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一、縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的突出表現(xiàn)

縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡在不同的歷史時期有不同的表現(xiàn)，目前來說主要集中在以下幾個方面：

1、師資力量配置不均

高等教育大眾化為義務(wù)教育儲備了大量教師，而近年來中小學(xué)教師待遇的持續(xù)改善吸引了越來越多的優(yōu)秀人才加入教師行列，長期以來農(nóng)村教師數(shù)量嚴(yán)重不足的局面大有改觀。城鄉(xiāng)教育師資力量的不均衡主要體現(xiàn)在質(zhì)量上。首先，城鄉(xiāng)教師學(xué)歷上存在差異。我國教師法規(guī)定，小學(xué)教師應(yīng)具備中專及以上學(xué)歷，初中教師應(yīng)具備大學(xué)?？萍耙陨蠈W(xué)歷。近年來得益于大規(guī)模的函授教育、遠(yuǎn)程教育、自學(xué)考試等教育形式，城鄉(xiāng)教師的學(xué)歷基本達(dá)標(biāo)了，據(jù)統(tǒng)計“2007年全國小學(xué)、初中專任教師學(xué)歷合格率分別達(dá)到99．1％和97．2％，其中農(nóng)村小學(xué)、初中分別達(dá)到98．7％和96％，基本達(dá)到和接近國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”嘲。然而面對這組可觀的數(shù)據(jù)，欣喜之余我們還必須清醒認(rèn)識到，由于培訓(xùn)質(zhì)量、考試腐敗等原因，農(nóng)村教師的整體素質(zhì)和教學(xué)水平并沒有隨著學(xué)歷的提高而相應(yīng)改進(jìn)。除此之外，農(nóng)村教師學(xué)歷起點水平也普遍低于城市教師。雖然就個體而言，學(xué)歷起點高并不意味著教學(xué)能力強，學(xué)歷起點未必和教學(xué)水平呈正相關(guān)，但不可否認(rèn)的是，從整體上來說，學(xué)歷起點水平在一定程度上反映著教師隊伍的整體素質(zhì)和教學(xué)水平。其次，城鄉(xiāng)教師年齡結(jié)構(gòu)上存在差異。全國人大代表湖北省陽新縣王英鎮(zhèn)希望小學(xué)校長王月娥用當(dāng)?shù)亓鱾鞯捻樋诹锓从沉藥熧Y問題：哥哥姐姐教高中，叔叔阿姨教初中，爺爺奶奶教小學(xué)。對大多數(shù)學(xué)校來說，這句話有些言過其實。但在一些偏遠(yuǎn)艱苦的山區(qū)中小學(xué)，老教師的比例居高不下也是確實。再次，在城鄉(xiāng)教師職稱結(jié)構(gòu)方面存在差異。據(jù)統(tǒng)計，“2007年，全國小學(xué)中高級職務(wù)教師比例為48．2％，城市高于農(nóng)村9．5個百分點以上，全國初中中高級職務(wù)教師所占比例為48．7％，城市高于農(nóng)村19．2個百分點”I31。農(nóng)村教師和城市教師在學(xué)歷起點、年齡和職稱結(jié)構(gòu)等方面的差距必然導(dǎo)致教學(xué)水平上的差異，而教學(xué)水平的差異最終將體現(xiàn)在教學(xué)質(zhì)量上。城鄉(xiāng)學(xué)校師資力量的不均衡，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)學(xué)校在教育質(zhì)量上的巨大差異。

2、城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件有差距

義務(wù)教育辦學(xué)條件通常是指學(xué)校的教學(xué)場地、教學(xué)儀器設(shè)備等硬件方面的條件。自從新《義務(wù)教育法》以及“兩免一補”政策實施后，由于黨和政府的高度重視以及教育投入的持續(xù)增長，通過危房改造、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)等方式，農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件有了極大保障和改善。但是和城市學(xué)校相比仍有距離。農(nóng)村學(xué)校信息技術(shù)教育設(shè)備和圖書配備不足的矛盾依然突出。

3、外部環(huán)境和學(xué)習(xí)氛圍不同

農(nóng)村學(xué)生家長的文化素質(zhì)整體不高，對教育的重視程度和投入水平相對不足，其家庭教育能力普遍較低。從心理學(xué)的角度來講，學(xué)習(xí)也是一個學(xué)習(xí)者個體和環(huán)境相互的作用的過程。農(nóng)村相對閉塞的信息環(huán)境和落后的文化氛圍或多或少限制了學(xué)生思維的開拓和見識的增長，對學(xué)生的全面發(fā)展產(chǎn)生一些不利作用。

二、縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的主要原因

1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成農(nóng)村義務(wù)教育先天不足20世紀(jì)5O年代我國逐漸形成了二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，中國社會分成了截然對立的城鄉(xiāng)兩級。“長期以來，在城市二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的城市中心價值取向。國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體系城里人的利益”[41。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元教育體制的形成，“重城輕鄉(xiāng)”的價值取向和“先城后鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略滲透到教育領(lǐng)域，無論是教育經(jīng)費的統(tǒng)籌、師資的分配還是教育內(nèi)容的選擇、教育目標(biāo)的確立都以城市為中心。1986年我國實施了義務(wù)教育法，規(guī)定了城鄉(xiāng)兒童有相同的教育權(quán)利和義務(wù)。但1986年9月11日頒發(fā)的《關(guān)于實施<義務(wù)教育法)若干問題的意見》第22條規(guī)定“城鎮(zhèn)，凡國家舉辦的中小學(xué)新建、擴(kuò)建校舍所需的投資，按學(xué)校隸屬關(guān)系，列入主管部門基本建設(shè)投資計劃，并予以照顧。農(nóng)村中小學(xué)校舍投資，以鄉(xiāng)村自籌為主”?！吨腥A人民共和國教師法》第28條規(guī)定：“地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便”。赤裸裸的歧視和忽視使得農(nóng)村義務(wù)教育自存在的那一天起就輸在了起跑線上。

2、政府公共職能缺位導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育后天失調(diào)義務(wù)教育首先是政府的義務(wù)。2001年5月國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，該文件規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理體制，并明確指出“縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任”。2005年12月國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》提出“經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。2006年9月實施的新《義務(wù)教育法》規(guī)定，“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動，加強對薄弱學(xué)校的建設(shè)，縣級人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜外，應(yīng)當(dāng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費”。由此可見，縣級政府和教育行政部門是推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)無旁貸的法定權(quán)責(zé)主體。長期以來教育主管部門執(zhí)行的是一種“重點扶持”“城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略。城里的學(xué)校往往能夠“近水樓臺先得月”，而農(nóng)村學(xué)校則成了被遺忘的角落。教育經(jīng)費先往城里投，優(yōu)秀教師先往城里放，甚至至今居然還存在以獎勵的方式把優(yōu)秀教師調(diào)入城市，把不夠努力的教師貶到鄉(xiāng)村作為懲罰的現(xiàn)象。一批批“重點學(xué)校”、“示范性學(xué)校”拔地而起成了政府展示政績的窗口。由于政府沒有切實履行責(zé)任導(dǎo)致了義務(wù)教育在發(fā)展過程中的選擇性失衡，可以說實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展“非不能也，是不為也?！?/p>

3、監(jiān)督考核機制缺失導(dǎo)致義務(wù)教育均衡發(fā)展動力不足目前，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的一個重要原因是長期未能建立問責(zé)、評估和考核機制。義務(wù)教育均衡發(fā)展沒有納入政府官員的績效考核體系之中，因此，對于農(nóng)村教育領(lǐng)導(dǎo)們往往“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。政府對義務(wù)教育均衡發(fā)展激勵不足。

4、農(nóng)民民主權(quán)利意識的淡薄加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡很長一段歷史時期里，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后以及生活的貧困，生存成了農(nóng)民的中心問題，廣大農(nóng)民為生計所困無暇且無心關(guān)注教育。當(dāng)自身利益和權(quán)利被侵犯被剝奪時，他們往往因無力抗?fàn)幎虤馔搪?。農(nóng)民民主權(quán)利意識的淡薄和文化教育的低下，致使農(nóng)民爭取平等教育權(quán)利的認(rèn)知和抗?fàn)幉粔?，維護(hù)自身利益的愿望和能力不強，城鄉(xiāng)義務(wù)教育長期差異發(fā)展的態(tài)勢沒有得到及時制止和遏制。

三、縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的路徑選擇

2008年秋全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育真正實現(xiàn)全免費。教育權(quán)利和義務(wù)平等從理論變成了現(xiàn)實。目前我們應(yīng)該在如何向城鄉(xiāng)孩子提供同質(zhì)教育這個核tl,問題上進(jìn)行深入思考。

1、農(nóng)村城市化是縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的根本原因就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。如果城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致或者相當(dāng)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展便指日可待。在已有的研究中，許多學(xué)者反復(fù)強調(diào)農(nóng)村教師待遇低下使得農(nóng)村地區(qū)無法吸引優(yōu)秀教師長期任教。筆者想特別指出的是，實際上教育管理權(quán)限上升到縣以后，農(nóng)村教師工資拖欠問題基本解決。廣東省政府辦公廳于2008年9月了《廣東省解決中小學(xué)教師工資福利待遇工作方案》，2009年起在廣東省全面啟動縣域內(nèi)中小學(xué)教師平均工資水平和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平大體相當(dāng)、農(nóng)村中小學(xué)教師工資與城鎮(zhèn)中小學(xué)教師工資水平大體相當(dāng)?shù)摹皟上喈?dāng)”工作。絕大部分縣市基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)，有些地區(qū)還在此基礎(chǔ)上給農(nóng)村教師發(fā)放了山區(qū)補貼或者交通補貼，甚至個別縣市個別農(nóng)村學(xué)校由于“地廣人多”，收入渠道多樣，教師福利比城市中小學(xué)更加豐厚。但遺憾且奇怪的是，“同工同酬”、“大體相當(dāng)”、“額外補貼”都未能阻擋農(nóng)村教師千方百計進(jìn)城的強勁步伐，農(nóng)村優(yōu)秀教師往城市涌進(jìn)、小城市優(yōu)秀教師向大城市流動，這在全國依然是一個十分普遍與顯著的現(xiàn)象。廣大教師不能在農(nóng)村安居樂業(yè)，除了受經(jīng)濟(jì)待遇制約之外，文化和社會因素的影響也不可小覷。農(nóng)村地區(qū)地理環(huán)境的偏遠(yuǎn)和閉塞、教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品和服務(wù)的嚴(yán)重匱乏、思想觀念的封建落后，使得廣大教師望而生畏，工資和福利只是農(nóng)村教師離開的部分原因。因此，義務(wù)教育的均衡發(fā)展絕不是簡單地加大教育投入就能自動解決的問題。“只有實現(xiàn)了農(nóng)村城市化，農(nóng)民居民和城市市民一樣富裕，農(nóng)村生活和城市生活一樣便利，甚至鄉(xiāng)村比城市更有吸引力的時候，教育人力資源的流動才會具有自發(fā)的合理性和現(xiàn)實可行性。”[51否則，城鄉(xiāng)差別明顯背景下的教師輪崗、下鄉(xiāng)支教等都只能起到“應(yīng)急”的作用，教育均衡很大程度上只是行政高壓下帶有強迫性的“被均衡”。同樣農(nóng)村城市化也是提高家長教育重視水平和教育能力、改善農(nóng)村文化氛圍、增強農(nóng)民民主權(quán)利意識的最有效手段。因此，離開農(nóng)村城市化這個現(xiàn)實基礎(chǔ)，就不會有縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育真正的均衡。

2、教師輪崗是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要嘗試

隨著教育投入的增多，辦學(xué)條件的不均衡通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校這個措施在短期內(nèi)是可以解決的?？h域義務(wù)教育均衡發(fā)展的瓶頸依然在“教師”。農(nóng)村優(yōu)秀教師往城市涌進(jìn)，小城市優(yōu)秀教師向大城市流動，這種“人往高處走”的非正常師資單向流動趨勢是市場自由選擇的必然結(jié)果。要扭轉(zhuǎn)這一狀況，光靠市場自發(fā)的調(diào)節(jié)作用是不行的，還需要政府采取行政手段。近年來，迫于義務(wù)教育均衡發(fā)展的強烈呼聲而出臺的“教師輪崗制”備受青睞和推崇。在我國教師輪崗作為一種嶄新的制度，目前并沒有成熟的方案可以參考，也沒有現(xiàn)成的模式可以遵照，需要各個地方“摸石頭過河”充分發(fā)揮主觀能動性。雖然教師輪崗不可避免會給部分教師及教師家庭帶來不便，比如住房、搬家和分居，但是任何事物都具有兩面性，有利必有弊。無論市場經(jīng)濟(jì)多發(fā)達(dá)，社會多市儈多功利，教師永遠(yuǎn)是一個講求奉獻(xiàn)的職業(yè)，均衡發(fā)展作為一種科學(xué)的教育觀，一個合格的中小學(xué)教師必須信仰這個理念、具備樂意為農(nóng)村學(xué)校服務(wù)的精神。要實現(xiàn)縣域義務(wù)教育的實質(zhì)均衡，通過輪崗?fù)七M(jìn)教師合理流動已經(jīng)迫不可待，勢在必行。

3、強化政府責(zé)任是縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要保障

教育是政府最重要的公共服務(wù)領(lǐng)域。黨的十七大報告明確提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的基本方針。鄧小平同志說過，“各級黨委和政府，對教育工作不僅要抓，并且要抓緊抓好，嚴(yán)格要求，少講空話，多干實事”[61。城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡很大程度上是人為因素造成的。當(dāng)前教育改革的呼聲很高，但在義務(wù)教育均衡發(fā)展這一問題上，目前我們最迫切的需求不是改革，而應(yīng)該是落實，即政府和相關(guān)人員必須將已有的教育政策和法規(guī)真真正正落到實處，這就必須將推進(jìn)公共服務(wù)均衡化的理念轉(zhuǎn)化為行動，落實到實踐中?！拔覈男姓w制本質(zhì)上還是集權(quán)體制，地方各級政府在某種意義上僅僅是中央政府不同層級的人，處在從基層到中央的行政體系的不同節(jié)點上，下級政府主要對上級政府負(fù)責(zé)”r7】。在這種情況下，對于政府在義務(wù)教育這個公共服務(wù)領(lǐng)域的職能缺位問題，上級政府可通過政治激勵機制，即將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為地方政府及其官員政績考核的重要內(nèi)容，促使地方政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，切實承擔(dān)起合理配置教育資源的主體責(zé)任，使義務(wù)教育均衡發(fā)展落到實處。

4、增強農(nóng)民民主權(quán)利意識是縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的強大動力

縣域社會的主體是鄉(xiāng)村社會，縣域社會的主要成員是農(nóng)民。數(shù)千年來，受制于生存問題，我國農(nóng)民的民主權(quán)利意識始終處于缺失狀態(tài)。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治文明建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)民的民主權(quán)利意識有了極大的提高。通過宣傳教育、加強法制建設(shè)、普及科學(xué)文化等手段增強農(nóng)民的民主權(quán)利意識，有利于保障農(nóng)民在履行義務(wù)的同時，充分行使并享受權(quán)利。農(nóng)民也是納稅人，享有與其他社會主體平等的權(quán)利，實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展是農(nóng)民權(quán)利平等意識日益增強的必然訴求。反之，農(nóng)民民主權(quán)利意識的增強又將推動義務(wù)教育的均衡、健康、可持續(xù)發(fā)展。