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內(nèi)容提要：本文對刑事立案監(jiān)督的對象、范圍、機構(gòu)以及具體實施中的一些常見問題進行了探討，提出刑事立案監(jiān)督的對象不僅是公安機關(guān)，還應(yīng)當包括人民法院和人民檢察院；刑事立案監(jiān)督的范圍除消極立案行為外，還應(yīng)當包括積極立案行為和其他刑事立案活動中的違法行為等；分析了人民檢察院內(nèi)部現(xiàn)有的立案監(jiān)督機構(gòu)的不足，論證了設(shè)置專門立案監(jiān)督機構(gòu)的必要性；對刑事立案監(jiān)督工作中的幾個經(jīng)常遇到的問題進行了剖析，提出了完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點建議。

主題詞：刑事訴訟立案監(jiān)督完善

刑事立案監(jiān)督是刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的一項重要的刑事訴訟監(jiān)督職能，它與刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事判決、裁定監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督共同構(gòu)成檢察機關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督體系①。目前，刑事立案監(jiān)督在制度設(shè)計和實際操作中還存在諸多問題，監(jiān)督的力度與效果難以體現(xiàn)制度應(yīng)有的價值。本文擬對刑事立案監(jiān)督的基本理論進行一些探討，并就完善該項制度提出幾點建議。

一、刑事立案監(jiān)督的概念和特征

目前，刑事立案監(jiān)督的法律依據(jù)主要是《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定:“人民檢察院認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的,應(yīng)當通知公安機關(guān)立案,公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當立案。”

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的概念，目前主要有以下三種觀點：第一種觀點認為，立案監(jiān)督是指人民檢察院依法對公安機關(guān)②的立案活動是否合法進行的監(jiān)督③。第二種觀點認為，對立案的監(jiān)督，簡稱立案監(jiān)督，是指對立案程序是否合法所實行的監(jiān)督。……立案監(jiān)督有廣義和狹義之分。狹義的立案監(jiān)督是指檢察機關(guān)對立案實行的法律監(jiān)督；廣義的立案監(jiān)督還包括其他單位和個人對立案進行的監(jiān)督④。第三種觀點認為，立案監(jiān)督是檢察機關(guān)對刑事立案主體的立案行為是否合法實施的法律監(jiān)督⑤。

不同的觀點反映出個人對事物概念的不同認識，反映了人們對事物本質(zhì)及其屬性認識的差別。筆者認為,第一種觀點有失于全,刑事立案監(jiān)督的對象應(yīng)當是刑事立案活動的主體，刑事訴訟法第八十六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應(yīng)當立案……”也就是說，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)都有立案的職權(quán)⑥，都是刑事立案活動的主體，也就都是刑事立案監(jiān)督的對象。如果把刑事立案監(jiān)督的對象僅僅局限于公安機關(guān)，那么檢察機關(guān)和人民法院的刑事立案活動就受不到刑事立案監(jiān)督的約束。第二種觀點過于寬泛，錯誤地將不同種類的監(jiān)督混為一談。人民檢察院是我國唯一的檢察機關(guān)，獨立行使檢察權(quán)，刑事訴訟監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的一項重要內(nèi)容，刑事立案監(jiān)督權(quán)又是刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的一個重要組成部分。其他單位和個人不具有刑事立案監(jiān)督權(quán)，他們對立案的監(jiān)督只能是作為人民檢察院刑事立案監(jiān)督的材料來源由人民檢察院依法啟動刑事立案監(jiān)督程序。另外，這一觀點將刑事立案監(jiān)督做廣義和狹義劃分并無實際意義。第三種觀點是比較可取的，從理論法學角度上來看,所謂刑事立案監(jiān)督是指檢察機關(guān)依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監(jiān)督，它既是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，又是刑事訴訟法規(guī)定的一種特別程序。只有將人民法院和人民檢察院列為刑事立案監(jiān)督的對象，刑事立案監(jiān)督制度才科學、全面。

刑事立案監(jiān)督的特征是對其本質(zhì)屬性的反映，它首先表現(xiàn)為刑事立案監(jiān)督是一種司法救濟程序，而不是刑事立案程序必經(jīng)的法定監(jiān)督。刑事立案主體依法享有刑事立案權(quán)，但這種權(quán)力是附有條件的，必須在司法公正的前提下運作，當出現(xiàn)刑事立案活動可能造成司法不公時，這種權(quán)力將受到刑事立案監(jiān)督權(quán)的制約，檢察機關(guān)將依法提供司法救濟；其次，從刑事立案監(jiān)督的目的來看，是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的司法不公現(xiàn)象，確保刑事立案活動正確合法地進行，防止司法腐敗，維護司法公正，保障刑事案件當事人的正當權(quán)利，確保國家法律統(tǒng)一、正確地實施；再次，刑事立案監(jiān)督具有強制性。檢察機關(guān)發(fā)出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》具有強制性和確定性，不得復(fù)議，刑事立案主體必須按要求及時履行職責，否則即為違法；其四，刑事立案監(jiān)督既包括依據(jù)刑事實體法進行的實體監(jiān)督，又包括依據(jù)刑事程序法進行的程序監(jiān)督。其實體監(jiān)督主要是對刑事立案條件等的法律監(jiān)督；其程序監(jiān)督主要是對刑事立案程序是否規(guī)范以及管轄等的法律監(jiān)督。

二、刑事立案監(jiān)督的范圍和一般程序

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的范圍，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和司法實踐中的實際操作，目前主要包括以下幾個方面：（1）不報不立的案件。所謂“不報不立”，就是刑事立案主體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并掌握了犯罪事實，本該立案，但由于缺乏控告、舉報等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所謂“不破不立”，是指刑事立案主體對案情復(fù)雜，一時難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補立案手續(xù)。這種做法違反了刑事訴訟法規(guī)定。（3）應(yīng)立而不立的案件。所謂“應(yīng)立而不立”，是指刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予立案或者或者以罰代刑、以勞代刑等。這種故意往往出于執(zhí)法人員權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、徇私枉法等原因，是人民檢察院進行監(jiān)督的重點。此外，刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當不僅局限于對是否立案的法律監(jiān)督，還包括對刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關(guān)刑事立案活動的法律監(jiān)督。

人民檢察院在刑事立案監(jiān)督工作中，應(yīng)當準確把握刑事立案監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，注意劃清“沒立案”和“不立案”的界限。“沒立案”是指刑事立案主體沒有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件。“不立案”是指刑事立案主體已經(jīng)作出不立案決定的案件。只有刑事立案主體已經(jīng)作出不立案決定的案件，才能按照刑事立案監(jiān)督程序來辦理。當然，要防止刑事立案主體以“沒立案”假象掩蓋“不立案”事實的行為。

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的一般程序，根據(jù)刑事訴訟法及《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)進行刑事立案監(jiān)督工作，一般是按照下列程序進行：刑事立案監(jiān)督案件的受理——要求刑事立案主體說明不立案的理由——認為刑事立案主體說明的不立案的理由不成立時通知刑事立案主體立案偵查——對有刑事立案偵查權(quán)的案件審查決定直接立案偵查——報上級檢察機關(guān)備案與審查。

具體說來，刑事立案監(jiān)督案件的受理有兩種情況：第一種情況是積極的，即人民檢察院在具體辦理審查批準逮捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時，以及進行調(diào)查研究時，發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查的，由審查逮捕部門審查，審查逮捕部門經(jīng)過調(diào)查、核實有關(guān)證據(jù)材料，認為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，經(jīng)檢察長批準，應(yīng)當⑦要求公安機關(guān)在七日內(nèi)書面說明不立案理由。經(jīng)人民檢察院審查逮捕部門審查，認為公安機關(guān)不立案的理由不能成立，經(jīng)檢察長或者檢察委員會討論決定，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案。公安機關(guān)在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內(nèi)應(yīng)當將說明情況書面答復(fù)人民檢察院，人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立，應(yīng)當向公安機關(guān)發(fā)出《通知立案書》，公安機關(guān)應(yīng)當在《通知立案書》發(fā)出后十五日內(nèi)決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。第二種情況是消極的，即公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而作出不立案決定，被害人不服，要求追究行為人的刑事責任，為此向人民檢察院提出的，由人民檢察院的控告申訴部門受理，不得以任何理由予以拒絕。人民檢察院根據(jù)事實和法律進行必要的調(diào)查后，認為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，應(yīng)當將案件移送審查批捕部門辦理。如果人民檢察院認為公安機關(guān)說明的不立案理由不能成立，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關(guān)說明不立案的理由，認為確實不符合法律規(guī)定的立案條件，應(yīng)當由控告申訴部門在十日內(nèi)將不立案的理由和根據(jù)告知被害人，并做好解釋和說服工作。（對其他刑事立案主體的法律監(jiān)督，法律未作明確規(guī)定，檢察機關(guān)可以參照對公安機關(guān)的刑事立案監(jiān)督執(zhí)行；對其他刑事立案活動的法律監(jiān)督亦然⑧。）

人民檢察院通知刑事立案主體立案，刑事立案主體應(yīng)當立案。人民檢察院依法對通知立案的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。對于刑事立案主體接到通知立案書后不立案的，可采取以下措施，督促其接受監(jiān)督：（1）發(fā)出《糾正違法通知書》，責成其糾正違法行為；（2）向上一級人民檢察院報告，由上一級人民檢察院向同級刑事立案主體發(fā)出相應(yīng)通知，實施監(jiān)督；（3）對于刑事立案主體管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，直接立案偵查；（4）對刑事立案主體工作人員構(gòu)成徇私枉法等犯罪的，立案查處；（5）向同級人民代表大會或其常務(wù)委員會匯報，建議予以糾正。（6）向當?shù)丶o檢監(jiān)察部門提出檢察建議，建議給予刑事立案主體及其直接責任人員黨紀政紀處分。（對人民檢察院自身的刑事立案活動可實行檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督）

三、刑事立案監(jiān)督制度中存在的主要問題

1、刑事立案監(jiān)督的對象不夠全面。《刑事訴訟法》僅在第八十七條把刑事立案監(jiān)督的對象局限于公安機關(guān)。未設(shè)置對其它刑事立案主體（人民法院和人民檢察院）進行刑事立案監(jiān)督的法律條文。導(dǎo)致當前司法實踐中，對人民法院和人民檢察院的刑事立案活動的法律監(jiān)督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現(xiàn)象得不到及時糾正。使維護司法公正，保障當事人的正當權(quán)利的立法意圖出現(xiàn)缺口。

人民檢察院是刑事立案監(jiān)督的實施機關(guān)，人民檢察院對自身的立案監(jiān)督具體表現(xiàn)為其負責立案監(jiān)督的部門對有直接立案偵查權(quán)的部門的立案行為實施監(jiān)督，這是檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的一種形式。人民檢察院監(jiān)督公安機關(guān)、人民法院立案行為的措施和程序適用于檢察機關(guān)內(nèi)部，立案監(jiān)督部門向各自偵部門發(fā)出的說明不立案或立案理由通知、決定立案或撤消立案通知、糾正違法通知等法律文書，與人民檢察院向公安機關(guān)、人民法院發(fā)出的上述法律文書具有同等的效力。

對人民法院的刑事立案監(jiān)督因人民法院直接受理的刑事案件具有特殊性而有所不同。由于起訴是引起人民法院立案行為的先決條件，所以，監(jiān)督的時間是在起訴之后，而不是在起訴之前；而且，由于人民法院沒有偵查職能，對刑事案件立案后直接轉(zhuǎn)入審判監(jiān)督的結(jié)果不會引起偵查的開始或終結(jié)，只能引起審判的開始或終結(jié)。另外，自訴程序中的反訴如果涉及自訴人的刑事責任問題，人民法院是否立案受理仍然要受到人民檢察院的監(jiān)督，因為對反訴的立案寓于自訴程序中，是一種特殊的刑事立案行為。

2、刑事立案監(jiān)督范圍界定過窄。《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定人民檢察院僅對公安機關(guān)“應(yīng)當立案而不立案”的行為進行刑事立案監(jiān)督，即只規(guī)定了對消極立案行為的法律監(jiān)督，對“不應(yīng)當立案而立案”的積極立案行為的法律監(jiān)督未作明文規(guī)定，使積極立案行為中的違法現(xiàn)象得不到及時糾正。此外，對刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關(guān)刑事立案活動的監(jiān)督和對刑事立案主體接受的不屬于自己管轄的案件，既不移送有主管機關(guān)處理，又不通知報案人、控告人、舉報人的行為的監(jiān)督等也未作明文規(guī)定。

有人認為，對積極立案活動中的違法行為，可以在立案后的偵查、起訴過程中，通過作出不批捕、不起訴等方式予以糾正，實行偵查監(jiān)督。筆者認為，這一觀點不可取。首先，除公安機關(guān)、檢察機關(guān)外，人民法院也是刑事立案主體，而人民法院直接受理的刑事案件是在起訴后立案的，不經(jīng)偵查直接進入審判程序，起訴與立案的順序與公安機關(guān)、檢察機關(guān)受理的刑事案件剛好相反。對積極立案活動中的違法行為實施偵查監(jiān)督對人民法院的立案行為無意義，實際上等于將這部分立案行為置于監(jiān)督范圍之外。其次，立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督是不同訴訟階段上兩種不同的法律監(jiān)督，是檢察機關(guān)的兩種不同職能，其性質(zhì)、對象有很大區(qū)別。不批捕、不起訴不等于對立案活動中的違法行為的否定和糾正，以不批捕、不起訴等方法糾正積極立案活動中的違法行為，混淆了立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督的界限，并以偵查監(jiān)督取代立案監(jiān)督。此外，這種觀點也不利于及時糾正立案活動中的違法行為。既然違法行為在立案階段就已經(jīng)發(fā)生，卻不立刻糾正，而是等訴訟進行到另一個階段才采取糾正措施，無異于對該違法行為的放任。并且，這一情況下的偵查活動，完全是可以避免的人力、物力上的浪費。

3、沒有專門的刑事立案監(jiān)督機構(gòu)。科學、合理、高效的機構(gòu)是刑事立案監(jiān)督的組織保障。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十二、三百七十三條之規(guī)定，檢察機關(guān)的刑事立案監(jiān)督職能分別由審查逮捕部門和控告申訴部門行使（審查逮捕部門主要負責監(jiān)督在審查批捕工作中發(fā)現(xiàn)的刑事立案活動中的違法行為，控告申訴部門主要受理當事人對刑事立案活動中的違法行為的申訴）。這一體制雖有其合理的一面，但也有諸多不足，刑事立案監(jiān)督是獨立于偵查監(jiān)督、控審監(jiān)督之外的一種法律監(jiān)督形式，其性質(zhì)、對象、措施等與其他形式的法律監(jiān)督有根本的不同。將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監(jiān)督與這兩種監(jiān)督的界限，降低了刑事立案監(jiān)督的法律地位，既不利于刑事立案監(jiān)督活動的開展，又分散了刑事偵查監(jiān)督和刑事控申監(jiān)督的力量。

4、刑事立案監(jiān)督的措施不力。刑事立案監(jiān)督權(quán)力的合理配置應(yīng)該是使其可以及時、有效地制約被監(jiān)督權(quán)力，有錯必究、有錯能究、有錯早究。但我國目前的立法還存在許多不足，檢察機關(guān)的刑事立案監(jiān)督活動缺少法律保障。如：沒有調(diào)查權(quán)，人民檢察院審查逮捕部門再履行刑事立案監(jiān)督職能過程中，對有關(guān)證據(jù)材料的調(diào)查、核實權(quán)是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十二條明文規(guī)定的，但是，控告申訴部門在履行刑事立案監(jiān)督職能過程中未有調(diào)查、核實權(quán)的法律依據(jù)，不能隨時介入有關(guān)司法、執(zhí)法活動對其進行檢查監(jiān)督；沒有調(diào)卷權(quán)，想調(diào)閱有關(guān)案卷材料時，常常遭到拒絕；沒有處罰權(quán)，對濫用職權(quán)而又尚不構(gòu)成犯罪的違法責任人沒有一種給予處罰的資格權(quán)，使其沒有得到相應(yīng)的處罰，依然我行我素，達不到刑事立案監(jiān)督的實際效果。

四、完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點建議

我國當前的立法對刑事立案監(jiān)督制度規(guī)定得不夠具體，可操作性較差，因此，當前完善刑事立案監(jiān)督制度的首要任務(wù)是完善立法規(guī)定。

1、完善刑事立案監(jiān)督對象和范圍的法律規(guī)定，明確人民法院和人民檢察院的刑事立案監(jiān)督對象的地位以及人民檢察院對刑事立案主體的“不應(yīng)當立案偵查而立案偵查”和其他刑事立案活動中的違法行為如刑事立案程序違法等的立案監(jiān)督權(quán)。只有將對積極立案行為的監(jiān)督同對消極立案行為的監(jiān)督有機地結(jié)合起來，形成一個完整、嚴密的刑事立案監(jiān)督體系，對所有的刑事立案行為進行全面監(jiān)督，才能確保刑事立案監(jiān)督制度的科學性和有效性。

2、從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監(jiān)督活動中的相應(yīng)權(quán)力，主要有：刑事立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)，包括：有權(quán)調(diào)取和審查刑事立案主體的案卷材料，有權(quán)審查刑事立案主體受案、立案、破案的登記表冊，有權(quán)審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書，有權(quán)對刑事立案活動中的違法行為作進一步調(diào)查；­刑事立案監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)，包括：有權(quán)作出變更刑事立案主體應(yīng)當立案而不立案的決定的決定，有權(quán)作出變更刑事立案主體不應(yīng)當立案而立案的決定的決定，有權(quán)作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定，刑事立案主體在接到?jīng)Q定書后應(yīng)當遵照執(zhí)行；®刑事立案監(jiān)督處罰建議權(quán)，包括：人民檢察院發(fā)現(xiàn)刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時，在發(fā)出《糾正違法通知書》進行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權(quán)依照監(jiān)督處罰程序，建議刑事立案主體停止其職務(wù)活動，由刑事立案主體另派辦案人員，并將處理結(jié)果書面告知人民檢察院；人民檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權(quán)提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后，應(yīng)當對違法責任人員給予相應(yīng)的處罰，并將處理結(jié)果書面告知人民檢察院。

3、制定刑事立案監(jiān)督實施細則，通過修改《刑事訴訟法》來完善刑事立案監(jiān)督制度難以將其面面俱到，尤其是涉及具體實施的一些問題。最高人民檢察院應(yīng)當在不違反立法本意的情況下，依據(jù)《刑事訴訟法》制定刑事立案監(jiān)督實施細則，增加一些操作性強的內(nèi)容。針對刑事立案監(jiān)督案件周期長的特點，對刑事案件的受理、審查、移送、反饋、答復(fù)等各種環(huán)節(jié)都應(yīng)當制定明確的時效規(guī)定，以提高工作效率，切實保護刑事案件當事人的合法權(quán)益。

刑事立案監(jiān)督制度不僅要在立法上予以完善，在司法實踐上，人民檢察院還可以結(jié)合工作實際，做好以下幾方面工作：

1、設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督機構(gòu)，行使刑事立案監(jiān)督權(quán)，實際負責刑事立案監(jiān)督工作。這是刑事立案監(jiān)督的組織保證。

2、要求刑事立案主體立案后，將刑事案件立案登記表三天內(nèi)抄送人民檢察院備案，人民檢察院應(yīng)當及時審查。

3、在刑事立案監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)要以書面形式進行，并規(guī)定統(tǒng)一的法律文書。

4、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和刑事案件多發(fā)地區(qū)設(shè)立刑事立案監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，為人民檢察院提供刑事立案監(jiān)督線索，拓寬刑事立案監(jiān)督渠道。