完成全鎮農村集體林地的產權明晰、勘界發證工作，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、生態改善、林農增收、林業增效、林區和諧的總體目標。

（三）基本原則。堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護、林業得發展；堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。

二、集體林權制度改革的主要內容

（一）明晰產權

1、在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村、組集體經濟組織可視情況保留林地總面積10%以內的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。

2、已經劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。

3、已承包到戶的責任山，保持承包關系的穩定。林地承包期為70年，承包期屆滿，可以按照國家有關政策繼續承包，通過完善和補充家庭承包協議書進一步明晰責任山面積、四至界線、權利和責任等。農戶不愿意繼續承包的，可在清理原合同約定的權責和義務后，交回集體經濟組織。

4、林業“三定”是自留山、責任山已“兩山并一山”的，可按林業“三定”政策予以區分，不能區分的，按責任山的形式予以確權發證。自留山、責任山以行政手段收歸集體統一經營的，應當歸還農戶經營；按原狀返回難度大的，應重新發包。

5、農戶舉家遷移，戶籍未變更的，其自留山和責任山維持不變，戶籍變更未轉為非農業戶口的，在遷入地未取得承包林地，其自留山和責任山可以繼續保留；戶籍變更轉為非農業戶口的，其自留山可繼續保留或歸還集體經濟組織，責任山在承包期滿后歸還集體經濟組織；承包期內不愿再經營的，可協商清理約定的權責和義務后，交回集體經濟組織重新發包。

6、未承包到戶的集體山林，按現戶籍人口落實到農戶承包經營。對不宜實行家庭承包經營的林地和經濟效益好、群眾滿意的集體林場，依法經本集體經濟組織成員同意，可仍由集體經濟組織經營管理，也可采取均股、均利等方式落實產權。

7、已經流轉的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對手續不完備，群眾意見較大的，應當予以完善；對明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益，經協商難以達成一致意見的，可通過法定程序予以糾正。

8、己征為國有土地的林地，原所發放的林權證，由被征用方村級基層組織負責收回交原發證機關進行注銷，未交回的作自動注銷處理。

9、對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后，再落實經營主體。

10、集體林產權明晰方式及承包方案，按照《中華人民共和國農村土地承包法》的有關規定，須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

（二）勘界發證

產權明晰后，按照國家、省有關林地林權登記發證的規定，依法進行實地勘界、登記，核(換)發全國統一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符，由林權權利人對林權證內容的真實性和準確性予以核實確認，辦理簽領手續。對權屬不清或者林權糾紛尚未解決的，暫不核(換)發林權證。

（三）放活經營權

實行商品林、公益林分類經營管理。農民可依法自主決定商品林經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不被壞生態功能的前提下，可合理發展林下種養業、森林旅游業等。

（四）落實處置權

在不改變林地所有權、林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承也經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。

（五）保障收益權

產權明晰后，農戶經營自留山、責任山的合法收益歸農戶所有。征收集體所有的林地，依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附作物和林木的補償費等費用，要根據望政發(*)11號、望政辦發(*)17號、望政辦發(*)18號等文件要求，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的生態公益林，己承包到戶的，森林生態效益補償基金直接發放到戶，未承包到戶的要落實管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償基金要落實到本集體經濟組織。

規范木竹產品稅費征收管理。林業生產者銷售自產的屬于初級農產品范圍的木竹產品免征增植稅;對企事業單位從事林木的培育和種植、林產品的采集所得免征企業所得稅;對撫育間伐材、人工培育3年生以下的苗木、經濟林產品、生產林化產品的原料、不以原木原竹為原料的林副產品、農民經批準采伐的自用材等免征育林基金。取締所有違法違規的木竹收費項目，嚴禁亂收費，亂攤派行為。

（六）落實責任

承包集體林地，要按照《農村土地承也法》的有關規定簽訂書面承包合同。鎮人民政府負責本行政區域內林地承包合同管理工作。林地承包合同內容和式樣均采用省林業廳統一規定的式樣。

三、集體林權制度改革的政策措施

(一)完善林木采伐管理制度

1、修訂完善森林經營方案，實行木材采伐指標分配公示制度，把木材采伐指標入村到戶的分配納入鎮政務公開、村務公開的重要內容，并列入對各村年終目標管理考核內容。

2、保證速生豐產商品林和重點工程征占用林地采伐指標;胸徑lOcm以下的中幼林撫育間伐材不列入木材生產計劃管理范圍。

3、嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。

(二)規范森林資源流轉

1、嚴格執行《湖南省森林資源流轉辦法》，加強森林資源流轉監督管理。

2、在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可采取抵押、入股、合資等多種方式流轉林地經營權和林木所有權。

3、流轉期限不超過承包期的剩余期限，同一森林資源兩次流轉間隔期限不得少于2年。

4、集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，必須在本集體經濟組織內進行提前公示，公示期30天，經本集體經濟組織三分之二以上成員同意，應當采取公開拍賣、招標的方式進行，不具備公開拍賣、招標條件的，可以采取競爭性談判、協商的方式進行。

5、對農民自留山、責任山的林地使用權流轉由林權權利人自主決定，流轉后，農民與集體的初始承包關系不因流轉而改變。

6、組織森林資源資產評估。組建森林資源資產評估機構，對森林資源資產提供評估咨詢服務。

7、規范森林資源流轉審批和林權證變更工作。凡集體林權流轉必須按流轉規程操作，先流轉審批后辦理林權證變更手續。

（三）建立新型林業管理體制

1、明確林權管理機構。成立東城鎮林地、林木權屬管理辦公室。

2、完善基層林業站體制改革，加強鎮林業站建設。

（四）建立健全林業社會化服務體系

1、完善森林保護、森林防火與病蟲害防治長效機制，健全保護森林資源的各項規章制度。

2、鼓勵龍頭企業與林農建立起“公司+基地+農戶”等產供銷一條龍，貿工林一體化的林業產業發展格局，實現規模經營、集約經營。

3、發展林業專業協會，加強互相合作、自律管理、依法維權。

四、集體林權制度改革的工作步驟

全縣集體林權制度改革于*年5月開始啟動，至*年10月底全部完成，共分以下六個階段進行。

（一）組織準備階段（*年6月1日至*年7月20日）。成立東城鎮林改領導小組和工作班子，制定林改《實施意見》和《工作方案》，召開全鎮林改動員大會。

（二）宣傳培訓階段（*年6月11日至*年6月30日）。通過橫幅、宣傳車等宣傳資料的形式，廣泛深入宣傳林權改革的重大意義和有關政策，發動廣大群眾踴躍參與和支持改革，組織村業務骨干進行培訓。

（三）調查摸底階段（*年7月10日至*年9月30日）。收集2003年全鎮林權證換發相關資料，對已換發打印的林權證進行糾錯，未完成換發證工作的進行掃尾，掌握村集體經營的林地、林木面積、四至、經營狀況等基本情況，為林改工作正常開展打好基礎。

（四）組織實施階段（*年10月1日至*年5月31日）。按照鎮組織實施，村組具體操作，各部門搞好服務的工作機制，上下聯動，部門協作，各負其責，各司其職，分工合作，精心組織。具體操作步驟是先在楊家坪、靜慎村試點，后在全鎮鋪開。充分發揮村民自治權，由各行政村組織人員核實山林權屬，面積和四至界線，全面落實林木所有權、經營權和林地使用權后，將結果張榜公布，二榜定案。權屬確定后集體經濟與林農完善或者重新簽訂林地承包合同書，并將權屬落實情況登記造冊，經鎮政府審核后報縣林業局登記，核發林權證書。

（五）檢查驗收階段（*年6月1日至*年6月30日）加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由鎮村集體林權制度改革領導小組及時組織自查驗收，*年6月接受上級檢查驗收。

（六）完善配套階段（*年7月1日至*年10月底）。主體改革完成后，切實搞好資源流轉、森林保險、林權抵押貸款、林業體制改革等配套改革。

五、集體林權制度改革的保障措施

（一）統一思想，加強領導。各村（社區）支部、村委會要從落實科學發展觀的戰略高度，充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，將其作為解決“三農”問題和建設社會主義新農村的一件大事來抓。各村要成立書記任組長，村委主要負責人任副組長，相關人員為成員的集體林權制度改革領導小組。

（二）明確責任，加強配合。鎮人民政府將集體林權制度改革工作列入對各村（社區）年終目標管理考核內容，各村行政正職為本行政區集體林權制度改革第一責任人，與鎮簽訂責任狀，落實領導責任制。各有關部門要高度重視，各司其職，密切配合，通力協作，積極主動支持改革。

（三）層層發動，廣泛宣傳。各村要制訂切實可行的宣傳方案，堅持輿論先行，召開林改動員大會，通過各種形式，廣泛宣傳深化集體林權制度改革的重大意義和有關政策，同時，組織業務骨干進行培訓。

（四）落實經費，嚴格監管。各村要保證集體林權制度改革工作經費開支，嚴禁截留、挪用，確保工作經費專款專用，確保林改工作順利進行。

非農戶口農村土地確權政策范文第5篇

關鍵詞：集體建設用地；流轉；產權體系；重構；政策設計

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A 文章編號：1003―0751(2011)06―0072―05

堅持農村土地集體所有制不變，實行土地所有權與使用權（經營權）相分離，是我國農村土地產權制度的核心。近年來學術界圍繞集體建設用地流轉過程中的產權主體虛置、城鄉土地產權市場二元分割、土地增值收益分配不公、農民主體性地位喪失、流轉的公平與效率等問題，以及與此相應的改革對策與優化路徑的系列研究都非常多，但究竟該如何改革仍然是眾說紛紜。筆者認為，上述諸多問題的關鍵就在于現行的集體建設用地的產權體系結構不適應城鄉經濟發展的需要，且缺乏完善的流轉與退出機制。因此，有必要對集體建設用地的產權體系進行重構，對集體建設用地產權主體的確定，產權的獲取、流轉以及退出機制等政策適時進行調整。

一、產權體系的重構及權能設定

一項完整的土地產權應包括土地的占有權、使用權、收益權、處分權。集體建設用地的產權與國有產權、私人產權、法人產權相對，是一種公共產權；集體土地所有權人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。為此，根據現代產權理論和物權理論，本文將集體建設用地的產權主要歸置為所有權、用益物權、擔保物權三組權利束（如下圖）。

（一）三組權束的解釋

1.所有權。所有權是財產所有人對自己所有的財產依法進行全面支配的物權，它是一種自物權。集體建設用地是農村集體土地的重要構成部分，由于集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有，所以集體建設用地的所有權仍然歸集體所有。為此，此項權利可以稱之為集體所有權。2.用益物權。用益物權是以物的使用收益為目的而設立的物權。集體建設用地的用益物權主要包括地上權、空中權、地下權、地役權、公益性集體建設用地使用權、宅基地使用權、經營性集體建設用地使用權、轉讓權、租賃權、發展權。

3.擔保物權。擔保物權，又叫做價值權，是指權利人直接支配標的物的交換價值用以擔保其債權的實現的他物權。擔保物權是以保證債務的履行，債權的實現為目的而設立的物權。全面彰顯集體建設用地的交換價值，實現集體建設用地與城鎮國有建設用地的同權，應該賦予抵押權。

（二）關鍵權能的設定

按照現行《土地管理法》的規定，我國農村集體建設用地主要包括鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設用地。根據土地使用的目的和性質的不同，集體建設用地實質被分割成為公益性建設用地、經營性建設用地和宅基地三大板塊。公益性集體建設用地使用權人、經營性集體建設用地使用權人和宅基地使用權人，各自對其依法取得的土地享有占有、使用、收益和處分的權利。依目前我國集體建設用地流轉實際而言，突出的矛盾也集中在公益性集體建設用地、宅基地、經營性集體建設用地的使用權上。因此，設定好此三項關鍵使用權的權能至關重要。

1.公益性集體建設用地使用權。公益性集體建設用地使用權是因公益性項目而對集體所有的非農業用地進行占有、使用、收益的用益物權。公益性集體建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

2.宅基地使用權。宅基地使用權是指公民個人在依法取得的國家所有或集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權利。宅基地使用權須按法定程序取得；宅基地使用權可以轉讓，但須遵守法律、法規的有關規定，宅基地使用權不得單獨轉讓，而只能隨房屋產權的轉讓而轉讓；當事人之間非法轉讓空閑宅基地的任何協議均屬無效行為，宅基地所有人有權收回其非法轉讓的宅基地。

3.經營性集體建設用地使用權。經營性集體建設用地使用權是因經營性項目而對集體所有的非農業用地進行占有、使用、收益的用益物權。經營性集體建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

二、集體建設用地流轉的政策設計

深化推進集體建設用地流轉，除了構建科學合理的集體建設用地產權體系外，還必須建立健全集體建設用地使用權流轉的政策制度。其中關鍵在于做好集體建設用地產權主體的確定，使用權的獲取、流轉以及退出機制設計。

（一）產權主體的確定

1.公益性集體建設用地產權主體的確定。公益性集體建設用地對農村發展具有重要的社會價值作用，可替代性差。為此，公益性集體建設用地的產權主體應歸屬到農民集體，由農民集體行使所有權。鄉（鎮）政府、村兩委無權獨立決定公益性集體建設用地使用權的流轉，在不改變使用性質或用途的前提下，公益性集體建設用地使用權的流轉應征得村集體三分之二成員的同意。公益性集體建設用地作為整體性公共資產，其所產生的公共收益應歸屬全體村集體成員，相應的增值收益不宜作為份額財產收入在村集體成員間直接分配，而應納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權共享。

2.經營性集體建設用地產權主體的確定。經營性集體建設用地的產權主體應歸屬為村集體成員，具體執行可落實到農戶家庭。凡是戶籍在冊者，不分男女老幼均應享受成員權，按人均份額以農戶家庭為單位行使主體性權利。“三級所有，隊為基礎”，對于原屬全體農民集體所有的經營性集體建設用地，其產權應按照全體村集體成員進行等額股份分配，落實到農戶家庭；對于已經分別屬于村內兩個以上集體經濟組織的農民集體所有的經營性集體建設用地，其產權應在各自所在的集體經濟組織或者村民小組內部按照成員權進行等額股份分配，并落實到農戶家庭；對于已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，應按照全體鄉（鎮）成員權進行等額股份分配到全體成員，并落實到農戶家庭。確權后的經營性集體建設用地，再次進行流轉時其產權主體應一律是村集體成員，具體執行交由其所在家庭戶主行使，并以農戶家庭為單位表達主體利益。

3.宅基地產權主體的確立。宅基地的使用權歸屬為集體組織成員，以家庭為單位申請宅基地。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地因自然原因滅失的，對失去宅基地的集體組織成員，應當重新分配宅基地。

（二）使用權的獲取

1.公益性集體建設用地使用權的獲取。公益性集體建設用地使用權的獲取，應分情況和服務類別，適用不同的獲取方式。（1）有償征收獲取。此種方式適宜那些符合土地利用規劃，且主要不是為本集體組織服務的公益項目建設。諸如國家級、區域性或鄉（鎮）間的重點工程、公共設施、公益事業等用地，應通過有償征收的獲取，但軍事用地和涉及國家安全、社會公共秩序的特殊用地或者法律有特殊規定的除外。（2）無償義務供給。此種方式僅限于本集體組織內部的公益性項目建設用地之需，由于此類公益性建設項目有助于提高整個村集體的福祉，所以應由村農民集體無償義務提供。凡是符合村鎮規劃，為本村社會、經濟發展所需，主要服務于本村集體的公益性項目，且經村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意，則村農民集體應無償義務提供該地塊用于公益性項目建設。

2.經營性集體建設用地使用權的獲取。經營性集體建設用地是農村土地中最具增值潛力的集體性財產。凡是需要經營性集體建設用地者，只要符合土地利用規劃，不分集體組織內外部成員或法人組織，都應依法通過有償的方式獲取該地塊。具體可以通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯營等方式獲取。使用權的獲取價格可以由供需雙方協議定價或者按市場定價。未經村集體組織三分之二成員的同意，鄉（鎮）政府或村兩委無權單獨將經營性集體建設用地使用權進行初始流轉。

3.宅基地使用權的獲取。現行《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”宅基地使用權是保障農民集體成員的基本居住的用益物權，適合基本居住需要是重要的使用限度和標尺。所以在宅基地使用權的獲取標準上，可將《土地管理法》第62條修改為：“農村村民一戶只能申請一處符合法定面積標準的宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”在使用權的獲取方式上，應采取無償取得和有償使用相結合的方式。對保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區、直轄市規定的標準以內的，應繼續采用無償取得制度；對超過基本居住范圍的部分實行有償使用制度，且對超標多占的宅基地，可以采取累進制計算使用費。

（三）使用權的流轉與退出

1.公益性集體建設用地使用權的流轉與退出。（1）公益性集體建設用地使用權不得單獨流轉，以農民集體公益性項目等建筑物或構筑物為流轉的，其占用范圍內的建設用地使用權一并流轉。農村集體公益性建設項目多為投資大、周期長、收益低的公共產品與公共服務性項目，目前多由當地政府和村（鎮）集體自籌建設。但隨著農村公共服務社會化的發展、改革與推進，越來越多的社會資本將會參與公益性項目建設。因此應允許在規劃期內和契約期內，且保證公益性集體建設用地使用性質和用途不變的前提下，應準許公益性集體建設用地使用權隨公益性項目的建筑物或構筑物以轉讓、出租等方式有償流轉。合約期滿后，由農民集體組織無償收回公益性集體建設用地使用權及其項目建筑物。（2）公益性集體建設用地使用權可以有償退出。除因自然因素及不可抗力原因，或者土地利用規劃變動外，公益性集體建設用地使用權可以有償退出，變更其使用性質和用途，但不得變更農民集體所有權。這是因為公益性集體建設用地也有發展權，將其從轉向較高利用效益的用途或較高利用程度，有利于集體建設用地的節約集約利用。當有償退出的收益所得大于其現有的社會成本，及其地上建筑物或構筑物的再建經濟成本時，經村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意，公益性集體建設用地使用權可以有償退出，具體可以采取出讓、轉讓、出租等方式。

2.經營性集體建設用地使用權的流轉與退出。經營性集體建設用地使用權的流轉與退出可以適用城鎮國有建設用地使用權的流轉辦法與退出機制，實現與城鎮國有建設用地的完全同權。為此，應建立健全城鄉統籌的經營性建設用地流轉交易市場，允許經營性集體建設用地使用權直接進入市場交易。（1）在流轉路徑方面，不實行強制性的政府征收。是否繼續保留農民集體所有權，必須征得三分之二村民的同意，具體流轉應由村農民集體組織與需求方（不分集體組織內外）直接商業談判交易。（2）在流轉方式方面，具體可以通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯營等方式獲取。（3）在流轉期限方面，以出讓、轉讓、租賃方式取得的經營性集體建設用地使用權有最高期限的限制，其最高期限可以參照城鎮國有建設用地的相關規定；以作價入股、聯營等方式取得的，其流轉期限與運作可以參照公司法相關規定靈活安排。（4）在退出機制方面，以出讓、轉讓、租賃方式進行的，農民集體組織及其原土地使用權人應依法向受讓方完全轉移經營性集體建設用地的使用權，退出任何具體經營管理，但不得退出出讓、轉讓、租賃合約規定的所有權管理；以作價入股、聯營等方式進行的，農民集體組織及其成員有權依照合約或協議規定參與或退出使用權的具體經營管理，但不得退出經營性集體建設用地所有權的管理。

3.宅基地使用權的流轉與退出。宅基地的流轉，具體可以分兩個層次進行。（1）仍然作為宅基地流轉，即在不改變宅基地使用權性質和用途的前提下流轉。宅基地使用權人經本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請條件的人轉讓、贈與或者出租。農村村民轉讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。（2）作為經營性集體建設用地流轉，即變更宅基地使用權性質和用途后流轉。對于閑置的宅基地，宅基地使用權人不愿轉讓、贈與或者出租的，可以儲備為經營性集體建設用地，在集體組織內部收購，但不能直接將宅基地使用權出讓給集體組織外部的任何組織或個人。宅基地的退出，可以分三種情況進行。（1）對具有特殊歷史風貌、國家法律規定保護、重大旅游開發價值等的住宅建筑，其宅基地使用權人不論是否閑置該宅基地，該宅基地使用權人均有權自主選擇是否退出其宅基地使用權。選擇退出者，其宅基地使用權必須移交給村集體組織，并可獲取一定的經濟補償價值，對于仍然定居在村集體的，且無其他基本保障宅基地者，還應給其再分配新的宅基地；選擇不退出者，除可繼續享受基本使用權和收益外，還必須承擔相應的保護等義務。（2）對于擁有多處宅基地，或者擁有多處宅基地且實際使用面積超出所在的省、自治區、直轄市規定的標準的宅基地使用權人，宅基地使用權人可以將其符合標準內的閑置宅基地使用權有償移交給本村集體組織，而超標閑置部分應在補交超標使用費后將使用權有償移交給本村集體組織，或者無償直接歸村集體組織收回。對于閑置宅基地上有建筑物或構筑物的，如其地上建筑物或構筑物發生有償轉讓，則連同宅基地使用權也一并轉讓，原宅基地使用權人隨即喪失宅基地使用權，轉讓收益由原宅基地使用權人所得。（3）對于戶籍仍在本村集體，但已在城鎮安家立業，長期不在本村居住者，其閑置的宅基地使用權應堅持有償轉讓優先的退出原則。首先，此類宅基地使用權人可以選擇將其閑置宅基地使用權有償轉讓或無償贈與本村集體其他符合宅基地申請條件的人，也可作為經營性集體建設用地使用權有償轉讓給本村集體組織內的經營性集體建設用地使用權需求人，或者由村集體組織將其有償收購儲備為經營性集體建設用地。其次，其定居城鎮政府應優先解決此類業已退出宅基地使用權的外來人口的城鎮戶口，將其納入城市居民的統一管理，提供基本城市社會保障，享受城市統一的子女入學政策，以及其他平等的市民化待遇。對于不愿意接受有償轉讓、贈與或者上述政策的宅基地使用權人，以及已具有城鎮戶籍，且因合法繼承仍在村集體擁有實際宅基地的使用權人，當村集體組織確因發展需要（不論是公益性還是經營性）使用其宅基地時，經村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意后，可以由村集體組織強制性的收回其宅基地使用權。

（四）流轉中農民權益的保護

公益性集體建設用地作為整體性公共資產，其所產生的公共收益應歸屬全體村集體成員，相應的增值收益不宜作為份額財產收入在村集體成員間直接分配，而應納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權共享。對于在保證公益性集體建設用地使用性質和用途不變的前提下，將公益性集體建設用地使用權隨公益性項目的建筑物或構筑物以轉讓、出租等方式有償流轉的，合約期滿后，由農民集體組織無償收回公益性集體建設用地使用權及其項目建筑物。對于在變更公益性集體建設用地使用性質和用途，采取出讓、轉讓、出租等方式有償退出的，可以作為經營性集體建設用地進行經營，但其最終所有權應仍須歸農民集體保有，其所獲取的增值收益由全體村民的三分之二成員共同決定分配與自主支配。

經營性集體建設用地產生的流轉增值收益，嚴格在確權時確定的成員間按份額分配，確權時的產權主體范圍不同，則增值收益分配范圍不同。對于確權后的經營性集體建設用地，再次進行流轉時其產權主體應是村集體成員，具體執行交由其所在家庭戶主行使，并以農戶家庭為單位表達主體利益。對于以作價入股、合作聯營等方式參與經營的，其增值收益分配及風險分擔等，應以合約或協議、相關市場法律法規為準。農民集體組織及其成員有權依照合約或協議規定參與或退出使用權的具體經營管理，但不得退出經營性集體建設用地所有權的管理。

宅基地使用權人不能直接將宅基地使用權出讓、轉讓給集體組織外部的任何組織或個人。對于因公益性建設項目需要而占用農民宅基地的，不論是有償取得還是義務提供的，村集體必須為原宅基地使用權人重新分配同等面積宅基地。經集體經濟組織內部收購、無償收回、整理節余、原使用權人退出等方式所取得的宅基地，鄉鎮政府、村兩委、集體經濟組織無權單獨進行流轉，必須經村集體三分之二成員的同意后方可流轉，流轉所得增值收益應在全體集體成員間按成員份額分配。

三、調整后的集體建設用地流轉政策效應預估

（一）有利于提高流轉的公平性。以集體成員權來確認產權主體和分配收益，允許經營性集體建設用地直接進入市場交易，享受與城鎮國有建設用地的同等權利；賦予公益性集體建設用地和宅基地必要的發展權，允許分情況變更土地使用權性質和用途；保障集體組織內部成員之間的利益分配與平衡，兼顧農村戶籍的城鎮居住者的利益，提高了流轉公平性。

（二）有利于提高流轉的效率性。目前制約集體建設用地流轉的主要障礙，就是集體建設用地的產權主體不明確、產權權能不健全，鄉（鎮）政府直接干預等因素。通過健全集體建設用地的產權體系，明確產權主體到集體成員并落實到每個農戶家庭，以及限制鄉（鎮）政府、村兩委的獨立決定權，使集體建設用地的產權主體不再含混不清，減少流轉阻力。集體建設用地按照不同使用性質和類別，適用不同的流轉方式，能夠提高流轉速度與效率。

（三）有利于提高流轉的經濟性。通過厘清集體建設用地的產權主體，減少鄉（鎮）政府直接干預，準許集體建設用地供需雙方可以直接商談或協議交易，減少不必要的中間環節，降低流轉的交易成本，便捷集體建設用地使用權的獲取渠道和過程，提高了流轉的經濟性。

（四）有利于提高流轉的收益性。準許公益性集體建設用地使用權隨公益性項目的建筑物或構筑物以轉讓、出租等方式有償流轉，并允許公益性集體建設用地使用權可以采取出讓、轉讓、出租等方式有償退出；準許經營性集體建設用地通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯營等方式流轉，設立有償退出機制；準許閑置宅基地使用權有償收購，并實行有償退出等，提高了集體建設用地流轉的收益性。

（五）有利于提高流轉的安全性。調整后的流轉政策應能極大地保護農民的集體財產性權益。按照集體成員權來共享經營性集體建設用地使用權和收益權，并允許農民集體組織及其成員以作價入股、聯營等方式依照合約或協議規定參與或退出使用權的具體經營管理，提高農民集體成員的公眾參與度，減少流轉交易的經濟利益沖突和摩擦，降低社會風險，從整體上提高了流轉的安全性。

（六）有可能增加管理的難度性。一方面，由于相對淡化了政府征收，準許經營性集體建設用地直接進入土地市場交易，將會直接減少基層政府的財政外收入，并且增加了集體建設用地交易市場的監管難度；另一方面，由于設定了公益性集體建設用地使用權的分類獲取方式，設定了公益性集體建設用地使用權和宅基地使用權的有償流轉與退出機制，在現行相關制度還不健全的情況下可能會增加鄉（鎮）政府和集體組織的管理難度與稅費征收難度。

參考文獻

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