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耕地與非耕地的界定范文第1篇

關鍵詞:優化;耕地保護;機制

中圖分類號:F32

文獻標志碼:A

文章編號:1673-291X(2010)16-0049-03

改革開放三十多年來,中國耕地保護政策建設歷經耕地保護意識覺醒期、政策制定起步期、政策體系初建期、政策體系完善期,目前已經基本形成了以用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農田保護制度與退耕補貼制度等為主要內容的耕地保護政策體系,對于中國耕地保護及土地污染防治發揮了熏要作用。但是,目前中國耕地流失趨勢還沒有得到根本性扭轉,耕地保護形勢依然十分嚴峻,特別是國家要在2020年實現城市化率60%、工業化率70%的目標,需要增加1.5億畝建設用地,這將對18億耕地紅線構成很大沖擊。因此,當前中國城市化、工業化建設和建設用地緊缺的矛盾依然十分突出,耕地保護工作依然是中國土地調控工作的重中之重,這在客觀上需要進一步改革與完善中國耕地保護工作,提高耕地保護績效。

一、國內學術界相關研究綜述

國內學術界在對現階段耕地保護制度進行績效分析的前提下,分別深入研究了退耕還林(還草)、耕地占補平衡、農地征用補償等問題。這些研究成果具有一定的啟示作用,對國家相關政策的制定起到了一定的參考作用。

1.關于耕地保護制度績效的研究。不少學者認為,目前中國耕地保護的績效與制度安排的初衷還存在較大差距:(1)經濟的快速發展、人口的持續增長和城市化進程的推進消耗了大量的耕地資源(吳正紅、燕新程,2007);(2)耕地質量持續惡化,后備耕地資源補償空間越來越小(張效軍等,2007);(3)小規模的粗放型的經營方式導致耕地利用不充分、不合理(王雨瀠,2007);(4)非農化過程中建設用地利用粗放(張效軍等,2007);(5)耕地保護績效的區域差異明顯,與區域經濟發展外在壓力和耕地資源稟賦具有較強的相關陛(吳澤斌等,2009)。其中的原因包括:1)耕地產權不清晰、耕地保護的外部性、耕地價值不完全導致耕地保護市場失靈;2)土地制度的不完善、耕地保護制度被扭曲、地方基層政府的行為失范導致政府失靈(張效軍等,2007;鄭麗,2006)。研究結果表明,中國現行耕地保護政策還不夠完善,而進一步強化耕地保護政策實施效果的難度較大(翟文俠,2003)。提高耕地保護制度的實施績效,一是充分考慮耕地利用的外部性。建立耕地外部性補償的激勵和約束機制(王雨漾,2007;張效軍等,2007);二是把土地利用分區和土地利用收益分配相結合,建立區域間的利益補償機制(吳澤斌等,2009);三是拓展耕地保護的經濟補償范圍,激勵農民的耕地保護力量(姜廣輝等,2009);四是采取措施變動地方政府和非農企業的成本收益預算線,使其耕地利用決策符合國家的耕地保護政策目標(錢忠好,2002)。

2.關于退耕還林(還草)制度的研究。不少學者認為,退耕還林(還草)補償制度由于考慮了農民的切身利益,在一定程度激發了農民參與的積極性,有利于提高工程成效(張衛萍,2006)。但還存在以下問題:(1)政府對農民提供的經濟補償不能補償農民的全部經濟損失(張樹川等,2005);(2)中央與地方政府間利益分配不協調導致退耕還林地區負擔過重(張衛航等,2002);(3)經濟補償的有限性和退耕還林地區生態恢復的緩慢性導致農戶響應政策的積極性不高(張衛萍,2006);(4)對退耕還林工程缺乏長期有效的規劃和相關制度約束,損失了補償費用的有效性(陶文娣,2007)。完善退耕還林的經濟補償機制應該做好以下工作:1)遵守“誰受益、誰補償,當前收益不低于過去、未來收益不高于現在,差別補償、方式多樣性的原則(羊邵武,2000);2)分地區、分林種實行不同的補償標準;3)分年度對農戶進行不同數量的補償(李揮等,2006);4)延長補償期限,生態林的補償期限應延長至國家收購為止,對所還經濟林也應進行長期補償(干磊,2009);5)通過國家撥款、跨區域補償以及當地稅收調節等多種途徑取得補償資金,保證經濟補償制度的經濟支持(黃富祥,2002)。

3.關于耕地占補平衡制度的研究。不少學者認為,目前耕地占補平衡制度實施過程中出現了補充耕地面積虛假、占優補劣甚至占多補少(李明秋、張艷艷,2007)、耕地占卜質量不均衡(王世忠,2007)的現象,同時,補充耕地的來源結構與中國今后耕地的后背資源潛力結構不匹配(張琳等,2007)。其原因有:(1)耕地占補平衡片面強調數量平衡,缺乏新增耕地的質量衡量標準和檢驗機制(崔邢濤,2004);(2)耕地質量的評估不準確導致,使耕地質量下降(王梅、曲福田,2004),耕地存量隱性減少(田光進,2002;李相一,2003);(3)耕地占補動態平衡政策沒有充分考慮區域差異性和耕地保有量的外部性,對耕地潛力大的省份缺乏開發耕地的激勵機制(施建剛,2007)。要進一步完善耕地占補平衡制度,需要:1)建立耕地占補平衡考核機制(張鳳榮,2003),考核指標體系應該選擇氣候、土壤和田間工程條件,評價方法應該采用氣候和田間地塊質量參數逐級修正的方法(徐艷等,2005);2)基于比較優勢原則,根據勞動地域分工以及社會經濟發展的各項規劃,建立全國范圍內的耕地異地占補平衡機制(劉兆順,2005;王世忠,2007);3)建立多尺度的耕地供需動態平衡預警體系(劉艷芳,2004);4)調整補充耕地的方向,減少為利用地開放的比例(張琳等,2007);5)優化農作物種植結構,重視耕地質量的改善,加大農業(科技)投入,以提高耕地利用效率,變相增加耕地面積(王秀芬,2005)。

4.關于農地征用補償制度的研究。理論界普遍認為,中國現行的征地補償制度設計不合理,運行效率較低,具體表現在:(1)補償標準偏低(杜偉,2007;郭斌、武小巖,2007);(2)補償范圍窄(張合林,2006;苑韶峰,2006);(3)補償標準算法不科學(羅玉潔、何珊珊,2009);(4)征地補償非市場化(苑韶峰,2006;曾令秋、杜偉等,2006);(5)補償方式比較單一(張艷純,2007);(6)補償分配不公、征用及補償程序混亂

(王芳、樊芳,2007;羅玉潔、何珊珊,2009)。現行的征地補償制度使耕地保護面臨嚴峻考驗,必須完善農地征用補償制度,包括:1)變“不完全補償”為“相當補償”(吳次芳,2003);2)變“不完全補償”為“完全補償”(諸培新,2003);3)按不完全補償原則進行補償(陳江龍,2002);4)變不對等補償為對等補償(徐元明,2005);5)變純粹的經濟補償為實現“可持續生計”的補償(張時飛,2004)。同時,可以采取多元化的補償方式(張艷純,2007),具體做法有:(1)公共利益目的性差異補償(賈莉,2009);(2)土地區位差異補償(馮友健、于蕾,2007);(3)土地收益基金式的補償(王芳、樊芳,2007);(4)社會保障補償和教育補償(盧海元,2003;張術環,2006)。另外,要改進征地補償的計算方法,提高征地補償的公平性(丁成日.2007)。

二、對耕地保護內在機制的分析

耕地保護的效果如何,其政策設計具有直接的導向作用,而政策執行主體的行為則是改革成敗的關鍵。政府與農民是耕地保護工作中最基本的行為主體,他們的政策意識與行為選擇直接決定著耕地保護政策的實施效果。土地作為一種稀缺資源,在農用與非農用兩種配置之間存在著差異較大的邊際凈收益,對利益的追逐往往導致農民更傾向于選擇邊際收益較大的一方。由于耕地資源利用中私人收益與社會收益、私人成本與社會成本的不一致性,私人與社會在面對耕地資源做出用途選擇時往往具有較大差異,當私人傾向于選擇非農化時,必須由政府采取有效的保護措施。近年來,以政府為行動主體的耕地保護政策的有效執行,取得了顯著成效,但依然存在一定缺陷:一是耕地非農用帶來的經濟收益較大,地方政府往往更愿意選擇耕地非農化,這種傾向與耕地保護政策目標相悖;二是現行耕地保護政策主要在于保證耕地總量,在耕地質量保護、耕地數量與質量如何達到平衡統一方面還有欠缺;三是耕地的主要保護對象是農田,農田的界定標準制定還存在值得進一步完善的地方;四是對對方政府的行為選擇,缺乏來自社會各界、尤其是來自農民的更為切實有力的監督和約束,部分基層政府的行為失控不能得到及時有效的糾偏等等。

因此,無論是地方政府還是農民,都存在將耕地進行非農化使用、獲取更高收益的誘致因素,片面倚重地方政府或者農民進行耕地保護,都有潛在的“政府失靈”或“市場失靈”風險。必須對地方政府的行為加以有效約束,對農民的行為給予有效激勵,確保二者的行為選擇相互協調,共同致力于耕地保護。由于農民與耕地的關系最為親密和直接,耕地是農民生存的資本,農民必須成為耕地保護的主體,耕地保護必須由政府行政行為轉變成為農民的自覺行為,政府在耕地保護中必須發揮好引導作用,通過制定相應政策調動農民利用和保護耕地的積極性。各地政府在實際工作中,必須以統籌城鄉發展的基本原則為指導,以城帶鄉,以工補農,在強調政策落實與資金扶持的同時,充分利用市場機制的作用,通過提高農業生產與經營的比較效益來提高農民的耕地保護積極性,通過城鄉土地利益的合理分配來提高基層政府集約用地的積極性。不僅要在提高土地集約利用效率、促進耕地保護起到積極效應,而且還要有效促進農民的收入增加與生活改善。

三、進一步優化耕地保護機制的建議

第一,優化耕地保護補償標準,完善耕地保護基金制度。在對農用地等級評價基礎之上,建議對基本農田的范圍進行科學界定,同時對農戶實際耕種的土地面積進行確認;對農民保護耕地的成本與收益進行分析,在此基礎上制定科學合理的補貼標準,完善耕地保護基金制度,著力于補償農民保護耕地的社會價值與生態價值,確保在統籌城鄉發展建設過程中耕地總量不減少、質量穩步提高,讓廣大農民共享經濟社會發展成果。

第二,健全技術與制度支持體系,鼓勵農民加強耕地質量保護。在確保耕地數量保護的基礎上,建議把耕地質量作為一個獨立的整體系統進行專門保護,建立相應的耕地質量標準體系,實行必要的耕地質量管理機制,設立耕地質量整治基金,使耕地質量管理納入法治軌道。建立激勵農民進行質量保護的技術支持體系與制度環境,一是建立和完善主要農作物平衡施肥技術體系;二是強化耕地保護技術的研究與推廣;三是對農民開展各種形式的能力培養,對提高耕地質量保護水平的科技創新提出明確具體的激勵措施。

第三,穩定農村土地承包權,強化農民耕地保護的心理預期。要進一步協調農民土地承包權穩定與調整之間的關系,為農民對耕地進行長期性改良投資創設一種可預期的愿景。同時,地方政府應更多地承擔郊區土地服務于城市的功能價格,加大對農業和生態建設的補貼保護力度。在穩定農民土地承包權的同時,加大執法查處力度,解決棄耕撂荒、粗放耕種和違法違章使用土地的問題。

第四,規范農地流轉行為,協調農地流轉與保護之間的關系。一是要對耕地流轉價格進行科學合理的評估,避免耕地低效流轉現象出現;二是加強城鄉邊緣地帶土地利用規劃工作,明確城市發展的基本界限;三是依托土地交易機構,擴大“占補平衡”的區域范圍,緩解發達地區的耕地保護壓力,同時促進相對落后地區的耕地保護;四是農用地流轉與農村宅基地復墾工程配套安排,為農村宅基地復墾整理工程籌集資金,減輕耕地保護壓力;五是明確職責,加強對耕地流轉與保護的指導和管理。

第五,搭建農民參與的制度平臺,鼓勵農民參與土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則,完善農民參與土地整理的支持政策,鼓勵農民參與土地整理工作。建議成立由農民代表、政府部門、村委、專家等組成土地整理聯席會,共同決定土地整理的全程事務,并從法律法規上對農民的參與權給予保障。對于因土地整理而損害承包人財產權益的,原則上應當根據《合同法》、《農村土地承包法》有關規定及法律精神給予合理補償。

參考文獻:

耕地與非耕地的界定范文第2篇

關鍵詞：地方政府 “土地財政” 壟斷 征地 土地市場

一、“土地財政”的成因及定義

20 世紀 90 年代以來，我國進入工業化和城市化的加速擴張階段，因而對城市用地的需求急劇上升，導致農用地轉向非農用地的需求急劇增加。農業用途轉變為城市用途、農業用地變為工業和商業用地的價格也隨即高漲，在這個過程中，擔任這個中間轉換地位的機構或個人將獲取暴利。2004年，國土部、監察部聯合下發了“71號文”，即《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求各地在8月31日前將歷史遺留的經營性用地以協議方式出讓問題加以界定并處理完畢（即所謂“8?31大限”），8月31日后不得再以協議方式出讓。也就是自2004年8月31以后，所有土地都必須通過政府的招拍掛才可上市，政府成為唯一的土地供應商。這里的政府指的是地方政府。追溯到1994年的分稅制改革，當時，中央政府抽走了更多的稅收，下放了更多的政權，導致地方政府不僅依靠稅收部分的收入下降，還帶來了更多的支出需要。因此，地方政府為了生存下來而“被逼”形成了一個賣地的“大企業”，這也就是“土地財政”的成因。

我國《憲法》規定農村土地歸集體所有，而城市土地由國家所有，并規定只有涉及公共利益需要時，國家才能向農民征用土地。但現行的《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即向政府購買一定年限的國有土地的建設用地使用權。這就導致不管是公共利益還是非公共利益，土地需求者只能向國家申請土地，而不能直接從農民或集體手中購買。因此，農民手中的土地只能自用，如果想要賣掉土地，只能通過國家，不能直接向土地需求者出售土地，也就不能享受由市場競爭反映出來的土地的真實價值。由于政府是把農業用地轉化為城市用地的唯一合法壟斷機構，因此其享有壟斷定價權利，這使得政府對征地的補償標準大大低于由市場競爭反映的土地真實價值，嚴重損害了農民的權益。綜上所述，地方政府不僅擁有對農用地的唯一征收權，而且還壟斷了城市用地的供給，形成我國地方政府的“土地財政”或“土地雙壟斷”。

二、地方政府過量征地的原因及表現

我國的土地主要由城市用地和農村用地構成，實行的是城鄉二元土地制度。在地方政府對農用地征地的過程中，根據《土地管理法》規定，政府征地補償包括土地補償、安置補助以及附著物和青苗補償，且補償標準不“超過”土地年產值的30倍，但沒有細致的規定，因此地方政府有很大的操作空間。由于地方政府在征地補償的決定上具有很大的靈活性，而農民由于文化程度低等因素在和地方政府的談判過程中處于劣勢地位，因此就只能獲得極低的補償。城市土地的價格要遠遠高出農村土地的價格，正是由于如此懸殊的價格差異，使得地方政府通過“招拍掛”方式所獲得的土地出讓金遠遠大于征收土地補償金。這也就造成了土地領域出現大量地方政府的腐敗行為、侵權行為，如采取亂占濫用、未批先用和隨意改變土地屬性等。同時，采用超規劃、越權和分拆批地等審批征用土地程序，而在針對耕地占補平衡的數量和質量問題上存在占優補劣、占多補少甚至不補等行為。還有一些地方政府為了獲得超額利潤或為獲取高額的財政收入解決負債問題，對農業地進行非法征收和強制拆遷，大肆地賣地，而且將以較低價格征用過來的城郊和農村土地儲備起來，減少土地的供應量形成供不應求的局面，造成房價上升后再將其進行招拍掛，取得囤地收入的最大化。

三、地方政府與中央政府的博弈

我國是世界上人均耕地最少的國家之一，地方政府過渡征用農業地使得我國將面臨土地資源稀缺與浪費并存的現狀。2005年中國國土資源公報顯示：到2004年底，全國城鎮規劃范圍內共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮建設用地總量的7.8%。目前，中國耕地保有量正在向18.12億畝的紅線逼近。中央政府為了保證糧食安全及注重國家利益，規定了最嚴格的耕地保護制度，必須保證目前耕地不能低于18億畝耕地。地方政府由于可觀的利益誘惑，看準了中央政府需要付出的高額監管成本，且各地方政府之間為了共同利益也存在合謀行為，想方設法要化基本農田為非基本農田，加大轉換成建設用地的幾率，進而通過化整為零和以租代征等方式在與中央政府博弈過程中處于優勢地位。

四、“土地財政”的優缺點及應對弊端的對策

眾所周知，任何制度的制定都有其優缺點，土地市場的政府壟斷制度能成為計劃經濟體制轉型期的產物必然有其原因，它的存在不僅促進了我國工業化和城市化的快速發展，還有規模經濟帶來的較低會計成本，對國家來說，這種制度有績效優勢，而且還會促進長期的高投資率。我國把房地產歸為第二產業，土地的壟斷也加速了土地城市化中房地產的投資，對我國GDP的增加有積極作用。同時，如果征地過程中土地完全由市場主體自由開發，那么原本成片有序開發才有價值的土地，可能被分割得支離破碎，無法發揮其應有價值。但其弊端也仍然存在：第一，造成農地與非農地價格比例嚴重失衡，進而導致城鄉居民收入差距過大，農民的權利受到了嚴重損害，影響國民經濟的可持續發展。第二，征地過程中的壟斷低價會導致土地資源的浪費。由于地方政府征地成本低，對企業的相對低價供給會造成產業進入門檻低、產業同構性強等，很難在市場機制中淘汰過剩的產能，因此，大量的土地資源和礦產資源被粗放利用。第三，政府的壟斷供給造成房價高漲，形成房地產市場的資產泡沫。第四，雖然“土地財政”會帶來規模經濟，降低會計成本，但會造成土地市場存在兩權分離的公有制產權侵蝕、政企不分的行政管理體制和要素缺損的市場機制，從而削弱了市場配置資源的能力，增加了就業人員和資源配置損耗，加劇了生態環境的惡化包括綠色成本在內的許多不必要的社會成本。第五，土地征收將會成為政府腐敗的一個重要源頭，而且這種權力的濫用勢必導致農地不可再生資源的快速消失，嚴重威脅中國的糧食安全。最后，政府壟斷經營還將影響市場公平原則。

根據上述討論，“土地財政”制度雖然依然存在，但其弊端也顯而易見，因此，我國亟需采取一些措施來緩解其帶來的問題。第一，明確產權問題，加快集體所有權的建設。地方政府擁有土地征收階段的壟斷權主要依賴于在基層集體所有制和公有制之間的模糊界定。第二，提高土地征收補貼費用。第三，增強地方政府對失地農民的社保責任，地方政府毫無節制地征用農業地，會出現大量的種田無地、上班無崗、低保無份的三無游民，政府有責任保障這些人的基本生存權利，因此，為失地農民提供基本的社會保障刻不容緩，其不僅是公平、公正的需要，而且對降低土地征用的交易成本及減少土地征用的阻力有積極作用。第四，實施土地財產稅制度。世界上發達國家地方政府的財政收入主要是土地稅收中對存量地產征稅，而不是對增量土地的出讓和出售。設置“土地財產稅”可以為地方政府提供穩定的稅收來源，從而有效緩解地方政府的財源問題。第五，為保證基本耕地，在農地征用過程中設置“土地發展權”。土地發展權，簡單地說就是變更土地用途（在經得政府準許之后），對土地進一步開發并獲得更多收益的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。總之，造成土地過度征用不僅是由于地方政府對土地的壟斷權，更由于中國土地發展權的缺失。第六，加大中央政府對土地運作的監管力度，嚴厲打擊征地尋租行為。第七，加強地方政府社會管理和公共服務職能。即努力讓地方政府認識到自己為社會謀福利的職責而主動以社會總福利最大化為目的，避免雙壟斷的弊端。這里強調的是地方政府的服務性和維護公平性，而不是利用這種先天優勢參與其中，甚至為了自己的利益而放棄社會利益等行為。如果政府能夠針對這些意見制定相應的適合我國國情的制度，那么“土地財政”制度將更能發揮其優勢。

五、結論

本文涵蓋了針對我國目前土地市場上地方政府“土地財政”的一般分析，包括“土地財政”的成因及定義、地方政府過量征地的原因及表現、“土地財政”的優缺點及應對弊端的對策，還針對地方政府與中央政府之間博弈的優勢進行了討論。從這些方面可以看出，雖然我國目前“土地財政”有很多問題存在，但這只對地方政府來說有利可圖，而且可能是以損害其他更需要保護階層的利益為代價。因此，本文認為，如果地方政府“土地財政”要長期存在，就必須采取一些有效措施來彌補其弊端，使地方政府雙壟斷能更適應我國國情并為全社會帶來福利。

參考文獻：

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耕地與非耕地的界定范文第3篇

1949年以來,我國農業資源開發利用水平的提高是國民經濟發展的主要成就之一。由于農業資源在深度開發和廣度開發兩方面均取得長足的進步,使得我國糧食生產的增長遠高于人口增長的速度,特別是1978年以來,通過實行家庭聯產承包經營,使農業資源開發利用潛力得到充分發揮,作為主要標志之一的糧食生產能力不斷增強,糧食產量不斷增加,保證了我國以占全世界9%的耕地(以實際面積計)養活了占全球22%的人口。

1•1農業資源開發利用概況

1•1•1耕地資源概況以土地詳查數據(反映1996年10月末的狀況)計[1],全國耕地面積1•3×108hm2,其中水田0•29×108hm2,占22•0%;望天田0•04×108hm2,占3•4%;水澆地0•22×108hm2,占16•7%;旱地0•74×108hm2,占56•8%;菜地0•02×108hm2,占1•1%。可以看出,質量相對較好,有灌溉設施的耕地(水田、水澆地、菜地)僅占39•9%,其余超過60%的耕地均受到各種限制因素制約,質量相對較差,嚴重影響著農業生產。如坡度在15度以上耕地有0•19×108hm2,占總耕地面積的14•8%,其中更有0•06×108hm2分布在25度以上,完全不適宜用作耕地。根據全國第二次土壤普查資料,耕地障礙因素包括18項:即水土流失、干旱缺水、耕層淺薄、排水不暢、鹽堿化、沙化、沙漏、過粘、過酸、礫石、土壤污染、白漿土、砂姜。其中比例較大的障礙因素有水土流失型0•454×108hm2,占耕地總面積34•3%,干旱缺水型0•425×108hm2,占32•0%;耕層淺薄型0•26×108hm2,占19•6%;過酸型0•09×108hm2,占6•8%;沙漏型0•074×108hm2,占5•6%;漬澇型0•068×108hm2,占5•1%;鹽堿型0•063×108hm2,占4•7%;沙化型0•026×108hm2,占2•0%;潛育型0•029×108hm2,占2•2%。扣除同一耕地受諸因素多重限制引起的面積重復計算,受主要障礙因素限制的耕地占總耕地的63•5%。由此說明,我國耕地資源的質量不高,嚴重影響了作物生產能力。

1•1•2后備耕地資源概況根據原國家土地管理局的土地利用變更調查數據(反映1996年10月末狀況),目前可供開發的后備土地資源(即未利用土地中的荒草地、沼澤地、鹽堿地和水域用地中的葦地和灘涂)為0•62×108hm2,其中荒草地0•48×108hm2,占76•8%,鹽堿地0•09×108hm2,占14•7%;沼澤地0•04×108hm2,占6•9%;灘涂0•008×108hm2,占1•2%,葦地0•002×108hm2,占0•3%。這些后備土地資源主要分布在坡陡土薄的山地、干旱缺水的西部或低濕漬澇的洼地,大多存在引起水土流失、鹽堿、沙化等威脅。按生態適宜性評價,約可開墾面積最多不超過0•066×108hm2,約占10•7%。其中可墾荒草地585×104hm2,占荒草地面積的12•3%;可墾鹽堿地22×104hm2,占鹽堿地的2•4%;可墾沼澤地22•65×104hm2,占沼澤地的5•3%;可墾葦地7•21×104hm2,占葦地的34•1%。可墾灘涂24•67×104hm2,占灘涂的32•0%。根據全國農業區劃辦公室1991年至1993年主持的“四低”、“四荒”調查,表明我國可開墾的后備耕地為0•095×108hm2,由于這一調查時間較早,此后又有一定開墾面積,所以可認為全國大致有0•067×108hm2左右的可墾后備資源[2]。

1•1•3農業水資源利用概況在農業水資源開發利用方面,取得了長足的進步,截止1995年,全國建成各類水庫84775座,總庫容4797×108m3,其中大型水庫387座,庫容3493×108m3,中型水庫2593座,庫容719×108m3。全國已擁有大、中、小型固定機電排灌站49•57×104處,裝機容量2106×104kW,排灌機械保有量6824×104kW,擁有機電井356×104眼,裝機容量2900×104kW。666•67hm2以上灌區5562個,其中3•3×104hm2以上74處,2×104hm2~3•3×104hm299處,控制灌溉面積0•225×108hm2,全國有效灌溉面積0•504×108hm2。以1995年末計,全國農業用水(包括種植業、林牧業灌溉用水、農村人畜飲用水)量達到4265×108m3,占當年全國總用水量的81•0%。灌溉用水量3928×108m3,占92•1%,灌溉面積0•50×108hm2。其中種植業灌溉用水量3760×108m3,占農業總用水量的88•2%,灌溉定額為7845m3/hm2,實際灌溉面積0•48×108hm2,林牧業灌溉用水168×108m3,占農業總用水量的3•9%,灌溉定額為9840m3/hm2,灌溉面積0•017×108hm2。

1•1•4糧食生產能力概況1995年全國糧食產量達到4666•17×108kg,約是1949年的3•6倍。其中水稻、小麥、玉米三者占糧食總產量的85•6%(水稻占39•7%、小麥占21•9%、玉米24•0%),與改革開放初期的1980年相比,這一比重增加了5•0%,其中水稻比重下降了4•0%,小麥和玉米比重則分別增加了4•6%和4•4%。表明主要糧食作物產量的構成有了明顯變化。首先是三種主要糧食作物比重增加,雜糧、薯類和豆類所占比重下降;其次是由于雜交品種玉米和地膜覆蓋玉米的推廣,單產和播種面積增長均較快,并對全國糧食產量的增長起到很大作用;小麥主要由于單產增加,使產量提高;兩者的增長幅度快于水稻,使后者的比重相對降低,在糧食總產量中,灌溉水生產糧食約占糧食總產的73%,比1980年增加8%,灌溉水生產效率為1•04kg/m3,比1980年增加0•33kg/m3。

1•1•5提高糧食生產能力的貢獻率分析提高糧食生產能力的因素大致可分為三個方面:一是制度和政策創新;二是科技進步;三是物質和勞動投入。制度和政策對提高糧食生產能力起到關鍵性作用,其貢獻率可以超過其他要素,但由于它對糧食生產能力的影響不屬于時間上的連續變量,一旦經過轉型期進入新制度穩定期后則可看作一個相對穩定的生產要素,對提高糧食生產能力的貢獻不夠顯著,而且一些政策要素往往轉化為改變其他生產要素的條件,所以在提高糧食生產能力的生產函數分析中,可以僅把物質、勞動投入和科技進步作為變量。在構建模型過程中發現物質投入項內肥料投入費用、機械投入費用及其他投入(灌溉、農藥)費用與提高糧食生產能力的相關性較好。為此在構建1986年~1995年期間提高糧食生產能力的貢獻率分析模型中,以肥料投入費用、機械投入費用、其他(灌溉、農藥等)投入費用、勞動力投入費用、科技進步投入作為投入要素,通過這些要素的年均增長狀況與水稻、小麥、玉米等3種主要糧食作物的平均增長狀況,計算要素貢獻率,即以生產函數模型揭示各投入要素對提高糧食生產能力的相對貢獻份額。在選擇糧食作物的年均增長狀況時,一般采用產量或產值作為度量值。如以產量為度量值,其缺點是難以反映糧食品質差異,尤其是近年來高產低質品種出現積壓,糧食生產的技術創新重點已由提高產量轉為改善品質,因而科技進步因素難以在產量分析中得到充分反映。采用產值作為度量值可以部分彌補這一缺點,但需要把產值統一折算到初始年的不變價格,這點是可以做到的。為此把重點放在糧食產值的年均增長率與投入要素增長關系的分析上,據此計算各投入要素的貢獻率。科技進步的貢獻率對三種主要糧食作物的貢獻率均居各項之首,其中水稻和玉米的科技進步投入貢獻率均大于50%,處于絕對重要地位。水稻、水麥的勞動投入貢獻率是負值,其原因是生產規模縮小,單位勞動投入下降。

2近期(2010年前)農業資源變化趨勢現代工業的不斷發展,城市化進程的加速,必然會給我國農業資源帶來更大壓力。今后,特別是到下個世紀前期,農業資源狀況的變化趨勢將是實施可持續發展戰略的關鍵所在。

2•1耕地資源變化趨勢分析耕地資源變化取決于占用耕地和新增耕地兩方面因素的彼此消長狀況,以及由于農業基本建設引起耕地內部的變化。

2•1•1減少耕地的可能性減少耕地主要包括非農建設占用耕地和生態退耕所減少的耕地。非農建設占用耕地主要是由于新增居民點(城市、建制鎮、集鎮、農民住宅)、工礦企業、公路、鐵路、水利工程等建設用地[3]。根據全國48個二級農業生態區分析匯總,從1997年到2010年期間新增居民點面積可能達到240•6×104hm2,其中需要占用耕地129•6×104hm2,其他建設占用耕地約154•7×104hm2,合計占用耕地284•3×104hm2。其中需要占用水田66•72×104hm2,水澆地43•18×104hm2,旱地174•42×104hm2。平均每年占用耕地20•31×104hm2,可低于1986年至1995年之間50×104hm2的水平。生態退耕指對25度以上陡坡耕地采取退耕措施。我國現有0•06×108hm2耕地位于25度以上的陡坡(其中有相當部分辟為梯地,但具體數量尚無準確數據)。根據48個二級生態區的現有人均耕地數量、自然條件和經濟發展水平,預測到2010年全國可能退耕18•35×104hm2。建設占用與生態退耕合計使全國耕地減少302•67×104hm2,其中水田66•72×104hm2,水澆地43•18×104hm2,旱地192•77×104hm2。

2•1•2新增耕地的可能性新增耕地主要包括后備土地資源開發、土地整理和土地復墾所能增加的耕地。如前所述,后備土地資源數量較大,但考慮到保護生態環境等方面的要求,真正適宜開墾的比例不大,根據48個二級農業生態區匯總,至2010年全國約可開墾耕地209•26×104hm2,其中可辟為水田43•21×104hm2,水澆地48•93×104hm2,旱地117•12×104hm2。土地整理指通過對田、水、路、林、村進行綜合整治,增加有效耕地面積,提高耕地質量;復墾指對工礦廢棄地的重新開發。根據48個二級農業生態區現有人均居住用地水平。經濟發展水平以及人均土地占有量,估算到2010年全國通過整理與復墾可得到耕地28•53×104hm2,其中水田18×104hm2,水澆地10•53×104hm2。上述三方面合計可增加耕地237•79×104hm2,其中水田61•21×104hm2,水澆地59•47×104hm2,旱地117•12×104hm2。

2•1•3耕地內部變化趨勢通過農業基本建設,至2010年,全國可望把望天田改造為水田面積約161•95×104hm2,旱地改造為水澆地面積24•98×104hm2,合計增加灌溉面積186•94×104hm2。

2•1•4結論從上述分析可以認為,到2010年,全國耕地總量尚難以平衡,增減相抵后,耕地面積凈減少64•88×104hm2,全國耕地總量下降為1•29×108hm2,但其中水田增加到0•30×108hm2,望天田減少到0•027×108hm2,水澆地增加到0•22×108hm2,旱地減少到0•73×108hm2,菜地持平。由此認為在數量下降的同時質量將有所提高。

2•2農業水資源變化趨勢分析

2•2•1農業需水分析預計到2010年,全國農業用水總量為4379×108m3,比1995年增加2•7%,其中灌溉用水量4022×108m3(種植業灌溉用水量3816×108m3,林牧業灌溉用水量206×108m3),比1995年增加了2•5%,占農業用水總量的91•8%,與1995年大致持平。由于推廣節水農業,種植業灌溉定額可能降至7275m3/hm2,林牧業灌溉定額可能降至6750m3/hm2,全國灌溉面積可達到0•56×108hm2,比1995年增加了11•8%,其中種植業灌溉面積0•524×108hm2,比1995年增加9•3%,林牧業灌溉面積0•031×108hm2,比1995年增加78•9%。

2•2•2解決農業用水的投入分析解決農業用水需求的投入主要包括開源和節流兩方面,根據解決農業用水投資估算(1995年不變價,下同),到2010年在開源工程方面需增加供水量191×108m3,總投資約512×108元,年平均投資25•6×108元,在節水工程方面,節水能力655•8×108m3需要投資1226•3×108元,年平均投資61•3×108元。兩者合計總投資1738•3×108元,年均86•9×108元。由此可以純增灌溉面積0•059×108hm2(其中種植業灌溉面積純增450×104hm2,林牧業灌溉面積純增134•73×104hm2,并使其中噴滴灌面積從現在的0•008×108hm2增加到0•1×108hm2)。從1949年以來,特別是從1991年~1995年水利投入趨勢分析,這一投入水平應是可以達到的。

2•2•3農業科技進步貢獻率分析伴隨著我國工業化進程,資金的產業流向逐漸開始由“以農養工”轉向“以工哺農”。在人口壓力不斷增大的情況下,出于國家經濟安全的考慮,國家勢必加強對糧食生產的資金投入,特別在農業科技開發和水利設施建設方面。同時隨著化肥、機械等物質投入水平不斷提高,其邊際產出已呈現下降,而以信息技術、生物工程技術為主體的農業新技術投入的相對回報率已呈現上升勢頭,這將促進社會增加在這些方面的投入,使之逐漸成為科技進步貢獻率的主要部分。根據分析,若以產值計,水稻生產的科技進步貢獻率可達90%以上,小麥生產的科技進步貢獻率可達50%以上,玉米生產的科技進步貢獻可達70%以上。

2•2•4糧食生產能力發展趨勢由于耕地質量有所提高、數量下降不多;包括水利建設在內的農業基本建設水平可以上到一個新的臺階;科技進步貢獻率也將起到更大作用;所以我國的糧食生產能力在2010年完全可以在目前水平上得到顯著的提高。以糧食產量計,經48個二級農業生態區匯總,全國屆時可達到5973•83×108kg,其中水稻2128•48×108kg,小麥1429•54×108kg,玉米1622•49×108kg。灌溉水生產效率可提高到1•36kg/m3,比1995年增加0•32kg/m3。

3對策

中國農業資源的糧食生產能力始終是國內外關注的熱點問題,有關提高糧食生產能力的對策很多,本文主要從農業資源開發利用角度對保證實現潛在糧食生產能力提出一些思路。

3•1加強對糧食生產的投入,完善公共物品投入的約束機制

我國是一個人多地少的發展中國家,隨著經濟高速發展、勞動力成本不斷上升(已由70年代的1元~2元/工日提高到目前的10元~30元/工日),糧食生產的廉價勞動力優勢正在迅速喪失,而耕地資源短缺的問題卻日益突出,糧食生產已由綜合比較優勢轉化為綜合比較劣勢。目前我國主要糧食大米、小麥和玉米的國內平均批發價格已分別高于國際市場的27%、48%和55%。這種價格差距無疑會給我國糧食生產發展帶來強大的外部壓力。這種壓力隨著我國進入WTO會越來越大。糧食是一種特殊的戰略物資,糧食短缺不僅是一個經濟問題,而是一個關系到國家安危的政治問題。從國家安全考慮,中國這樣一個人口大國不能依賴于國際糧食市場。面對不斷增加的人口數量,為了把糧食自給率和生產能力控制在安全水準之上,必須加大對糧食生產的投入,特別是農業科技和基礎設施的投入。強化農業科技和基礎設施投入是耕地資源相對較貧乏國家抵御國際糧食市場壓力,確保國家糧食安全的主要手段。在糧食生產中,按照投入物品的收益范圍可以分為兩類:一類屬于私人物品,它們的收益范圍僅限于直接投入的農田,收益完全可以體現在農戶的糧食收入中,如化肥、機械和農藥等。另一類屬于公共物品,它們的收益范圍為一個村莊、地區,甚至一個國家。對于某個農戶(村莊或地區)而言,這類物品的收益外部性極大,如農業科技和基礎設施等。激勵(或約束)這兩類物品投入的機制是不相同的。就私人物品而言,只要解決好農產品的稅收、價格調控和收益產權界定等問題,就會形成相應的激勵機制。總的來說,我國近十幾年來的農業政策調控和制度創新(如糧食保護價和土地承包制等)都較好地解決了農戶私人物品投入的激勵機制問題。1986年~1995年期間,扣除物價上漲因素,我國主要糧食作物稻谷、小麥和玉米單產的農戶投入費用分別增加了46•5%、30•7%和34•5%。這是保證近年來我國糧食產量逐步上升和大災之年糧食生產仍不出現大幅度減產的關鍵所在。但由于農業本身是一種弱勢產業,我國許多地區糧食生產又缺乏自然資源稟賦優勢,從短期和局部利益來看,存在著種糧不如買糧的問題。從長期來看,對糧食生產給予公共物品投入是一種國家安全投資、國家安全又是一種全國性的公共物品,所以,在糧食壓力不大的情況下,地方政府通常不太愿意向農業生產的公共物品給予更多的投入。雖然“米袋子”省長負責制作為制止糧食生產下滑的約束機制,對糧食生產的土地投入和產量穩定起到了很大的作用。但是從當地本身利益出發,在執行這個政策過程中,他們更愿意選擇行政干預的手段實行糧食強制性定購,以此約束糧食生產的下滑趨勢;而非選擇用增加對農業公共物品投入方式來緩解糧食供給瓶頸。這是近年來農業生產公共物品投入徘徊不前的根本原因。1986年~1994年期間,扣除物價上漲因素,國家財政用于農業支出的平均增長率為3•07%,其中對農業生產起直接影響的農業基本建設支出和科技3項費用的年均增長率分別為2•40%和-6•11%,盡管農業科技和基礎設施投入作用有滯后性,但是,近10a來基礎設施投入增長幅度減小和科技費用支出呈負增長對糧食生產發展肯定已經起到負面影響。在農業生產公共物品投入收益外部性較大的情況下,通過立法保證有關農業支出規模是解決國家財政對農業支出不足的有效方法。事實上我國《農業法》中已明文規定“國家逐步提高農業投入的總體水平。國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”。但是由于執法約束過軟,關系到國家安全的農業投入法規并沒有有效執行,近年來,農業支出占財政總支出呈比例增長不明顯,具有十分顯著的波動性。為此必須加大“農業法”對各級政府農業支出的約束力度,根據我國國情,對政府財政支出應實行雙重(同級立法部門和上級政府)監督制度。必要時,農業支出,特別是農業基本建設支出和科技3項費用支出可以實行逐級包干制。在“米袋子”省長負責制中,加入農業生產公共物品投入的有效約束機制。

3•2優化配置農業資源,調整糧食生產格局

我國地域遼闊,糧食生產賴以發展的農業資源存在巨大的地域差異,必須根據不同地域的農業資源特點,分析區域內部農業資源組合關系和區域之間農業資源協同關系,以優化配置農業資源為目標,調整全國糧食生產格局。根據對全國12個一級農業生產區和48個二級農業生態區的研究,認為在一級農業生態區的層次上,在糧食生產方面應該采取以下措施:

(1)東北農業生態區:本區農業資源組合條件好,特別是水土資源組合條件好,要素投入效益高,對糧食增產作用明顯。應通過加強水利排灌工程建設,增加水稻和豆類作物,使之成為我國未來主要的糧食生產區域。

(2)黃淮海農業生態區:本區農業資源組合條件較差,水資源緊缺,應依靠節水灌溉提高水資源利用效率,挖掘增產潛力,增加耗水少的玉米(作為飼料作物),提高小麥單產,繼續保持我國主要糧食生產基地的地位。

(3)長江中下游農業生態區:本區光熱資源較豐沛,水資源充裕,土地肥沃,開發歷史悠久,發展糧食生產的農業資源條件優越。應保持原有地位,但應調整糧食內部結構,增加玉米比重,大力發展飼料糧作物,擴大優質稻米生產規模。

(4)江南農業生態區:本區地形主要是丘陵山地,但多為緩丘低山與山丘間盆地谷地相間分布,光熱水與土地資源組合條件尚好,在盆地谷地具有發展糧食生產的條件,如能依托區內經濟實力,提高水資源開發水平,增加水利設施的可供水量,則增產潛力較大。

(5)華南農業生態區:本區光熱水資源豐沛,組合良好,但平地資源較為貧乏,坡耕地所占比重較高。由于本區經濟發達,以工補農的能力強,今后應加大投入,提高基本農田的糧食生產能力,提高復種指數,以彌補陡坡耕地退耕和經濟建設占用耕地所減少的產量。

(6)內蒙古高原及長城沿線農業生態區:本區熱量不足,水資源貧乏,生態環境脆弱,發展糧食生產的條件較差。主要應以提高現有水資源的利用效率,增加灌溉面積為重點,通過農業基本建設,改造適宜繼續耕作的農田,不再外延擴張,并逐漸退出陡坡耕地,保證糧食生產的外部環境。

(7)黃土高原農業生態區:本區土地資源質量差,水資源貧乏,組合不佳,水土流失嚴重,但光熱資源較為充裕,部分地區農業資源組合良好。今后應通過水土保持和提高水資源開發水平,發展糧食生產,并重點在汾渭平原和渭北隴東旱塬建設生產基地。

(8)四川盆地農業生態區:本區是我國傳統的糧食生產區域,開發歷史悠久,糧食生產水平較高,今后主要應提高水稻單產,擴大飼料糧(玉米)的生產規模,以適應該區肉類生產基地的需要。

(9)云貴高原農業生態區:本區耕地資源貧乏,光熱資源差異明顯,水資源利用難度大,糧食生產的農業資源條件差。只能依靠改田改土,建設基本農田,以自給為目標;在光熱資源較差的地區,需依靠地膜覆蓋技術及培育生育期短的新品種。

(10)橫斷山農業生態區:本區山高谷深,地形破碎,水資源不易開發,糧食生產的農業資源條件很差,主要措施是陡坡退耕還林,搞好水土保持,建設旱澇保收的基本農田。

(11)西北農業生態區:光熱資源豐沛,水資源短缺,土地資源數量大而質量差,總體組合較差。糧食生產集中在綠洲內,由于灌溉得到保證,糧食生產水平較高。但也存在春季用水緊張現象,為此應適當控制春季集中灌水的小麥比例,增加飼料玉米面積。(12)青藏高原農業生態區:本區氣溫低,輻射強,水資源短缺,糧食適種面積小,但仍有一定增產潛力,應以建設水澆地和提高肥力為重點,輔以適度開發宜墾后備土地資源(青北高原盆地和一江兩河谷地)。

3•3確定糧食生產科技主攻領域

由于耕地后備資源短缺和城市化過程需消耗相當數量耕地資源,未來我國發展傳統糧食作物的主要途徑是提高單產。1978年~1995年期間,我國糧食單產有較大提高,如果說前期靠制度創新,那么后期主要靠農戶私人物品投入。農戶物質投入(除勞動以外的投入)在稻谷、小麥和玉米生產中的貢獻率分別為222•8%、83•5%和75•4%,而今后糧食單產增長的支撐點應放在農業科技進步上。未來我國糧食生產科技的主攻領域是加快育種科研與良種更換工作,推廣科學施肥技術和發展符合國情的農業機械技術。

(1)加快育種科研與良種更換工作。建國以來,我國主要糧食作物共選育出5000多個品種或組合,已經在全國范圍內實現了3~5次品種更換,每次更換使產量提高10%~30%,在促進糧食增產中起到關鍵性的作用。但是,目前我國新品種更換速度很慢,通常需要7年~8年,自90年代以來,我國糧食作物品種改良出現了“滑坡”現象,具有突破性的品種很少,已不能適應新形勢下對糧食增產的要求,特別在當前出現糧食結構性過剩的形勢下,優質糧食品種的選育和推廣已經成為最重要的任務。為此,要加大重點優質糧食新品種培育的科研經費投入強度,應用基因工程、細胞工程和分子標記輔助育種等新技術和新方法,特別是優先發展能夠產生經濟效益,形成產業化的生產技術,如單倍體育種技術等。當前應根據目前分離得到的植物基因種類,改良現有品種和培育抗病抗蟲抗除莠劑及肥效反應顯著的品種;要健全糧食種子市場體系、完善育種成果推廣的法律制度和司法程序,保護知識產權,為國內外種子公司創造一個合適的育種環境,使育種科研成果走向商品化和產業化;應激勵社會力量投向育種科研領域,讓社會需求直接引導育種方向,避免片面追求產量忽視質量的傾向。應力爭今后良種的更換速度提高到5a左右1次,到2010年良種更換2次~3次。

(2)推廣科學施肥技術。近十幾年來,我國化肥使用量已有長足增長,1988年~1995年期間,增加了86•1%(年均增長率7•1%)。化肥一直是我國糧食增產的關鍵因素之一,1986年~1995年期間,化肥對稻谷、小麥、玉米增產的貢獻率分別達到76•6%、41•8%和41•7%,但近年來化肥過度使用也出現不少負面影響,一方面出現報酬遞減趨勢,另一方面不少地區由于化肥過量使用(主要是氮肥)導致化肥污染,除山西、黑龍江、、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等外,其他省和自治區的化肥使用量都超過發達國家防止化肥污染的安全上限(225kg/hm2),長江中下游江湖水質與農業污染也有很大關系。實際上在數量較大的情況下,目前化肥利用率只有30%~35%,而發達國家要超過60%,加上氮磷鉀肥比例不協調,化肥增產效應下降,而生產成本卻在上升。為此,政府要加強對化肥產品結構的調控,逐步減少不穩定、易揮發的碳酸氫氨等肥種的數量,擴大磷、鉀肥和混合化肥的生產,在宏觀上改變化肥供給結構不合理狀況。各級政府應利用農村科技推廣體系因地因季因品種指導農民合理施肥。從長遠看,可以逐步通過農業服務產業化推行施肥專業化,即由專業化公司負責施肥指導工作,以有效提高化肥利用率。

(3)發展符合國情的農業機械技術。由于我國農村人多地少、糧食生產經營又相當分散,提高糧食生產的勞動生產率較為困難,糧食生產與非農產業、經濟作物相比,勞動投入的平均收益和邊際收益都要低得多。據調查我國1995年主要糧食作物生產每個勞動工作日平均凈收益為18•59元,而水果、蔬菜生產分別為29•97元和31•69元,一些非農產業的凈收益還要更高。在巨大的收益差距驅動下,勞動力從糧食生產中轉移出來也是相當自然的事情。要使糧食單產水平持續增長,用機械替代勞力是必然趨勢,也是傳統農業向現代化農業轉變的重要指標。1986年~1995年期間,機械投入增加對稻谷、小麥和玉米產量增長貢獻分別為51•8%、20•4%和13•1%也說明了這一趨勢。隨著糧食生產勞動投入進一步減少和糧食生產向精細化邁進,農村對農業機械需求的數量和品種將會提出新的要求,政府應該充分利用現有農機科研力量,開發新產品適應新形勢,因地制宜地發展各種農業機械和土情、苗情監測儀器,以及與節水農業相配套灌溉設備。

(4)確保農業基礎建設資金。糧食生產基礎設施建設的重點有以下兩個方面:首先是中低產田的改造。我國現有耕地2/3是中低產田,每公頃糧食產量比同等條件下的高產田要低2250kg~3000kg。其次,如前所述我國目前還有約0•67×108hm2左右宜墾后備土地資源以及數千萬公頃可用于整理復墾的土地資源,未來這些土地的逐步開發可以在一定程度上抵償城市化對耕地的占用,使耕地資源在一定時期內保持占補平衡,維持未來糧食生產的土地投入規模。無論是中低產田改造,還是土地整理復墾與宜農荒地開墾,從技術角度來說,目前完全能夠做到,瓶頸主要來自資金不足。據前述農田改造和新增耕地規模,按農業部在各地試點的單位面積費用粗略推算,到2010年,全國中低田的改造費用共需143•85×108元,土地整理復墾費用299•6×108元,宜耕后備資源開墾費用261•78×108元,合計約705•23×108元。加上農業用水投資,則到2010年累計投入要達到2443•53×108元;為達到這樣的投資額度,首先需要國家農業基本建設支出保證年平均增長3•5%以上,還需要通過增加耕地征用費和土地復墾基金,以及宜耕土地開發使用出讓費等渠道,解決資金問題。

3•4積極應對加入WTO所帶來的影響

一般認為加入WTO對中國經濟的總體發展將起到積極的促進作用,但是對農業這樣的弱勢行業而言,將受到較大影響。原因是我國農業生產規模小,技術落后,勞動生產率低,農村制度建設不適應市場經濟的要求。特別是在近10a來糧食生產成本每年以10%的速度遞增,使糧食價格隨之上揚,大米、小麥、玉米、大豆等大宗農產品的國內價格比國際市場高10%~70%,從而在國際市場上缺乏競爭力,沒有比較優勢。在加入WTO后,經過一定的過度期,將實行單一稅制度,并且按WTO的要求將削減關稅,開放外貿經營權,允許對農產品實行關稅配額制,這樣國際市場農產品(主要是糧食)由于價格低于國內市場,所以進口將增加,對國內市場形成一定的沖擊,進而影響我國農業生產和農村經濟的發展。應該看到,上述問題確實是我國加入WTO后將要面臨的挑戰,會使我國農業生產和農業資源配置中存在的各種弊端充分暴露出來,給我國的農業生產帶來壓力,但同時也能促進我國的農業體制改革,加快農業結構優化和調整,為提高農業資源開發利用水平提供了機遇。

耕地與非耕地的界定范文第4篇

什么是家庭農場

家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。

家庭農場應符合以下四個條件

1.適度規模

經營規模達到一定標準。一般情況下，從事種植業的，糧食耕種面積應在100畝以上（陜北200畝以上），果園面積30畝以上，設施蔬菜面積20畝以上，茶園面積50畝以上；牛存欄100頭以上，豬存欄300頭以上，羊存欄200只以上，雞存欄1萬羽以上；從事種養結合或特種種養業的，可適當放寬條件。

2.以家庭勞動力為主

家庭農場以農業收入為主，農業收入應占家庭總收入的60%以上，年總收入在10萬元以上；家庭農場必須以家庭勞動力為主，否則就不叫家庭農場。家庭農場原則上沒有長期雇工，可以有短期雇工。如果雇工數量遠遠超過家庭勞動力，那么它就不屬于家庭農場，只能屬于農業企業了。如果是農業企業，雇工越多越好，為社會解決就業問題。

3.一業為主

只有經營1～2種產業，經營者才會精通技術，提高產量和質量，從而提高土地生產力。這正是國家倡導家庭農場的重要原因，尤其在耕地面積不斷減少、耕地資源日漸珍貴的條件下。如果經營種類過多，勢必難以樣樣精通，必將造成土地資源的浪費。

4.農場主是農民身份

國家鼓勵和支持家庭農場的一個重要目的，就是為了提高農民收入，尤其是依靠自己勤勞致富的農民。所以家庭農場的農場主應該是農民，尤其是本土的農民。雖然目前在進行戶籍制度改革，農民與非農民可能越來越難以界定，至少目前還是容易界定的：凡是在農村擁有土地承包經營權者就是農民，否則就不是農民。

注冊

注冊登記要具備什么條件

1.申請人農業的身份證明（戶口本頁或者其他農業戶口證明）。

2.設立登記申請書。

3.經營規模相對穩定，土地相對集中連片。土地租期或承包期應在5年以上，土地經營規模達到當地農業部門規定的種植、養殖要求。有《農村土地承包經營權證》、《林權證》、《農村土地承包經營權流轉合同》等經營土地、林地的證明。

4.選擇經濟組織模式：個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業、公司等其他組織形式。去家庭農場其經營場所或住所所在縣、不設區的市工商行政管理局以及市轄區工商行政管理分局負責登記。

注冊家庭農場時需要驗資嗎

家庭農場申請人可以以貨幣、實物、土地承包經營權、知識產權、股權、技術等多種形式、方式出資。申請人根據生產規模和經營需要可以選擇申請設立為個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業和有限責任公司。

挑選注冊類型一定要注意，如果注冊個體工商戶，則對注冊資本沒有門檻要求，不需要驗資，但個體工商戶承擔的是無限責任。就是說，一旦發生經營危機，家庭財產有可能抵償債務。而有限責任公司則要驗資，以注資額為限，承擔有限責任，家庭財產不受牽連。

登記注冊時，還可享受目前實施的一應優惠政策，如“有限公司除法律、行政法規和依法設立的行政許可另有規定的外，一律降低到3萬元人民幣（注冊資本）”、“允許有限公司注冊資本‘零首付’注冊登記”等。

注冊家庭農場的五個步驟

第一步：申請

符合家庭農場認定條件的農戶向家庭農場經營地的所在村（社區）提出申請，并填寫和附帶以下材料：家庭農場認定申請表、土地承包或土地流轉相關證明文件的復印件、家庭農場經營者資格證明和戶口本復印件、家庭農場固定從業人員身份證復印件。

第二步：初審

村（社區）對申報材料和申請農戶進行初審，對符合條件的家庭農場，在《申請表》上簽發意見。

第三步：復審

鎮（街道）農村工作部門對申報材料進行復審，提出復審意見，并將材料報送市（縣、區）農村工作部門。

第四步：認定

市（縣、區）農村工作部門根據上報材料進行認定，對認定合格的家庭農場進行登記、建檔，并頒發《家庭農場證書》。

第五步：備案

各市（縣、區）農村工作部門對已經認定的家庭農場，報市級農村工作部門備案。

貸款

家庭農場的貸款方式

根據客戶經營現金流的特點設定了更加科學靈活、符合實際的貸款約期和還款方式，貸款期限最長可達5年；針對農村地區擔保難的問題，《辦法》創新了農機具抵押、農副產品抵押、林權抵押、農村新型產權抵押、“公司+農戶”擔保、專業合作社擔保等擔保方式，還允許對符合條件的客戶發放信用貸款。

按照規定，借款人必須是有本地戶口的家庭農場經營戶、家庭r場經營狀況良好、無不良信用記錄和拖欠他人資金的情況。

具體包括：借款人種養歷史經驗和專業經營能力、應對市場價格波動能力、承包經營農地的合法性和穩定性、家庭穩定性、財務狀況、個人品行以及新型擔保方式的合法合規性、價值穩定性、處置變現的難易程度等。

家庭農場貸款所需材料

1.申請書

2.家庭農場營業執照

3.家庭農場的介紹

4.以土地承包經營權抵押的，需要有《農村土地承包經營權證》、《農村土地承包經營權流轉合同》或《林權證》。農機具抵押、農副產品抵押，也需要出示相關的所屬證明

5.家庭農場法人身份證及法人介紹

6.有驗資報告的提供驗資報告

7.近三個月的資產負債表和財務說明

8.還款計劃說明

注：所需材料全部要加蓋家庭農場公章

補貼

各地有哪些補貼政策

各地農業發展現狀不同，家庭農場的補貼政策差異也很大，同時補貼的項目也是多樣化。

天津：按其轉入的土地面積，以每畝400元的標準給予一次性補助，最高補助金額不超過10萬元。

上海松江：

現金補貼：1.農資綜合直補76元/畝；2.水稻種植補貼150元/畝；3.土地流轉費補貼100元/畝，面積以80～200畝為標準；4.家庭農場生產管理考核補貼100元/畝；5.綠肥種植補貼200元/畝。

浙江寧波：市級示范性家庭農場給予每家10萬元的一次性獎勵，其中市級獎勵5萬元，縣（市）區配套5萬元。

江蘇銅山：對效益好的家庭農場給予3到5萬元的獎勵，對年銷售業績100萬元以上的家庭農場，給予實際銷售收入1%的獎勵，最高不超過5萬元。還有貼息扶持，最高額度為5萬元，可連續享受。

耕地與非耕地的界定范文第5篇

[關鍵詞] 農村土地 使用權 流轉 對策

一、建立現代土地產權制度

建立適應市場經濟發展要求、能夠自由流動的農村集體土地所有制下的農地產權制度，應該按照現代產權制度的特征，。

1、歸屬清晰

土地產權歸屬清晰就是要界定土地所有權的歸屬，明確集體土地所有權主體代表。現行法律規定農村土地屬集體所有，農村土地所有權主體的代表是鄉、村、村民小組。法律沒有明確界定三級分享格局中每一級主體的權利邊界。所有權主體屬于哪一級并不明確，以致所有權主體虛位，使的政府的實際操作與理論界存在較大的沖突。作者認為，農村土地的所有權主體代表應確定為村民小組。理由是：鄉級集體經濟組織占有的農田數量不多，且鄉的范圍太大，職能眾多，監督、管理成本較高，不宜作為所有權主體代表；村級集體經濟組織本身就是行政單位，一方面要行使政府的行政職能，另一方面，如果又成為集體所有制土地的產權主體，則不可避免地享有所有權的全部權益。這樣，村級集體經濟組織就會兼具行政權和所有權，陷入兩難困境。

2、權責明確

適應我國市場經濟體制建立及土地產權適當分離的需要，土地權應在各個主體之間進行合理、有效地分配，使之各得其權，使每項分解后的單項權能內涵明確、界限清楚，構造一個合理的土地產權結構。根據產權是以所有權為核心，同時所有權又可分解為占有、使用、收益、處分等權利束的結構。村民小組擁有的土地所有權也可分解為占有、使用、收益、處分四項權利。在確立村民小組為集體土地的產權主體的同時，界定清楚各村民小組的地權，使其明確占有的土地，并賦予法律上充分的權能。

3、保護嚴格

市場經濟是法制經濟。法制經濟就是要把各種經濟活動納入法律的軌道，按法律程序辦事。完善法律制度，規范政府行為尤為重要。依據物權法進一步明晰土地使用權，以法律的形式將土地權利關系明確下來，明確土地的所有權、使用權、收益權、處置權包括哪些具體內容，分別歸哪些主體所有。

（二）規范土地使用權流轉的市場主體

土地流轉過程中，“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地的用途，不得損害農民土地承包權益”，這是土地承包經營權流轉的原則和底線，政府必須不折不扣地實行。為此要建立調節機制，防止土地使用權過于集中，以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象；對公共建設用地，要堅持將土地征用補償金的大部分交給農民，并要為失地農民辦理失業和養老保險，以確保農民的利益不受侵犯；要實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，地方各級政府應對本行政區域內的耕地和基本農田保護面積負總責，要建立農村土地用途登記管理制度，嚴格界定農用地與非農用地，防止農村土地在流轉中變更用途，影響農民長期利益。

（三）建立健全農村土地承包經營權流轉市場機制

建立科學合理的價格機制和中介服務組織，可以減少土地流轉過程中的談判成本和搜尋成本。雙方依照市場的價格機制來決定價格，在流轉的談判過程中有客觀的依據，同時中介組織可以提供土地流轉的相關信息和流轉過程中及流轉后的服務，這大大減少了流轉過程中的搜尋成本和流轉過程中的不規范行為，也有利于減少糾紛產生的機率。

1、建立科學合理的價格機制

土地使用權的市場化流轉要求價格機制在其中發揮作用，通過土地價格的調節作用實現流轉市場的供需平衡，優化土地資源配置。這就要求全面認識農村土地價格構成因素，合理確定基準地價。應在充分考慮上述地價構成因素的基礎上，分等定級，科學評估，確定農村土地基準價格。基準地價是土地出讓、轉讓的價格依據，也是政府加強地價管理的一種手段。它的主要作用是要把地價的總水平和地價的差異反映出來，可作為流轉的起點價，再以基準定價確定具體地塊的標定地價。

2、建立流轉的市場中介服務體系

要以縣鄉土地服務部門為依托，以農村專業協會為主體，構建農地流轉中介服務網絡――負責普查流轉地資源，做好介紹，流轉委托、土地托管、土地流轉供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調解流轉糾紛；邀請土地評估機構進行土地等級評估定價，進行大面積流轉農地的租賃招標；代辦土地流轉手續，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉橋梁。

具體來講應建立以下幾個方面的中介服務環節：一是土地投資經營公司。二是土地評估事務所。三是土地銀行或土地融資公司。四是土地保險公司。五是土地租賃公司。六是土地證券公司。

（四）培育市場需求

1、完善農業產業化經營體系

第一，選準區域資源優勢，合理規劃布局，促進區域間的產業合理分工，避免區域間的產業發展趨同。

第二，積極推進農村谷物種植業的產銷一體化進程，提高糧食的比較效益。目前糧食產品通過多次加工、深度加工增值的潛力是十分巨大的。

第三，引導城市大型工商企業進入農業，特別是引導城市糧、油、棉、糖以及其他農牧初級產品為加工原料的企業向農村轉移，與農業生產者結成利益共同體。

第四，發揮產業集結和聚集經濟的比較效益，將農業產業一體化經營的發展與小城鎮發展有機結合起來。生產的專業化程度越高，與其他相關產業活動的依存聯系就越密切。外部性經濟問題客觀上要求彼此相關的產業能夠就近集結，以形成聚積經濟的比較經濟效益。

2、政府增加投入促進農業技術的創新、推廣、應用

對農業科技進行科學分類，構建多元主體農業技術推廣體系的運行環境。從政策上明確農業企業等其他技術推廣主體在農業技術推廣中的地位和作用。

完善知識產權保護制度。政府必須加大普及和宣傳知識產權的基本知識，。從資金投入、科研開發等方面向農業企業提供幫助和支持。政府要加強對一些中、小農業企業的支持力度，制定一系列有關減稅、獎勵技術研制者、提供人才培養幫助、提供科研幫助等有利于農業企業進一步發展的政策。

增加農業投入。各級政府要保障各種支農資金的及時到位，尤其要保障涉農科研資金的投入，加強對農用工業的扶持力度，使農業科研單位能源源不斷地研究開發出各種先進適用的農業生產技術。

3、建立和完善農業風險管理體系，增加農業比較效益

農業風險管理體系必須建立在整個農業產業鏈中，從農業生產前，到農業生產中，再到農業生產后，各個環節之間的風險管理措施需要有效協調。產前環節主要是市場風險和資產風險，管理方式可考慮生產資料補貼、供應鏈體系、信息服務等。產中環節主要是自然風險和技術風險，同時也受到資產風險等影響。其風險管理方式可考慮農業保險、技術推廣和服務體系、風險基金等。生產后環節主要是市場風險和制度風險，同時也受到資產風險等的影響，此外農業企業作為這一環節的重要生產主體，還將面對一般企業的潛在風險。產后環節的風險管理方式可考慮期貨市場和基金、訂單農業、價格支持等。農業風險管理體系的各個環節都需要積極的財政政策支持。

4、在農民內部培育大量的土地需求主體

我國農地流轉市場的主體構成單一，而且農戶作為市場主體的絕大多數，其“可怕的對稱性”在很大程度上制約了農地使用權的市場化流轉。

提高農民整體素質，大力培育、扶植農村專業戶和農村經濟合作組織。引導農戶的生產經營技術與觀念，培養其市場主體意識。只有農民的市場意識和市場觀念完全地建立起來，我國的經濟才能真正稱之為市場經濟。

建立農村專業戶、重點戶幫扶制度。不僅在政策上扶持，還應該在資金和技術上予以扶持，使之不斷壯大并真正地起到示范作用，從而帶動農戶的專業化分工。

建立農村集體經濟組織登記制度。在登記的基礎上授予農村各類經濟合作組織法人地位，接受其土地所有權申請，條件成熟時頒發土地所有權證書，以激勵各種經濟合作組織的快速成長，并使之逐步取代村組之類的“準行政組織”。

鼓勵各類經濟組織和個人投資農地。通過類似“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣的市場化運作方式，加強投資者進行農地投資的信心；政府可以制訂相應的諸如減免稅、貸款扶持等政策調動各類農地投資者的積極性。

加速農村基層民主進程，提高農戶的市場行為能力。使農村基層干部成為農戶利益的真正代表，成為實質意義上的集體經濟管理者，弱化其行政職能，進而使農村基層管理者利益集團的利益目標產生根本的變化；應該建立農村集體經濟組織重大問題的民主決議制度，允許并鼓勵農民參政議政，還農民以國民權，提高農民的談判地位與博弈能力。

（五）建立健全相關的配套機制，增加土地的有效供給

1、建立多層次的社會保障體系

建立多層次的農村社會保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善新型農村合作醫療制度等等，逐步弱化土地的福利和社會保障功能。對己流入城市有固定收入，有住房的農民工，要讓他們融入城市社會，解決他們的戶籍、社會保障、醫療、子女入學、就業等方面的問題，與城市居民一視同仁，從根本上解決他們的后顧之憂，使他們放棄或轉出農村土地承包權，成為真正的城市居民。

2、改革戶籍管理制度

第一步是徹底放開小城鎮戶籍管理。對進入城鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。在條件成熟時，鼓勵進城農民逐步自愿割斷與承包土地和宅基地的聯系。第二步是徹底放開戶籍管理，實行戶口登記制。在逐步建立起農村基本生活保障體系的條件下，消除現存的大城市戶口與小城鎮戶口、農村戶口與城市戶口之間的區別，并通過承包地繼承、土地使用權市場化流轉等手段解決人口與土地的關系，徹底放開戶籍管理。

3、促進農民向非農化產業轉移

要促進農地流轉的市場化，增加土地的有效供給，應該全面的提高農民的科學文化素質，促進農民向非農產業轉移，從而活躍農民市場化流轉土地的行為。加強務工農民職業技術培訓，提高勞動技能和文化素質。鼓勵有實力的企業自辦培訓機構主動提高農民工的素質，提供免費的或低成本的職業培訓是解決這一問題的有效途徑。

4、深化國家政治體制改革，加速司法獨立的進程

造成地方政府農地流轉利益需求不斷膨脹的原因有三：現行農地征用制度賦予了地方政府過大的利益空間；賦予了地方政府農地流轉宏觀決策的權力；農地流轉市場經濟主體的市場行為能力不足，無法抑制地方政府對利益的不合理要求。要使政府的職能得到徹底轉換，除培育市場主體的行為能力，須加快司法獨立的進程并將農地流轉的宏觀決策權賦予獨立的立法機構。

參考文獻：

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