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1.需修繕設(shè)計

黨的十八大首次提出社會保障的“全覆蓋”方針，同時要求“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點”，這為今后各項社會保障制度改革指明了方向。如果把城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)視作全覆蓋目標(biāo)的話，對比養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，失業(yè)保險距全覆蓋還比較遠(yuǎn)。究其原因：一是制度“瞄準(zhǔn)率”太低，影響了參保積極性；二是制度設(shè)計缺陷，無法實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，其中農(nóng)民工參保制度亟需完善。現(xiàn)行制度對農(nóng)民工的“包容性”太低，造成農(nóng)民工參保率、參保受益率都太低。首先，農(nóng)民工的參保率太低。例如，2013年全國外出農(nóng)民工共1.66億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的43.4%，但參加失業(yè)保險的農(nóng)民工只有3740萬，僅占全部外出農(nóng)民工人數(shù)的22.5%，農(nóng)民工的失業(yè)保險參保率僅相當(dāng)于全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員失業(yè)保險參保率的一半。其次，農(nóng)民工的參保受益率極低。2013年領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助金的農(nóng)民合同制工人共77萬，相當(dāng)于參保農(nóng)民工的2%，不及當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的一半，這與農(nóng)民工高失業(yè)風(fēng)險的特征極不相稱。應(yīng)當(dāng)考慮將農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險的最低繳費期限由現(xiàn)在的1年縮短為6個月，這樣更符合農(nóng)民工就業(yè)周期短的特征；加強(qiáng)農(nóng)民工失業(yè)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的經(jīng)辦管理，以適應(yīng)農(nóng)民工工作流動性強(qiáng)的特征。建議取消一次性領(lǐng)取待遇的規(guī)定，改為按月發(fā)放，這樣可以避免雇員與雇主串謀，通過反復(fù)失業(yè)和再就業(yè)以騙取生活補(bǔ)助金的道德風(fēng)險。

2.基金積累偏離“現(xiàn)收現(xiàn)付”原則，應(yīng)降低費率

現(xiàn)收現(xiàn)付是失業(yè)保險制度的基本原則，要求失業(yè)保險的繳費率應(yīng)按“收支平衡、略有結(jié)余”進(jìn)行及時調(diào)整。我國失業(yè)保險制度的建立和發(fā)展有三個時間節(jié)點，以三個文件和法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，分別是1986年的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》、1993年的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》和1999年的《失業(yè)保險條例》，這三個文件分別規(guī)定的繳費率是企業(yè)按標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%、企業(yè)按職工工資總額的0.6%（上限不超過1%）、企業(yè)和個人分別按工資總額的2%和本人工資的1%繳費。在《失業(yè)保險條例》實施之前，失業(yè)保險基金收支差逐漸降低，基金積累規(guī)?？刂圃谳^合理范圍內(nèi)。2002年以后，隨著參保失業(yè)率（領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)/失業(yè)保險參保人數(shù)）和失業(yè)受益率（領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)/城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)）逐漸降低，失業(yè)保險基金支出與收入的差距開始拉大，基金積累規(guī)模突飛猛進(jìn)。實際上，按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，失業(yè)保險的理論繳費率應(yīng)等于待遇替代率與制度贍養(yǎng)率的乘積，如果考慮預(yù)留3—6個月備付金，那么失業(yè)保險的合意繳費率應(yīng)略高于理論繳費率。這里借用養(yǎng)老保險的概念，待遇替代率=失業(yè)保險金/繳費工資，制度贍養(yǎng)率=城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)/失業(yè)保險參保人數(shù)，其中“繳費工資”一般為城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的70%，這是因為很多企業(yè)按照社會保險繳費基數(shù)的下限繳費，即在崗職工平均工資的60%，一些地區(qū)更是下延到40%，因此實際繳費基數(shù)被縮小了?！笆I(yè)保險金”為最低工資的60%—90%，而最低工資一般為城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的30%，因此可以估算失業(yè)保險的替代率約為20%。2000—2013年我國失業(yè)保險制度贍養(yǎng)率基本維持在6%—8%的水平。綜合起來，失業(yè)保險的合意繳費率應(yīng)該在1.5%—2%之間。

3.待遇標(biāo)準(zhǔn)低但期限長，需調(diào)整結(jié)構(gòu)

從國外失業(yè)保險制度設(shè)計來看，失業(yè)保險金往往與平均工資掛鉤，待遇水平略高于最低工資。例如，經(jīng)合組織國家（OECD）失業(yè)保險金相當(dāng)于平均工資的40%—75%，下限一般是最低工資水平，非洲的阿爾及利亞采用最低工資和全國平均工資的中值，拉美的巴西和烏拉圭是按照最低工資的一定比例確定待遇上下限。相比之下，中國的失業(yè)保險待遇水平遜色得多，一般相當(dāng)于最低工資的60%—90%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)在崗職工工資的15%—20%，而且近年失業(yè)保險金增速低于最低工資增速，出現(xiàn)失業(yè)保險待遇持續(xù)走低的現(xiàn)象。例如，1996年以來，除全球金融危機(jī)的2008—2009年以外，北京市公布的失業(yè)保險金與最低工資比值一直在下降。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家和拉美地區(qū)，所有實行失業(yè)保險制度的國家所規(guī)定的失業(yè)保險待遇期限都在一年以內(nèi)，例如大多數(shù)OECD國家最長失業(yè)保險待遇期為8—36周；只有較少的亞洲和非洲國家失業(yè)保險待遇最長期限超過一年，例如阿爾及利亞失業(yè)保險待遇期限最長為36個月，但規(guī)定參保期限最短應(yīng)為3年，這個規(guī)定比其他國家嚴(yán)苛得多；中國失業(yè)保險最長待遇期限為24個月，同為亞洲國家(地區(qū))的韓國最長為240天，孟加拉國最長為120天，中國臺灣地區(qū)最長為16個月。我國過長的待遇期限不利于失業(yè)人員積極尋找工作，一些地區(qū)還出現(xiàn)已經(jīng)重新就業(yè)的人隱瞞就業(yè)情況繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金。例如，在對東北某省187名領(lǐng)取失業(yè)保險金人員所做的調(diào)查顯示，80%的人在領(lǐng)取失業(yè)保險金的同時正在從事正式的或非正式的工作。在國外，除非經(jīng)濟(jì)危機(jī)這樣的特殊時期外，失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)會隨待遇期限延長而逐漸降低，這種做法可以減少自愿長期失業(yè)的收益，從而鼓勵失業(yè)人員重新就業(yè)。鑒于此，考慮重新修訂失業(yè)保險待遇計發(fā)方式：失業(yè)的前半年可以提高失業(yè)保險金水平，將失業(yè)保險與物價和工資增長情況掛鉤，避免失業(yè)人員陷入生活困境；失業(yè)期限超過半年的，應(yīng)當(dāng)在加大就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)的同時，逐漸降低失業(yè)保險待遇水平，激勵失業(yè)人員盡早實現(xiàn)再就業(yè)。

4.基金使用范圍不斷擴(kuò)寬，需明晰邊界

自建立之初，失業(yè)保險制度就被同時委以保障生活和促進(jìn)就業(yè)功能，隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大，失業(yè)保險在預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)方面的支出越來越多，支出范圍越來越廣，出現(xiàn)了與就業(yè)專項制度交疊、功能交叉的問題。2008年全球金融危機(jī)，很多國家勞動力市場受到重創(chuàng)，失業(yè)率明顯提高。為了保障失業(yè)人員的基本生活，各國紛紛采取降低資格門檻、提高待遇、延長待遇期限等舉措。此次金融危機(jī)對中國的經(jīng)濟(jì)尤其是外向型企業(yè)影響很大，為了穩(wěn)定就業(yè)局勢，避免大規(guī)模失業(yè)集中爆發(fā)，2008年12月，人社部、財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文，推出“援企穩(wěn)崗”政策，包括：允許困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險費，緩繳期限最長6個月；降低失業(yè)保險費率，一些地區(qū)將失業(yè)保險總費率減半；向困難企業(yè)提供社會保險補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼，減輕企業(yè)用工成本，鼓勵企業(yè)不裁員。這項政策一直延續(xù)到2010年底。企業(yè)因此項政策減輕失業(yè)保險繳費負(fù)擔(dān)累計達(dá)到445億元，受益企業(yè)5.2萬戶，受益職工1400余萬人；緩繳失業(yè)保險費9.4億元，受益企業(yè)和職工數(shù)分別為1萬戶和217萬人；降低費率使失業(yè)保險費少收251億元，受益企業(yè)和職工數(shù)分別為383萬戶和1.3億人。此外，自2006年起，東部7個省份（北京、上海、浙江、江蘇、福建、山東和廣東）按照中央文件規(guī)定，可以在獲批項目上擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍試點，這項舉措將一直延續(xù)到《失業(yè)保險條例》修訂出臺。截至2012年底，這7個省份累計擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出近700億元，為就業(yè)困難企業(yè)和就業(yè)困難群體提供社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款擔(dān)保、小額擔(dān)保貸款貼息等支持。7個省份“援企穩(wěn)崗”累計支出不足60億元，但受益的困難企業(yè)超過30萬戶，受益群體達(dá)到1432萬人次，僅北京、廣東和山東使用失業(yè)保險基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位數(shù)就達(dá)到315萬個。應(yīng)該說，擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍的政策還是比較成功的，提高了失業(yè)保險基金的使用效率，預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的效果明顯。此外，失業(yè)保險基金擴(kuò)大支出，部分替代了財政就業(yè)專項資金的職能，解決了一些財力緊張的區(qū)縣促進(jìn)就業(yè)專項資金不足的困難。但是，從“擴(kuò)支”試點地區(qū)的實踐來看，受益群體未必都是參保人員，例如一些地區(qū)將失業(yè)保險基金用于從未參保的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的見習(xí)津貼，一些地區(qū)放寬了“就業(yè)困難群體”的界定范圍，一些從未參保繳費的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力也被劃入就業(yè)困難群體而享受待遇。遵照《就業(yè)促進(jìn)法》《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》，應(yīng)根據(jù)失業(yè)保險“保障生活、預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)”的基本職能，明確失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金的使用邊界，分賬管理，將失業(yè)保險基金用于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)各項工作中，將就業(yè)專項資金用于增強(qiáng)就業(yè)服務(wù)能力和改善就業(yè)服務(wù)條件等項目的支出，兩個資金池的功能需定位清晰。

作者：張盈華單位：中國社科院拉美所