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本文作者：宋愷利作者單位：北京市東城區人民檢察院

督促起訴的原則與限度

1．有限監督原則。督促起訴是對監管機關執法活動的補充，應當成為一種輔助性制度。檢察機關對監管權的法律監督須保持適當的理性和克制，對監管部門的裁量應當給予必要的尊重，以免影響到監管的能動性與效率。［2］當前，檢察資源相對緊缺，無法及時監督各類侵害國家、社會公共利益的民事違法行為。檢察機關應從現實出發，明確區分法律監督權和行政執行權的職能，通過前者對后者強大的制約和推動，實現行政執法體制的良性運作，使對公益保護不力的問題在現有的權力資源結構內得以消弭。［3］

2．適度謙抑原則。督促起訴應對行政監管權保持適當的謙抑性，將權限保持在必要的限度和范圍內。首先，應將案件類型嚴格限定在公益范圍內，只有涉及國家、社會公共利益被侵害的案件，檢察機關才有督促起訴的必要。不屬于公益范圍內的案件，檢察機關不應也不能進行督促起訴。其次，要充分地尊重訴權主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向，更不能由此取代當事人的訴權地位，不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權及其他審判權的獨立行使。［4］再次，督促起訴引起的效果僅僅在于啟動救濟程序，其結果為監管部門自行糾正錯誤或訴諸司法途徑糾正錯誤，其價值在于提醒、警示效用，而非直接參與糾錯。［5］

3．最后與最佳救濟原則。其它可以替代的非訴解決方法已經用盡，起訴成為唯一且必要的救濟途徑，或者在眾多的沖突解決方案中，起訴是最佳選擇。檢察機關應先行協調監管機關或國有單位在職權范圍內保護危害國家、社會公共利益的民事違法行為，將督促起訴作為最后一道防線嚴格控制使用。同時應謹慎評估干預帶來的政治效果、社會效果和法律效果，保證三個效果都表現為良性指標。

4．刑事附帶優先原則。盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向，在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。［6］對于構成犯罪的侵害國家利益、社會公共利益的案件，優先適用督促起訴形式，督促監管部門自行提起刑事附帶民事訴訟。若其不行使或怠于行使職責，則可由檢察機關直接提起刑事附帶民事訴訟進行補救。

建立督促起訴配套機制

1．信息共享機制。首先，在檢察機關內部建立督促起訴線索移送機制，并建立常態化的工作模式。自偵部門、刑檢部門在辦理案件過程中發現涉及國家、社會公共利益被侵害的線索應及時提供給民行部門。民行部門應及時派員參與案件審查，對符合條件的督促起訴，增強整體法律監督能力。其次，在外部建立與監管部門的信息共享平臺，檢察機關可通過網絡互聯等方式獲取具有法律意義的監管信息。

2．協調協作機制。督促起訴前，檢察機關應加強與責任主體的協調，鼓勵責任主體采取比訴訟更好的方法保護國家和社會公共利益。同時建立與監管部門的外部協作，健全案件線索移送、聯席會議、工作協作等長效機制，便于檢察機關及時發現監管漏洞，適時開展督促起訴工作。

3．懲戒銜接機制。經督促起訴后，監管部門仍不行使或怠于行使職責時，有必要建立督促起訴事后懲戒銜接機制。對于尚未構成犯罪，需要追究黨紀、政紀責任的，可以依法提出意見移送紀檢監察機關處理。如果涉及貪污賄賂、挪用或者濫用職權、玩忽職守構成犯罪的，檢察機關可以對相關責任人立案偵查或將有關線索移送有權的偵查機關立案偵查，從而保障督促起訴的效力。

督促起訴中需要解決的問題

1．督促起訴的范圍應擴大。目前，督促起訴的范圍主要集中在國有資產流失領域。從發展趨勢看，檢察機關需要進一步延伸監督的范圍，無差別地保護國家和社會公共利益，將督促起訴的范圍拓展至包括環境污染、歷史文化資源保護和公共性危害事件等公益事項。凡是國家、社會公共利益受到重大侵害的，均依法啟動督促起訴程序。當然，檢察機關督促起訴的范圍不宜過寬，應嚴格限定在維護國家利益和社會公共利益的必要限度內。

2．督促起訴宜采用的方式。督促起訴的方式應結合督促起訴的目的、法律文書的特征及追求的效果等因素進行考察。首先，督促起訴中，檢察機關的作用主要是建議、敦促有關單位起訴，自身并不進入訴訟程序，不應該直接用督促起訴書或督促起訴意見書等訴訟法律文書。而檢察建議書是一種非訴訟法律文書，較好地體現了督促起訴的這一特征。其次，檢察建議是檢察機關進行法律監督的法定司法文書，督促起訴書、督促起訴意見書和督促起訴通知書等形式于法無據。再次，督促起訴書和督促起訴通知書容易與有關單位形成對立，不利于問題的解決，因而現實可行性不強。檢察建議具有靈活、快捷、高效的特點，具有執法彈性，有關單位也易于接受，實踐中執法效果也較好，應規定為督促起訴的基本形式。因此，督促起訴的方式應采用檢察建議書，包括建議有關單位進行起訴，對不配合的單位的有關責任人員建議有關組織對其進行行政、紀律處分等。

3．檢察機關調查取證的尺度。檢察機關在獲得督促起訴案件線索后，要判定國家、社會公共利益的受損情況及監管部門是否存在不起訴或者怠于起訴的情形，必須經過調查獲得確鑿證據，因此調查取證是督促起訴的必要前提。一般情況下，檢察機關的調查取證只限于作出督促起訴決定之前，并且應嚴格掌握調查取證尺度，以有證據證明存在國家或社會公共利益受損的情形為標準，不應糾纏于民事案件的具體細節。一旦被督促單位提起民事訴訟，檢察職權作為“公權力”就不宜再介入作為“私權利”領域的爭訟。對于督促起訴后有可能出現的被督促單位盡管形式上提起訴訟，卻以各種理由怠于或拒絕必要舉證的情況，檢察機關可以通過提供舉證提綱輔以必要的取證指導，進一步督促被督促單位積極履行訴訟義務。除刑事附帶民事訴訟案件可以利用司法機關基于刑事偵察需要獲取的證據之外，純粹的民事侵權或違約案件，應當以當事人自行舉證為原則。

4．被督促單位處分權的限制。督促起訴中，被督促單位是否起訴、是否撤訴、是否變更訴訟請求、是否以調解方式結束訴訟，都涉及被督促單位處分權的行使問題。為此，賦予監管部門或國有單位一定的處分權是明智而且必要的，可以使其根據情勢行使處分權，從而最大限度地維護國家利益和社會公益。但被督促單位在行使處分權時，必須堅持以實現維護國家利益和社會公益最大化為原則，在處分程序上應當遵循公開透明原則。檢察機關應加強對被督促單位處分行為的跟蹤監督，承擔起監督訴訟的責任，確保整個處分過程合法。但檢察機關對被督促單位處分權的限制應當僅限于程序上，即監督被督促單位嚴格按照法律規定的程序、方法進行處分，而不應對處分的實體內容加以干涉，更不能予以否決。