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摘要：我國長期來將集體林地乃土地的權(quán)屬性質(zhì)在立法、司法實踐中視作債權(quán)，由此引發(fā)出法律保障不健全等一系列問題。本文依據(jù)大量調(diào)查研究事實，分析了我國集體林地使用權(quán)的變動過程及其債權(quán)性質(zhì)的缺陷，論證了將其確立為物權(quán)的依據(jù)與意義，并對物權(quán)立法提出了若干有針對性的建議。

關(guān)鍵詞：集體林地，債權(quán)，物權(quán)

Abstract:Inthelongterm,thetenurefeaturesofcollectiveforestland,eventhelandhasbeenconsideredasthecreditor’srightsinthepracticeoflegislationandjurisdictioninourcountry,whichleadstoaseriesofproblems,suchasimperfectlawsecurity,etc.Thisarticleanalysesthechangingprocessofthecollectiveforestlanduserightaswellasthedefectsofcreditor’sright,basedonlotsoffactsfromthesurveyandresearch.Italsoprovesthebasisandsignificancethattheuserightofcollectiveforestlandisrealright,andputsforwardseveralproposalsforthelegislationofrealright.

Author:Prof.ZhaoJunchen,puthismaineffortsintoresearchonthereformofeconomymechanismaswellasinternationalcooperationonruraldevelopmentprojects.

自80年代初集體林地引入耕地承包經(jīng)營以來，我國各地山區(qū)的集體林地除少量保留自留山和推行“四荒拍賣”外，重點實施了承包責(zé)任山這一形式。由于理論準備不足、法制不健全和意識形態(tài)的障礙等，人們不承認承包責(zé)任山即集體林地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，而把它界定為債權(quán)，使集體林地的使用權(quán)從理論、法律、政策到實踐都沒有完整性、穩(wěn)定性和排他性，其效率也無從談起，不但政府和社會期望的植樹造林、保護生態(tài)難以落實外，而且還引發(fā)了一次又一次的由政策變動而產(chǎn)生的砍樹風(fēng)潮。因此，從理論和法律上明確集體林地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，無論如何都是回避不了、也忽視不得的重要問題。

一、我國集體林地使用權(quán)的變動過程及其債權(quán)性質(zhì)的缺陷

根據(jù)民法理論，物權(quán)和債權(quán)是相互對應(yīng)的兩個法律概念，兩者都屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇。所謂物權(quán)，指的是權(quán)利人對一定的物直接管領(lǐng)、支配并享受其利益的排他性權(quán)利，包括自物權(quán)(即所有權(quán))、他物權(quán)(用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán))和類物權(quán)(占有)。所謂債權(quán)，指的是特定人之間的、為特定行為(或給付)的財產(chǎn)性民事法律關(guān)系，即基于一定法律事實而在特定的當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，包括合同之債和非合同之債(侵權(quán)行為、不當(dāng)?shù)美蜔o因管理等)，享有權(quán)利的人為債權(quán)人，負有義務(wù)的人為義務(wù)人。

長期以來，我國理論界、法律界接受原蘇聯(lián)理論界和法律界關(guān)于社會主義公有制下不存在所有權(quán)以外的其它物權(quán)的觀點，逐步地把包括林地在內(nèi)的土地使用權(quán)界定為債權(quán)，實踐中造成了一定的后果，只是近年來隨著實踐的發(fā)展才逐步承認并不得不恢復(fù)其物權(quán)性質(zhì)。

(一)集體林地使用權(quán)性質(zhì)的變動過程

1.50年代初期的物權(quán)

中華人民共和國成立后不久進行的，將沒收地主的和征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校、團體地山林、族山、眾山，包括茶山、桐山、竹林、果園、柴山、桑田、蘆葦?shù)亍⒒纳健⒉萜?場)等，除面積大的劃歸國有外，其余則無償分給貧雇農(nóng)民，實現(xiàn)了“耕者有其田”，并由此確立了耕地與林地的物權(quán)性質(zhì)，極大地調(diào)動了廣大翻身農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管林、護林的積極性。此后不久推行的互助組和初級社，也沒有改變各個農(nóng)戶的山林(林地與林木)的物權(quán)性質(zhì)，而且農(nóng)戶山林加入互助組和初級社也是自愿的，還可以按股分紅。

2.高級合作社化后的虛權(quán)

1956年6月頒布實施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確規(guī)定除少數(shù)零星的樹木仍屬合作社社員所有外，其它山林包括成片用材林和經(jīng)濟林、幼林、苗圃等，都要根據(jù)收益大小、當(dāng)時林積等作價轉(zhuǎn)為合作社集體所有，至1958年化，在“跑步進入共產(chǎn)主義”的口號和“拔白旗”的政治運動中，農(nóng)戶擁有的土地、林地?zé)o條件地收歸集體所有和集體使用，鄉(xiāng)村集體林場則隨著山林集體化而“”式的組建，特別是隨著“一平二調(diào)”的升級，土地、林地的所有權(quán)與使用權(quán)也由合作社與之后化的生產(chǎn)隊過渡和升級到生產(chǎn)大隊或，雖然“三年災(zāi)害”之后明確土地權(quán)和林地權(quán)為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，但是其集體所有和集體使用的方式并無根本改變。這種集體的所有權(quán)由于具有相當(dāng)程度的虛擬性，集體中的農(nóng)戶誰也說不清集體土地和集體林地中屬于他們自己的那一部分，更沒有找到體現(xiàn)他們所有權(quán)的有效形式，因而這種集體所有權(quán)在一定程度上可以視為虛權(quán)；至于說到集體使用權(quán)，由于樹木具有較糧食等作物更長的生產(chǎn)周期，“大呼隆”勞動及其以年度、人頭和出勤為標(biāo)志的“評工記分”，不但沒有激發(fā)出農(nóng)民的勞動熱情和負責(zé)精神，反而因勞動質(zhì)量和效益的無法具體考評和監(jiān)督而使農(nóng)民引發(fā)出“搭便車”占別人便宜的心理，偷懶耍滑成為普遍現(xiàn)象，從而使集體使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的效率達到最低點。

值得注意的是，自60年代初到70年代末的20余年時間里，黨中央、國務(wù)院和林區(qū)省委、省人民政府先后作出了多次關(guān)于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的政策性規(guī)定，都是從明確國有林和集體林的權(quán)屬上做文章的，即給以生產(chǎn)隊為代表的社員集體以一定的林地所有權(quán)，且使用權(quán)無一例外仍然是以生產(chǎn)隊集體為單位的，并未涉及到農(nóng)戶的使用權(quán)。

3.80年代后的債權(quán)

80年代初，隨著耕地承包經(jīng)營制的迅速推行及其驚人成效，林業(yè)權(quán)屬及其經(jīng)營改革被“逼”上議事日程。1981年3月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)的若干問題的決定》，明確提出實行穩(wěn)定山權(quán)和林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)“三定”政策。其中，自留山系指國有林和集體林劃給農(nóng)戶長期使用，但不準出租、出賣和轉(zhuǎn)讓；責(zé)任山系指由農(nóng)戶承包管護林木、并可在山上造林、誰造誰有的承包形式。

就責(zé)任山來說，其理論和法律依據(jù)是債權(quán)。這里講的債權(quán)，一是指林地承包權(quán)是基于責(zé)任山的合同而產(chǎn)生的；二是林地責(zé)任山承包權(quán)的農(nóng)戶之所以能夠獲得責(zé)任山的承包權(quán)，除了他是社隊集體的成員應(yīng)該享的有權(quán)利外，一個更為重要的理由是他必須對集體付出管護山林這一特定的對等義務(wù)作為條件；三是責(zé)任山承包權(quán)的穩(wěn)定性和轉(zhuǎn)讓等都受到來自集體組織和集體林地所有權(quán)的限制。

(二)林地使用權(quán)債權(quán)性質(zhì)的缺陷

相對于物權(quán)來說，債權(quán)對于林地使用權(quán)的解釋來說具有以下的缺陷：

1.債權(quán)的種類和內(nèi)容可以由當(dāng)事人自由設(shè)定或任意設(shè)定，缺乏物權(quán)那樣必須由法律規(guī)定的強制性。

2.債權(quán)屬于對人權(quán)，其義務(wù)主體是特定的人，而不象物權(quán)(對世權(quán))那樣具有排他性的法律效力，也不具有對抗任何人的法律效力，即不可以排除任何的法律侵犯與干涉。

3.債權(quán)之間實行平等原則，彼此沒有先后順序可分，而不象物權(quán)那樣在同一財產(chǎn)上設(shè)定物權(quán)和債權(quán)時享有的物權(quán)優(yōu)先權(quán)，而且也不象物權(quán)那樣地當(dāng)法律允許在同一物上并存在兩個物權(quán)(如抵押權(quán)等)時，成立在先的物權(quán)優(yōu)先于成立在后的物權(quán)。

4.債權(quán)一般不需要登記，不象物權(quán)(主要指不動產(chǎn)物權(quán))通常需要登記以起到公示作用，因而缺乏了公示這一保護作用。

5.債權(quán)不具有追及效力，不象物權(quán)標(biāo)的物無論輾轉(zhuǎn)到何人之手，權(quán)利人均可以追隨其物主張權(quán)利，而債權(quán)在標(biāo)的物輾轉(zhuǎn)之后便無法追隨其物而主張自己的權(quán)利。

二、確立林地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的依據(jù)及意義

目前，我國理論界和實際部門有關(guān)土地法律地位與性質(zhì)的認識存在著三種情況：一是城鎮(zhèn)、國有土地使用權(quán)的法律地位與性質(zhì)問題，依據(jù)國務(wù)院1990年頒布的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，依法取得的城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承、作價入股等，因而是一種不動產(chǎn)物權(quán)；二是農(nóng)村耕地使用權(quán)的法律地位與性質(zhì)，近年來已有不少人論證屬于與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)一樣的法律地位與性質(zhì)(張少鵬，1998；張雙根、張學(xué)哲，1999；王景新，1999；等等)；三是林地使用權(quán)的法律地位與性質(zhì)，雖然較少有人論及，但它毫無疑問地屬于與耕地一樣的不動產(chǎn)物權(quán)。

(一)林地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的理論與法律依據(jù)

根據(jù)我國理論界的普遍看法，產(chǎn)權(quán)界定是人類有效利用資源創(chuàng)造物質(zhì)財富的前提，特別是對于我國這樣的包括林地在內(nèi)的土地極具稀缺性國家，更應(yīng)該通過物權(quán)制度的建設(shè)來達到公平和有效的使用林地。

我國集體林地使用權(quán)具有不動產(chǎn)物權(quán)的典型特征。首先，這是因為集體林地使用權(quán)的客體“林地”是實實在在的物，它既是自然界所“賜與”的東西，也是人們勞動的產(chǎn)品，既使是荒山、荒坡、荒灘、荒溝，也必然具有人們曾經(jīng)在其間勞動過的痕跡，有的也是人們勞動之后的結(jié)果。比如，因砍伐了森林而使其變成荒山，修筑過道路使人們可以到達等。而且，正是由于林地是典型的不動產(chǎn)物，因而在其后的使用權(quán)流轉(zhuǎn)時不論輾轉(zhuǎn)到何人之手，所有權(quán)人都可以憑其物而主張自己的權(quán)利。

其次，集體林地使用權(quán)的取得符合物權(quán)法定原則。從形式上看，農(nóng)民及其他使用權(quán)人獲得的集體林地使用權(quán)，來源于他們與集體林地所有者簽訂的責(zé)任合同，有關(guān)雙方的權(quán)利與義務(wù)由所簽訂的書面合同加以規(guī)定。但是，我們還必須看到，集體林地所有者在把林地劃撥(或承包)給農(nóng)民作為責(zé)任山、自留山時，并不是按照“自己的意愿”，按合同“達成的協(xié)議”也不是以債權(quán)意義上的雙方自愿性合同行為作為基礎(chǔ)，而且依據(jù)的是中央、國務(wù)院以及省以下人民政府的政策與法律的規(guī)定，其中合同的條款也是直接源自黨和政府的政策和有關(guān)法律的條文規(guī)定。特別是，各地在劃定自留山、責(zé)任山時，其優(yōu)先的考慮是各村社集體內(nèi)部各個農(nóng)戶成員的均等性和福利性，即各個農(nóng)民需要從林地上取得自用木材、燒柴、放養(yǎng)牲畜乃至采集非木材產(chǎn)品等。至今，在幾乎所有具有林地的地區(qū)，林地使用權(quán)的這種福利性質(zhì)有被繼續(xù)強化的趨勢。

再次，使用權(quán)人對已獲得的林地使用權(quán)普遍進行了登記，并得到了登記證書，從而起到了公示作用。在云南省近年來的進行的“四荒拍賣”時，有不少地方的農(nóng)民對自家原先分到的自留山也進行了“購買”，并獲得了新的證書，用他們自己的話說這是“買個放心”。

(二)實踐中集體林地使用權(quán)已出現(xiàn)物權(quán)化趨勢

實踐中我國集體林地使用權(quán)債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利發(fā)生了具有普遍意義的物權(quán)化趨向，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.林地承包期不斷延長。在實踐中，許多地方干部群眾認識到林木生長周期較糧食作物長得多，因而責(zé)任山承包權(quán)必須由此延長。有的地方依據(jù)耕地承包30年不變的政策提出責(zé)任山承包至少50年不變，有的地方依據(jù)松樹30年一個生長周期提出責(zé)任山承包應(yīng)該60—70年，有的甚至提出100年不變的意見。

2.林地調(diào)整逐年減少以至停止。首先是農(nóng)戶要求林地調(diào)整的愿望不明顯，特別是承包林地少的農(nóng)戶、家庭人口增加的農(nóng)戶等都不象要求增加耕那樣強烈，這主要在于林地的近期收益少、對農(nóng)戶家庭生產(chǎn)生活影響小。其次是林地調(diào)整的難度很大，表現(xiàn)在說服村社干部和調(diào)整農(nóng)戶的雙方的工作難做，測量、評估等成本很高，干部和農(nóng)戶難以承受而不得不放棄調(diào)整。

再次是偶爾發(fā)生的調(diào)整，幅度很小，范圍很窄，頻率不高。從我們典型調(diào)查云南省的情況看，80年代初自留山、責(zé)任山“兩山到戶”后至今未調(diào)整的村社在60%以上。

3.禁地承包權(quán)逐步成為農(nóng)戶進行經(jīng)濟合同關(guān)系的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。例如農(nóng)戶進行的林地轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押、擔(dān)保管，都是以承包權(quán)作為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的。

4.林地承包權(quán)的法律地位已從政策到法律開始得到認可。主要表現(xiàn)在中共中央的有關(guān)文件和中央負責(zé)同志在有關(guān)講話中，一再強調(diào)林地承包權(quán)要保持穩(wěn)定和不受侵犯。國務(wù)院2000年1月29日頒布的《中華人民共和國森林法實施條例》第15條明確強調(diào)：“國家依法保護森林、林木和林地經(jīng)營者的合作權(quán)益。任何單位和個人不得侵占經(jīng)營者依法所有的林木和使用的林地。”

5.使用權(quán)人在其使用期限內(nèi)已具有了一定的處分權(quán)。這種處分權(quán)的表現(xiàn)，一是在實行股份合作制林場時，農(nóng)戶被允許將自己的林地使用權(quán)作價入股，有的地方規(guī)定農(nóng)戶如果不將自己享有的林地使用權(quán)作價入股，則不能取得股份合作制林場的成員；二是土地管理法》和森林法均規(guī)定農(nóng)民對承包經(jīng)營的土地、林地依法享有占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，這種權(quán)利只受國家征用、集體收回和個別適當(dāng)調(diào)整的限制，而且對集體收回和個別適當(dāng)調(diào)整作了嚴格的限制，即經(jīng)村民會議三分之二之上的成員或者三分之二以上的村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。

6.“四荒”有償轉(zhuǎn)讓是林地使用權(quán)物權(quán)的一個典型例證。一是有償轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物是可以用作植樹造林的荒地這個特定之物；二是這種有償轉(zhuǎn)讓或拍賣是由政策所規(guī)定，不由當(dāng)事人任意創(chuàng)設(shè)；三是有償轉(zhuǎn)讓或拍賣的購買主體是不特定的任何人，即當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、企事業(yè)單位、外地人員與單位甚至外商都可以參與購買，因而這一權(quán)力屬于物權(quán)的對世權(quán)；四是這種購買具有先后順序，即優(yōu)先投標(biāo)者、投標(biāo)條件優(yōu)厚者可以優(yōu)先購買，因而具有物權(quán)的優(yōu)先效力；五是購買者必須進行登記，從而具有物權(quán)的公示效力，等等。

(三)明確集體林地使用權(quán)作為物權(quán)的意義

明確集體林地使用權(quán)為物權(quán)而不是債權(quán)，不但有利于對集體林地使用權(quán)的法律保護，而且有利于創(chuàng)新我國土地制度乃至以法治國。

1．有利于依法對集體林地使用權(quán)進行保護。首先，可以依據(jù)物權(quán)法定原則，具體規(guī)定集體林地使用權(quán)的內(nèi)容，包括使用期限和組成林地使用權(quán)利的其它各項權(quán)利；其次，可以防止集體林地所有者通過收回重新發(fā)包或拍賣、簽訂合同等形式，無端剝奪農(nóng)民的各項使用權(quán)利；再次，可以使法院或仲裁機構(gòu)處理林地糾紛，裁決侵權(quán)行為，而債權(quán)則只能依據(jù)不同的合同內(nèi)容來處理和裁決。

2．有利于使用權(quán)人依法保護自己的使用權(quán)利。債權(quán)當(dāng)然也可以依法保護，但其保護主要是由侵害人對受害人進行損害賠償。而物權(quán)保護更為廣泛與有效：一方面，林地使用者可以依據(jù)物權(quán)是“對世權(quán)”的特點來對抗任何人的侵犯，并可以以使用者名義而不是林地集體所有者名義，獨立地向法院起訴；另一方面，林地使用權(quán)人在其使用權(quán)受到侵害并向法院起訴時，可以依據(jù)享有的物權(quán)請求權(quán)而要求侵害者停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)原狀等。

3．有利于集體林地使用權(quán)市場的建立、發(fā)育和改善。

把集體林地使用權(quán)界定并明確為物權(quán)，可以比債權(quán)更有利于統(tǒng)一法律規(guī)定，相關(guān)信息的流動更為便捷與暢通，同時交易成本、仲裁成本更為降低，從而更有利于培育和發(fā)育交易市場。與此同時，集體林地使用權(quán)作為物權(quán)，一方面將具有更為明確的使用價值和交換價值，另一方面使用者無需集體所有者的同意便可以用作抵押和擔(dān)保，從而可以從金融部門或他人那里貸到發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營所需貸款，這對于林地的進一步開發(fā)利用和搞活農(nóng)村經(jīng)濟，無疑具有難以估量的意義。此外，林地使用權(quán)人還可以依據(jù)使用權(quán)物權(quán)而作價入股，這對于農(nóng)村股份合作制的發(fā)展，也具有重大的意義。

三、積極推進林地使用權(quán)物權(quán)化進程 推進林地使用權(quán)物權(quán)化進程，既是廣大農(nóng)民的愿望，也與政府和社會期望的荒山綠化、防止水土流失、保護生態(tài)環(huán)境的要求相吻合。但是，耕地使用權(quán)化畢竟是一項重大的制度創(chuàng)新，其順利實施并真正發(fā)揮作用有賴于一系列內(nèi)容和外部條件的變化和成熟。

(一)穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系

黨的十五屆三中全會強調(diào)，必須長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，土地承包期延長三十年不變，以后也沒有必要變。這一決定為穩(wěn)定包括林地在內(nèi)的土地承包關(guān)系提供了強有力的政策支持。穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系，其本質(zhì)含義是指穩(wěn)定80年代初劃定給農(nóng)戶的責(zé)任山以及自留山管理與使用關(guān)系，或者說80年代初劃定給農(nóng)戶的責(zé)任山以及自留山一般情況下不要輕易變動，確實要變動的必須征求承包農(nóng)戶的意見，依法辦理有關(guān)的手續(xù)并給予相應(yīng)的補償。為此，要警惕、防止和克服“左”和“右”兩種錯誤傾向。“左”的傾向是，不看林地規(guī)模經(jīng)營的主要制約因素，不征求承包農(nóng)戶的意見，力圖通過行政強制性的手段代皰“拍賣”或收歸集體經(jīng)營，以此否定現(xiàn)有承包制。“右”的傾向是，看不到承包制合乎理論邏輯的現(xiàn)實要求，試圖以私有化或名義國有化輕易取代林地集體所有制，從而動搖承包制的根基。

(二)建立健全林地使用權(quán)立法

迄今為止，我國還沒有一部包括林地制度在內(nèi)的專門規(guī)范農(nóng)村土地財產(chǎn)關(guān)系的農(nóng)村土地制度法律。只有盡快建立健全包括林地制度在內(nèi)的農(nóng)村土地制度法律，以具有嚴格物權(quán)法意義的土地、林地使用權(quán)取代承包權(quán)、責(zé)任山權(quán)，以法定的形式賦予農(nóng)民長期而有保障的土地、林地使用權(quán)，讓農(nóng)戶樹立起土地、林地權(quán)利意識和依法保護自己土地、林地權(quán)處的法律意識，讓政府機關(guān)、國家官員、社會各界和農(nóng)村干部樹立尊重農(nóng)戶土地、林地使用權(quán)利的法律意識和依法管理土地、林地的法治意識。

現(xiàn)行的自留山、責(zé)任山和“四荒使用權(quán)拍賣”，在實踐中可以繼續(xù)沿用并且必須保持穩(wěn)定，但在立法時可統(tǒng)一使用“使用權(quán)”這一規(guī)范化的法律用語，并用具有嚴格物權(quán)法意義的林地使用權(quán)取代含混不清的承包權(quán)、責(zé)任山權(quán)、自留山權(quán)。通過立法，把農(nóng)戶的林地使用權(quán)法定為農(nóng)戶對林地的當(dāng)然權(quán)利。

(三)嚴格林地使用權(quán)執(zhí)法

有法可依、有法必依和執(zhí)法必嚴是現(xiàn)代社會得以順利運轉(zhuǎn)的保障，也是集體林地物權(quán)化的保障。當(dāng)前存在的緊迫問題是加快立法和嚴格執(zhí)法。一談起嚴格執(zhí)法，人們往往盯著廣大農(nóng)民，潛意識中一直把農(nóng)民看作違法者、是應(yīng)該嚴格執(zhí)法的對象。這是一種片面的認識。實踐中，侵犯集體林地使用權(quán)的主要是行政機關(guān)。例如，舉世聞名的“三北防護林”、“長江中上游防護林”、“珠江上游防護林”等大型植樹造林工程，其決策是完全正確的，也取得了令人振奮的偉大成就，問題是涉及造林工程區(qū)內(nèi)大量的集體林地，既沒有征求具有所有權(quán)的當(dāng)?shù)卮迳缂w的意見，也沒有征求享有使用權(quán)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民們的意見，更沒有辦理過任何征用手段，就法律上看，這當(dāng)然是侵犯了集體林地的所有者和使用者的權(quán)利。

(四)廣泛吸收利益相關(guān)者對于立法和執(zhí)法的參與

廣泛吸收利益相關(guān)者對集體林地立法和執(zhí)法的參與，這不但是我國社會主義確立的人民群眾是國家主人的本質(zhì)特征所決定的，任何忽視、歧視人民群眾參與的想法和做法都是建背社會主義本質(zhì)，因而是錯誤的，而且也是集體林地正確立法和嚴格執(zhí)法所不可缺少的。

1998年地土法、森林法兩個修改草案在《人民日報》上公開發(fā)表，供全社會廣泛討論提出修改意見，成為中國立法過程中廣泛吸收公眾參與的成功先例。然而，就另一些法規(guī)特別是地方政府的立法來看，都是由政府和人民代表大會常委會壟斷了立法，而且這種立法往往是對政策的法制化，從而造成了難以克服的缺陷和弊端：一方面這種立法對廣大人民群眾特別是利益相關(guān)者的利益考慮、顧全的不夠，保護的力度不足：另一方面對立法的政府機關(guān)和人大的約束效力很低，特別是他們在在認為自己利益受損時可以隨時修改法律，從而造成法律對政府機關(guān)、涉及的法人和自然人的不平等局面。因此，只有廣泛吸取社會各界特別是農(nóng)村農(nóng)民對集體林地立法的廣泛參與，才能充分照顧到他們的利益，從而受到他們的真誠擁護和切實執(zhí)行。

(五)集體林地使用者在執(zhí)法中需有代言人

在集體林地執(zhí)法中有必要使使用者意志、意見有發(fā)表的機會和場合，或者說有代表集體林地使用者利益的團體組織、仲裁機構(gòu)和辯護律師。有種觀點認為，如果成立代表包括集體林地使用者在內(nèi)的農(nóng)民組織的話，就會引起社會不穩(wěn)定。這種認識的不妥之處在于，一方面用片面的眼光看待農(nóng)民，沒有看到農(nóng)民們是完全擁護我們的社會主義制度的，對政府是信任的，是老實守法的。至于說到歷史上多次爆發(fā)的起義并導(dǎo)致封建王朝的更迭，其原因在于封建王朝逼得農(nóng)民活不下去了，即所謂“官逼民反”。我們是為人民服務(wù)的政黨和政府，與包括農(nóng)民在內(nèi)的人民群眾具有血肉相關(guān)的聯(lián)系，不存在逼迫農(nóng)民的問題，怎么能夠怕農(nóng)民造反呢?!另一方面，如果允許成立農(nóng)民自己的組織，農(nóng)民組織的代言人隨時把農(nóng)民的愿望、要求及時傳遞到政府決策之中，也就做到了“小矛盾化了，大矛盾化小”、把矛盾消除在萌芽狀態(tài)的效果。

另有一種觀點認為，農(nóng)民素質(zhì)低，成立不了代表自己利益的組織；如果允許成立，就可能成為官辦機構(gòu)。這種觀點沒有看到農(nóng)民中確實存在的有頭腦、有組織能力、有獻身精神的人才。至于農(nóng)民組織會不會辦成官辦機構(gòu)，這主要取決于農(nóng)民組織的性質(zhì)界定、職能賦矛和人員組成。

主要參考文獻：

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