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改革開放以來，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進的過程中，涌現(xiàn)出來了一支新型的勞動大軍，這就是農(nóng)民工。有專家估計，目前我國農(nóng)民工數(shù)量大概超過1.8億，僅我省目前就有2600萬農(nóng)民工。《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，指出“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富、提供了稅收”，強調(diào)“改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，增加外出務工收入”，要求“健全有關法律法規(guī)，依法保障進城就業(yè)農(nóng)民的各項權益”。

在勞動廉價的今天，城市民工的生活條件、工作環(huán)境、工資發(fā)放、業(yè)余生活、權利保障等多方面受到社會的普遍關注。農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)來到這些陌生的城市里，干著城里人不愿干的臟活、累活，任勞任怨，為城市的建設和經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻，但由于其自身法律意識的淡薄和我國相關法律制度的不完善，致使當前拖欠農(nóng)民工工資及各種侵害農(nóng)民工合法勞動權益問題十分突出，成為社會穩(wěn)定的重大隱患。廣東省總工會調(diào)查表明，非公有制企業(yè)發(fā)生工傷事故，農(nóng)民工占傷亡總數(shù)的80%以上。屢次發(fā)生的生產(chǎn)重特大安全事故，失去生命的主要是農(nóng)民工群體。依法維護農(nóng)民工的合法勞動權益，提高農(nóng)民工的生活質(zhì)量，對構建和諧社會具有十分重要的意義。

一、我國農(nóng)民工勞動權益保護的現(xiàn)狀及存在問題

農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業(yè)化進程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。農(nóng)民工不是一個勞動法律意義上的概念。它包含了計劃經(jīng)濟時代的烙印，也夾雜著戶籍管理制度的因素。因此，有必要對農(nóng)民工從法律上進行重新定位，以便從根本上改變農(nóng)民工的狀況，維護農(nóng)民工的合法權益。農(nóng)民工的勞動權益是指在勞動權基礎上享有的各種權益，它具體包括農(nóng)民工的工資報酬、勞動保護、社會保障等各方面的權益。當農(nóng)民離開土地、進入城鎮(zhèn)從事產(chǎn)業(yè)工作以后，他們在法律上的定位應當是勞動者，他們與用人單位之間的關系符合勞動關系的一切條件，應當按照《勞動法》的規(guī)定確定農(nóng)民工和用人單位之間的所有權利義務關系。

（一）我國農(nóng)民工勞動權益保護的現(xiàn)狀

1、在工資方面：一是初步建立了工資宏觀指導體系。在全國很多省、自治區(qū)、直轄市建立了工資指導線制度；在多數(shù)大中城市建立了勞動力市場工資指導價位制度。二是開始探索建立適應市場經(jīng)濟要求的企業(yè)工資決定機制。實行工資集體協(xié)商制度，使勞動者能夠依法參與企業(yè)的工資決定，正當維護自己勞動報酬合理增長的權益。三是建立并完善了最低工資保障制度。最低工資保障制度覆蓋的是全體勞動者，當前對維護農(nóng)民工最基本的勞動報酬權益尤有重要意義。四是加強監(jiān)察執(zhí)法，從解決拖欠農(nóng)民工工資問題入手，探索建立長效機制。各地通過進一步強化勞動監(jiān)察，開展專項檢查，加大普法宣傳力度，在全社會初步形成了聯(lián)合有關部門綜合治理企業(yè)拖欠、克扣農(nóng)民工工資的氛圍。

2、在勞動保護方面：一是依據(jù)有關法律法規(guī)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和勞動保障等部門開展了多次專項檢查，查處了一批生產(chǎn)安全責任事故和侵害勞動者休息休假等權益的案件。二是通過勞動保障監(jiān)察人員加強勞動保障監(jiān)察日常巡檢、舉報專查和集中專項檢查，重點查處企業(yè)違法強迫農(nóng)民工加班加點的行為，保障農(nóng)民工的休息休假權益。

3、在社會保障方面：從目前的法律體系來講，我國現(xiàn)行的法律關于農(nóng)民工社會保障方面存在很多空白，但有一些法律、法規(guī)的很多規(guī)定會涉及到農(nóng)民工的社會保障問題，在這些法律的前提下，農(nóng)民工的部分社會保障方面的權益可以得到一定程度的保護。

（二）現(xiàn)實經(jīng)濟生活中農(nóng)民工勞動權益保護存在的問題

1、用人單位侵害農(nóng)民工取得合理勞動報酬的權利。主要表現(xiàn)在：一是同工不同酬。農(nóng)民工雖然從事的與城市人同樣的工作，卻拿著不一樣的報酬。二是加班不給加班費或少給加班費。農(nóng)民工大都勞動時間長、強度大、待遇低，特別是在私營企業(yè)，每天一般都在10—14個小時，超時疲勞工作現(xiàn)象嚴重，但享受不到同工同酬的待遇；三是拖欠甚至拒付工資，這種情況在全國各地時常發(fā)生。

2、休息休假的權利往往得不到保證，勞動時間被無限延長。勞動者有勞動的權利，同時也應享有休息休假的權利。但是，農(nóng)民工普遍反映勞動超時現(xiàn)象嚴重。不少個體、私營及涉外企業(yè)經(jīng)常讓員工加班加點，嚴重損害了農(nóng)民工的身心健康。

3、工作環(huán)境惡劣，缺乏勞動保護。有的用人單位著眼于眼前利益，為了降低生產(chǎn)成本，不注意改善工作環(huán)境，不給農(nóng)民工配發(fā)必要的勞動保護用品，導致農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病率較高。

4、社會保險和福利權利的缺失。社會保險、福利權是指勞動者享受國家和用人單位提供的福利設施和種種福利待遇，在暫時或者永久喪失勞動能力的情況下獲得物質(zhì)幫助的權利。但是在實際中，一些用人單位特別是個體和私營企業(yè)要么不給農(nóng)民工買社會保險，要么為了應付檢查只給少部分農(nóng)民工投保，要么避重就輕只買一種保險，而回避其它幾個險種。

勞動合同簽訂率低，勞動關系缺乏法律的有效約束。使用農(nóng)民工不簽訂勞動合同或簽生死合同的情況在個體私營企業(yè)普遍存在。由于不簽勞動合同，用工單位可任意處置農(nóng)民工，超時加班，不給加班工作；不負工傷責任；不提供必要的勞動保護設施等等。

二、農(nóng)民工勞動權益保護存在問題的原因分析

要作好農(nóng)民工勞動權益保護工作，首先必須清楚地分析造成這些現(xiàn)狀的原因。歸納起來,主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）勞動保障法制建設滯后。現(xiàn)有的保障農(nóng)民工權益的法律法規(guī)不完善，勞動保障法制不健全，立法層次較低。雖然現(xiàn)行的勞動保障法律法規(guī)和相關政策對勞動者的合法權益作了許多規(guī)定，卻未能有針對性地對農(nóng)民工這樣的弱勢群體給予特殊保護，為他們提供便捷有效的保護措施和手段。而且，現(xiàn)行涉及工資支付、勞動合同的具體規(guī)定只是部門規(guī)章，立法層次較低；這些規(guī)章由于無上位法的依據(jù)，對工資支付、勞動合同簽訂、爭議處理及違法責任的追究等問題作出具體規(guī)定受到限制。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)對違法行為處罰力度不夠。在勞動關系的建立上，對用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動合同的處罰只是責令改正，對仍未改正行為沒有進一步的處罰措施。在工資支付方面，對拖欠、克扣工資等行為，只是設定了50%到一倍的賠償金；對企業(yè)主拖欠、克扣工資等行為沒有強制手段。在勞動保護方面，對恣意延長勞動時間、不依法提供勞動保護措施的行為缺乏強硬的處罰措施，等等。

（三）部分用人單位有法不依，勞動用工管理混亂。部分用人單位不按國家有關勞動合同的規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動關系，要么不簽合同，要么采取口頭約定等形式來規(guī)避法律責任，減輕自己義務。有的用人單位不執(zhí)行國家關于工資支付的規(guī)定，沒有建立正常的工資支付制度。還有一些用人單位不按國家要求實施勞動保護，使農(nóng)民工的生命健康受到損害。

（四）農(nóng)民工自我維權能力較弱，法律素質(zhì)有待提高。由于農(nóng)民工缺乏法律常識和維權意識，一旦權益遭受侵害，有的因不知法而放棄維權；有的因未簽勞動合同，拿不出維權依據(jù)，往往使農(nóng)民工事先不能預見可能的風險而進行自我保護，在遇到權益受損害后往往不知道怎么樣用法律武器來維護自己的權益。

三、政府解決農(nóng)民工勞動權益保護問題的責任

一直以來，各級黨委、政府和各有關部門高度重視并采取一系列政策措施著力解決農(nóng)民工問題，但由于多方面的原因特別是受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)民工權益保障等問題仍然十分突出，農(nóng)民工工作面臨的矛盾不容忽視。妥善解決好農(nóng)民工問題，關系到廣東省經(jīng)濟社會持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，關系到社會穩(wěn)定和社會主義新農(nóng)村建設，關系到全面建設小康社會、率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化進程。

近年來，茂名市農(nóng)民工隊伍不斷壯大，針對農(nóng)民工面臨的突出問題，茂名市的農(nóng)民工工作協(xié)調(diào)機制取得新進展，初步形成齊抓共管的工作格局。茂名市政府已成立了農(nóng)民工工作領導小組，設立了農(nóng)民工工作辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導全市農(nóng)民工工作，全市6個縣（市、區(qū)）政府也建立了以政府負責同志為召集人的農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度。茂名市政府調(diào)整了最低工資標準，從2009年9月1日起將最低工資標準從410元/月調(diào)到500元/月，同時實施小時最低工資標準2.99元/時。大力整治拖欠工資違法行為，2009年上半年為農(nóng)民工追回欠薪700萬元左右，切實保障了農(nóng)民工的利益。同時依法規(guī)范農(nóng)民工勞動合同管理，繼續(xù)推進“勞動合同制度實施三年行動計劃”，指導和幫助農(nóng)民工與用人單位訂立勞動合同，努力提高勞動合同制度對農(nóng)民工的覆蓋率。組織開展女工、未成年工勞動保護工作聯(lián)合專項檢查，保護女工和未成年人權益。到2009年9月底，全市參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工約4100人，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)已達7100人，有效改善了農(nóng)民工就業(yè)、生活問題，促進了社會和諧發(fā)展。

多年來，茂名市勞動保障部門致力于對農(nóng)民工進行各種技能培訓，以及構建更優(yōu)秀的公共就業(yè)服務體系。為更好地保障農(nóng)民工的權益，茂名市將為農(nóng)民工做好十件實事：繼續(xù)清理和防止工資拖欠，全面建立農(nóng)民工工資支付保障制度；全面落實最低工資保障制度；積極推行勞動合同范本，使農(nóng)民工勞動合同簽訂率達到80％以上；指導和監(jiān)督企業(yè)改善職業(yè)安全衛(wèi)生環(huán)境，不符合國家規(guī)定的企業(yè)和單位要限期整改；切實保障農(nóng)民工勞動權益，嚴厲查處損害未成年工權益和介紹、使用童工的違法行為；加強公共就業(yè)服務體系建設；強化職業(yè)技能和安全培訓，不斷提高農(nóng)民工的自身素質(zhì)；深化社會保險制度改革，積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保險問題；落實城市政府以全日制公辦中小學為主接收農(nóng)民工子女入學，并免除加收借讀費的政策；制定農(nóng)民工計生管理服務指導意見，把農(nóng)民工平等納入當?shù)赜嫴叻阵w系。

在討論政府對農(nóng)民工的社會保障責任時，筆者認為有必要像茂名市政府那樣實事求是地進行制度安排，為農(nóng)民工辦實事。就像中國整個社會保障制度不可能與所謂的“國際慣例”接軌一樣，面向農(nóng)民工的社會保障在現(xiàn)階段也不可能與城鎮(zhèn)職工的社會保障體系完全接軌。目前就整體而言，面向農(nóng)民工群體的社會保障制度建設仍顯得異常蒼白，部分地區(qū)雖然出臺了與農(nóng)民工有關的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想。有鑒于此，我認為對農(nóng)民工乃至農(nóng)村居民只有采取分類分層保障的辦法，才能有效地解除其后顧之憂。

（一）盡快確立農(nóng)民工的工傷保險制度。從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對農(nóng)民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立，這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉(zhuǎn)問題，成本亦不高，對農(nóng)民工是一種職業(yè)風險的分散機制，對用人單位則是符合國際慣例和建立在《勞動法》基礎之上的工傷賠償機制，政府部門負責組織賠償也比較容易操作，且無需政府付出特別的成本。因此，政府在農(nóng)民工工傷保險中的責任主要是制度設計和依法強制推行。

（二）建立農(nóng)民工的大病或疾病住院保障機制。因為疾病尤其是重大疾病不僅會導致農(nóng)民工失去工作，而且極易使其陷入貧困境地，這使得疾病保障成為農(nóng)民工的現(xiàn)實需要。對此，可以在對農(nóng)民工進行分類的基礎上加以區(qū)別對待，如在本地服務時間愈長，享受的醫(yī)療保障待遇愈高，反之亦然。在這方面，政府承擔的責任主要是政策規(guī)范、組織管理，在必要時給予適當?shù)呢斦龀帧?/p>

（三）為農(nóng)民工建立相應的社會救援制度。它應當包括農(nóng)民工遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等。這種制度能夠縮小社會的不平等，促使農(nóng)民工真正融入當?shù)厣鐣Ｔ诮⑦@種制度時，有效的選擇應當是官民結(jié)合，即除政府承擔相當?shù)呢熑尾⒅苯又鲗猓€需要發(fā)揮民間慈善公益機構的作用。

對于養(yǎng)老保險，有必要設計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長時期的勞動關系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動狀態(tài))自主選擇，并作為全國性政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進行適當分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權益的資格條件，并正式納入當?shù)氐酿B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另調(diào)方案加以解決，并視情形逐步納入。

（四）規(guī)范用工，規(guī)定用人單位均須與所雇傭的農(nóng)民工依法簽訂勞動合同。此外，在規(guī)范繳費工資的條件下降低費率，將費率控制在用人單位與農(nóng)民工可接受的限度，以避免由于這一政策的推行而造成用人單位生產(chǎn)成本的急劇上升與農(nóng)民工即期收入的大幅減少，以及導致用人單位大量裁減農(nóng)民工的負面影響。

四、解決農(nóng)民工勞動權益保護問題的法律和政策建議

（一）加快健全和完善有關勞動法律法規(guī)。

首先，針對我國現(xiàn)行《勞動法》存在的缺陷，應根據(jù)我國社會發(fā)生的深刻變化及完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，借鑒國外有關勞動立法經(jīng)驗，應該對《勞動法》進行具有前瞻性的修改，其方向是使它能夠保護更廣泛的勞動者。可以考慮在勞動法里面對集體談判和集體行動權作出具體的規(guī)定，還要對工會的活動做必要的規(guī)定。同時應對針對農(nóng)民工群體的社會保障制度建設作出明確的規(guī)定。此外，《勞動法》是一部實體法律，缺乏程序性內(nèi)容，在修改的同時要制定與之配套的有關程序性法律。

其次，建議盡快制定《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《農(nóng)民權益保障法》、《企業(yè)工資條例》、《欠薪保障條例》等法律法規(guī)，進一步規(guī)范勞動合同的訂立、履行以及企業(yè)工資支付等行為。在立法中應加大對企業(yè)不與勞動者簽訂勞動合同以及欠薪等違法行為的處罰力度。同時建議在我國刑法中作出相關規(guī)定，對不依法提供必要勞動保護條件并對農(nóng)民工合法權益造成重大損害者，可追究有關責任人的刑事責任。與此同時，應推動地方加快立法進程。同時，各級地方政府及相關部門應廢除同《勞動法》相抵觸的地方法規(guī)、規(guī)章，不得干涉企業(yè)自由合法使用農(nóng)民工，同時嚴格督促檢查企業(yè)在使用農(nóng)民工過程中出現(xiàn)的違法行為。再次，修訂《工會法》，從組織制度上切實保護農(nóng)民工的合法權益。

（二）提高農(nóng)民工組織化程度，推進集體協(xié)商制度建設。

進一步貫徹《集體合同規(guī)定》和《工資集體協(xié)商試行辦法》，通過廣泛推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度，并安排農(nóng)民工參與其中，使農(nóng)民工獲得平等的對話權利，從制度上保證農(nóng)民工工資增長的合法權益，保證農(nóng)民工享有企業(yè)效益增長的成果。在小企業(yè)多、農(nóng)民工集中的地區(qū)、行業(yè)建立集體合同制度。在具備條件的城鎮(zhèn)，地方工會和行業(yè)工會可以代表農(nóng)民工與相關用人單位簽訂集體合同，從總體上維護農(nóng)民工的合法權益。

（三）建立社會保障體系，完善社會保險立法。

客觀條件的限制使我們不可能馬上將農(nóng)民工納入現(xiàn)行的適用于城鎮(zhèn)居民的社會保障網(wǎng)絡，但我們可以轉(zhuǎn)換思路，在立法中將過高的保障水平降低至基本保障，實現(xiàn)“高福利，窄覆蓋”的向“低水平，廣覆蓋”的轉(zhuǎn)變，使越來越多的勞動者進入社會保障制度內(nèi)，尤其是與現(xiàn)階段農(nóng)民工利益攸關的工傷保險制度和醫(yī)療保險制度，更應該是優(yōu)先考慮的方向。

（四）加大勞動執(zhí)法力度，保證勞動者應享有的基本勞動權利得到落實。

在執(zhí)法上，農(nóng)民工工資和勞動保護問題應作為當前及今后勞動保障監(jiān)察的主要方向。應對建筑行業(yè)的農(nóng)民工工資拖欠問題定期進行嚴格的監(jiān)察，既要解決舊的拖欠，又要防止新的拖欠。也要重點對一些企業(yè)存在的克扣農(nóng)民工工資問題以及工時過長、不支付加班工資和勞動環(huán)境惡劣等問題加強監(jiān)察。

（五）完善勞動爭議機制，及時處理涉及農(nóng)民工的勞動爭議案件。

我國現(xiàn)行勞動爭議行政、訴訟程序不利于對勞動者的保護，尤其是農(nóng)民工的權益受到侵害時。一是勞動案件審理周期長。中國現(xiàn)行勞動爭議程序是一裁二審制，對于勞動者來說，是無法承受的繁長的程序。二是由司法行政部門建構的法律援助中心遠不能適應和滿足勞動爭議案件勞動者的需求，目前法律援助中心還不可能建構專門的勞動法專家機制。三是對勞動者勞動爭議的法律服務、援助或幫助，司法行政部門經(jīng)常持漠視態(tài)度。要使農(nóng)民工的勞動權益得到有效保護，應對現(xiàn)行勞動爭議的司法制度進行改革、變動和完善。對于勞動爭議處理的程序的改革，重在簡捷和快速，以方便農(nóng)民工。對勞動爭議仲裁案的程序改革為一裁終局制后，要再設置一個補救措施，即不服仲裁的當事人可向人民法院提出復議。人民法院認為需要重審的，再移交仲裁委重新審理或復查。同時對農(nóng)民工因用人單位拖欠和克扣工資、工傷待遇等問題申訴的仲裁案件要免收受理費，并盡可能減免應由農(nóng)民工本人負擔的處理費。

（六）進一步完善勞動合同制度和勞動保護制度。

全面推行勞動合同制度建設，印制適用于農(nóng)民工的勞動合同示范文本，指導推動用人單位制訂本單位勞動合同管理制度，合同應包括勞動報酬支付、社保繳費、勞動保護等各項內(nèi)容，切實保障農(nóng)民工的勞動權益和生命安全。

（七）加強法制宣傳教育，提高用人單位的法制觀念和農(nóng)民工的依法維權意識。

大力拓寬勞動保障普法宣傳教育渠道，擴大宣傳教育覆蓋面，靈活運用各種宣傳教育手段，廣泛深入持久地開展相關法制宣傳活動，提高用人單位執(zhí)行勞動保障法律法規(guī)的自覺性，增強農(nóng)民工依法維護自身權益的意識。

總之，一個發(fā)達民主和諧的社會，應該是一個法治的社會，立法和司法機關應該樹立起一種人文關懷的立法和司法理念從立法源頭和司法過程中全方位多角度給予民工群體更多關懷，真正建立一個維護農(nóng)民工權益的機制，使每位勞動者的勞動權益能夠從根本上得到保護。另外，我們應發(fā)揮媒體的宣傳引導作用和社會輿論作用，努力在全社會營造關愛農(nóng)民工，切實維護農(nóng)民工權益的良好環(huán)境。吳春燕