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一、公共服務改革

眾所周知,新公共管理是一種國際化甚至全球化現象,其旨在糾正傳統公共組織在效率和公共服務供給方面所存在的缺陷。它的一個中心議題是強調公共管理者的管理自主權的重要性。在最低限度上,關于新公共管理效果的論述是如此耳熟能詳,以至于似乎人人都知道其真實性。然而這些“普遍接收”的真理往往值得進一步考量。我們需要對幾個明顯的悖論作出解釋。一是全球化悖論。在所謂的新公共管理時代,無論20世紀90年代在世界范圍內關于公共服務提供的新全球化范式是如何流行,為什么我們在注意到發達國家公共部門改革共性的同時,又注意到了大量的多樣化因素?二是當代公共服務改革中存在的不良改革景象悖論。為什么公共服務結構中最初的和更為激進的變革在擁有關于服務提供的相對真實和有效聲譽的系統內發生,而擁有相反聲譽的許多其它系統遲遲沒有或者根本沒有發生變革?三是關于管理主義的一系列悖論(Maor,1999;Jones&Thompson,1999:47-108)。即使在大多數實施改革的國家,為什么看起來存在對公共服務中的管理主義模棱兩可的認識和相對漠視?如果當代的公共部門訴諸堅決的改革壓力來采納商業型的管理模式,為什么看起來不存在真正的管理主義?通過比較歷史制度主義分析,或者通過考量文化差異對改革議程的影響,這些悖論是可以解釋的。我們需要對政治家和高級官員針對他們之間關系所作出的選擇進行更為宏觀的分析。將這些不同解釋聯系起來的一個方法是從公共服務協約的視角來考察公共服務改革。這個視角使得歷史制度主義和戰略互動分析的聯合能夠解釋公共服務的改革過程。

二、公共服務改革過程中的三個悖論

(一)全球化悖論

有人認為,公共管理改革的壓力源于國際競爭的沖動,并代表著一種國際性甚至全球性關于制度設計和最好管理實踐的一系列業已認同的思想。這種認識司空見慣。然而,許多學者已經轉向了與當前的“全球化改革范式”相悖的思考。一些學者指出,即使采取的改革措施相同,改革的環境和原因也有可能不同,甚至相反。也有一些學者強調了不同國家采取的相同改革措施在速度和風格上的顯著差異,并強調了改革中“兔子”和“烏龜”之間存在的鴻溝(Hood,1996;Olsen,1996)。另外一些學者認為公共部門改革中的國際競爭者各自在不同的方向上處于領先地位,而不僅僅是同一賽跑中(即同一方向)的兔子和烏龜。一些歐洲大陸的學者不承認一個植根于具有文化特性的“盎格魯-薩克遜”或者“盎格魯-美國”觀念和實踐的“全球化范式”(Kickert,1997)。即使美國和威斯敏斯特類型國家之間存在一般言語所不能描述的諸多共性,改革的差異性不容置疑。例如,一些學者指出,改革戰略的主要差異在于公共服務改革中的集權和分權途徑(Nunberg,1995):將中央政府裂化為更為獨立和具有人員控制權的機構是英國和新西蘭的一個主要改革議題,但新加坡和加拿大卻并非如此。同時主導公共部門改革的日程條款并不都是20世紀80年代風靡大洋彼岸的“經濟理性主義”。譬如,一種尋求“合作”模式的努力主導著20世紀90年代北愛爾蘭的公共部門改革,以使公共服務在一個裂化的社會中發揮“社會黏合劑”的作用。而單一化的改革和這種改革的影響則在20世紀90年代主導著德國的改革日程。事實上,“全球化改革模型的趨同現象”和“平行途徑現象”(諸多不同的改革模式并存的現象———譯者注)之間的爭論對于理解全球化悖論依然缺乏建設性。原因在于我們缺乏任何統一的評價標準,也沒有從公認的改革起點來考量行政改革的趨同,我們甚至缺乏精確的話語來爭論關鍵性問題。同時,那些強調趨同和范式轉變的全球化趨勢的學者傾向于關注言語、口號、行政中技術的應用以及與后工業社會發展聯系在一起的服務管理問題(Kaboolian,1998)。而那些強調路徑依賴(pathdependency)和延續的歷史差異(ongoinghistoricaldifferences)的學者則傾向于關注國家結構、政治規則以及法律和憲法的形式。為了更好地理解比較意義上的公共部門改革,真正的挑戰是超越關于趨同或者路徑依賴的一般原則,以確切揭示什么現象在趨同和什么現象處于平行的發展軌跡上。這要求我們深入發展關于公共管理改革比較分析的理論(Barzelay,2000)。

(二)不良改革景象悖論

新公共管理在傳統意義上被認為是糾正傳統公共行政在效率、質量、顧客回應性和有效領導等問題上所遭遇失敗的一種選擇。公共管理改革通常作為彌補這些缺陷的一種功能性回應。上文已經指出,一些人宣稱的最好的改革實踐被一些人所證明,同時也被其他一些人所否定。悖論與那些關于改革動力的通常性解釋和為什么改革的確存在良好景象和不良景象的情況有關(Hesse,Hood&Peters,2000)。也即,20世紀80~90年代幾個率先實施大幅度公共服務改革的國家看起來獲得了關于公共服務真實性和有效性的聲譽,如荷蘭、澳大利亞、新西蘭、斯堪的納維亞國家和英國等。另一方面,成為腐敗、低效率或者無法運轉的行政系統代名詞的公共服務改革在許多國家業已發生。例如,在意大利的中央政府,關于官僚制績效的公眾態度反映在公眾的投票行為之中,這種要求廢除特定部門的投票行為表明了自下而上實施行政改革的壓力。歐盟的官僚制同樣是一個明顯例證,盡管充滿了諸多丑聞和對改革的真實性以及有效性的廣泛憂慮,但直到20世紀90年代末期,這些問題一直未被改革所觸動(Metcalfe,1999)。無可否認,無論是在時間還是在跨國家的意義上,在比較含義上不存在測定官僚制有效性的示標,以便能用來證明不良改革景象的悖論。但是,對于主要的或者早期的公共服務改革來說,政府的績效低下,既不是改革的必要條件,也不是充分條件。因此,我們必須尋求其它促成改革的原因。我們常常注意到,許多國家的地方政府比中央政府和國際意義上的政府更容易受到改革壓力的影響。我們也同樣注意到,那些對全國性公共服務結構進行大幅度改革的國家是威斯敏斯特類型或者是威斯敏斯特議會制國家,這宣告了英國模式的終結(Campbell&Wilson,1995)。即使如此,也并不是所有的威斯敏斯特類型國家在同樣的方式上或者在同樣的程度上受到改革的影響。因此,需要對為何是一些而不是所有的威斯敏斯特類型國家進行結構改革的原因作出解釋。

(三)管理主義悖論

對肇始于20世紀80年代的公共部門管理主義改革的悖論性解釋包括兩個相互聯系的觀察。一個由馬奧爾(Maor,1999)提出,即改革表面上傾向于使政府的服務提供更為商業化,而事實上產生了更多而不是更少的官僚政治化。馬奧爾認為,管理主義改革的提倡者所宣稱的非政治化的公共服務管理改革事實上產生了相反的結果。他認為管理主義改革帶來了政治家對喪失政策執行控制權的擔心,由此作為改革的一個結果,高級公共職位變得更富有政治色彩(同時也不安全),而不是更少。另一個相關的悖論由胡德(Hood)、斯科特(Scott)等人所觀察到。即在英國,雖然強調擴大管理自主權的改革,然而事實上卻大量增加了新的過程規則和附加控制。賴特(Light,1993)在美國的聯邦政府中觀察到了同樣的現象。瓊斯和湯普森(Jones,Thompson,1999:62-4)在他們關于美國國防部在國家績效評估名義下實施的“再造”活動的論述中,同樣觀察到管理改革中充斥著更多而不是更少的規則。和馬奧爾的發現相比,這個觀察對作為一項計劃的公共服務管理主義改革更具悖論性。事實上,管理主義改革者傾向于對傳統官僚制中過于穩定的任期進行批評,以作為在政治干預中創造準自治管理空間的含蓄理由。但是,建立在對“基于規則,過程驅動”型官僚制猛烈批判之上的表面化管理主義改革,在公共服務中產生了更多服從導向的控制和管制。因此,我們需要對一些管理主義改革一開始就遭到失敗或者通過增加過程規則和管制而陷入困境的原因加以解釋。

三、傳統公共管理的再思考:公共服務協約

出于對一個全球性新公共管理概念合理性的考慮,我們需要關于傳統公共管理的相對總括性的解釋。而這些關于傳統管理范式的論述傾向于強調韋伯式的概念,即通常以僵硬的等級制為核心特征的機械式官僚制,同時關注對過程而不是結果的服從。此外,公共管理和私人部門管理的分離以及公共服務中商業價值和技術的缺失等,都是通常所強調的傳統公共管理的特征。盡管這些假設是常識性的,也值得對它們進一步作歷史和比較的審視。事實上,這些假設有陷入由費希爾(Fischer,1971)所提出的歷史分析陷阱的危險,即通過將特定歷史經驗普適化,從而迷惑我們的視線,使我們對融合進傳統公共服務安排中的結構和其它行政實踐的多樣性視而不見。進一步講,西爾伯(Silberman,1993)強調了傳統官僚制理性結構的多樣性,并指出了多樣性和一些人所宣稱的在20世紀初已出現的全球化范式之間的悖論。事實上,研究治理的當論家強調每個社會的宏觀管理架構融合和植根于該社會的特定文化、制度和權力分配特性之中(Cheung,2000;Rhodes,1997)。這樣一種解釋至少適用于關于治理的歷史模式和當代模式(Finer,1997)。

考量公共行政系統與其社會和政治環境之間聯系的一個方法是探討公共服務協約(PublicServiceBargain)的多樣性。公共服務協約概念來自謝弗(Schaffer,1973:252)的論述。其涵義是:在一個政治系統中任何關于(高級)公務員和其它社會主體之間關系的理解,這些理解主要涉及以習俗或者法律或者以二者混合的方式所表述的關于他們的職責、與責任相關的權利以及自主性和政治地位等問題。將公務員和其他社會主體之間的關系視為協約的某種形式與角色分析是相容的(Anton,1980:x;Aberbach,PutnamandRockman,1981)。在政治學或者行政學中不存在描述或者比較公共服務協約所公認的方式。似乎也的確有充分理由相信不同國家間的傳統公共行政不存在單一的公共服務協約模式。在一些案例中,公共服務部門將自身想象為(或者被想象為)憲政或者社會秩序的一個準自治的受委托人,像一個具有自主性的法官,而不僅僅是政治首腦的一個人。德國的公共服務(在1949年的基本法下,公共服務被要求忠誠于憲法而不是政府)是一個恰當的例證。另一個準受委托人(quasi-trustee)的機制包括那些具有社會合作性質的行政系統,其中公共服務的基礎性作用是履行憲法性質的任務,以將社會整合在一起。社會合作協約包括將不同的種族或者民族融合到行政系統或者代表會議,其中公共服務機構和主要的社會團體共同發揮作用(Christensen,1993)。

在上述兩種情形中,公務員獲得了作為官僚制或者憲法秩序的一個基本組成部分的準自治地位,以換取履行公共服務受委托人的職責。這種職責比一個隨時聽候命令的下屬的職責要寬泛。一些人相信,和受直接選舉出的首長指揮的人相比,準自治的管制和準自治的中央銀行系統提供著更顯著和更熟練的政府服務。在另外一些情形中,公務員更多被置于人的位置上,他們的工作是在非常有限的自主權下執行首長的命令。這就是謝弗(Schaffer,1973)所描述的英國公共服務協約,其中公務員以政治中立來換取相對長的任期。這種情形中的公共服務協約被認為是便利政治家和官僚之間關系的產物。謝弗型的公共服務協約并不是協約的唯一形式。美國的政黨競爭傳統和歐洲內閣制度代表著另外一種公共服務協約。即在競爭型協約中,公務員保持著政治地位,但是其任期由政黨或者任命他們的首腦個人決定,因此協約包含著對個人或者政黨首腦的忠誠以換取一個穩定的職位。顯而易見,這里存在模糊的情形,其中我們不能確定個人或者團體是否是由謝弗型協約或者競爭型協約所任命(Christensen,1999)。

關于人協約的一個額外形式發現于美國的城市經理人傳統和它的相似體之中,其中一個公共官員被委托人賦予一定的決策自主空間,并對所負責范圍之內發生的失誤和錯誤判斷負直接責任。這里同樣存在對這樣的公共服務協約進行管制的必要,因為放松直接控制的同時我們必須強調過程規則,來保障管理透明度和防止濫用權力。達成公共服務協約的途徑和表達公共服務協約的形式同樣能夠發生變化。在一些情形尤其是英國的公共服務中,公共服務協約完全是推論性或者是含蓄的,更多的是建立在通過政黨之間的談判所達成的沒有文本記錄的合意之上,而不是基于正式的規定(Heclo&Wildavsky,1974;Foster,1996)。但是在另外一些情形中,公共服務協約至少在某種程度上是以憲法條款或者公共服務法規的形式正式頒布的,并規定了公務員的權利和義務。德國的公共服務協約是不尋常的,因為德國1949年的基本法規定了公務員的主要義務并認可了傳統的官僚行政。公共服務協約中人模型,關注的還有包容進協約中的黨派或者主要行為主體的數目。謝弗(Schaffer,1973)認為19世紀英國的公共服務協約僅僅是兩個主要派別之間的制度安排,即名義上選舉出的政治家和官僚。

但是在其它情形中存在與三維結構很相近的情況。美國是一個清楚的例證,其中聯邦公共服務機構和國會以及總統共存于一個三維結構之中,公共服務協約因而是交錯的。公務員和國會之間非書面化的協約至少與總統之間的協約一樣重要,總統通過行政命令能夠正式地塑造公共服務。我們并沒有窮盡公共服務協約的所有特征。如果認為公共服務協約是清晰的,而且每一個國家或者政治系統必然歸屬于一種類型的公共服務協約,這種認識是錯誤的。因為,那些認識到公共服務協約本質的人可能存在文化上的差異。而且,許多系統可能是混合性質的,其中不同的公共服務協約應用于公共服務的不同部分或者水平之上。因此,我們有必要注意兩個問題。一個是傳統的公共管理包括了多樣化的而不僅僅是單一類型的公共服務協約,不論技術或者操作規則在不同國家間的共性如何。二是探討公共服務協約的多樣化應注意以下方面:在多大意義上公共服務被視為委托人的一個人而不是一個受委托人,在多大意義上公共服務協約的作用是以法律或者憲法的形式頒布或者確立,以及在多大意義上這些協議包括兩個或者多個派別之間的互動。

四、重估悖論:一個公共服務協約的視角

在回顧了傳統公共管理中公共服務協約的一些國際多樣性之后,我們現在需要探討一下在多大意義上一個公共服務協約視角能夠幫助我們解釋這三個悖論。

(一)全球化悖論

前文已經提及,近年來公共部門改革的多樣性似乎適用于改革的一些領域而不是其它領域。然而改革話語和一些過程特征傾向于展示強烈的共性和國際移植色彩,盡管公共服務的憲法特征以及與此相關的政治結構和過程存在更多的多樣性。其中的一些多樣性包括“烏龜”和“兔子”的差異,即從不同起點以不同速度向同一方向前進的國家間的差異。再者,其中的一些差異包括方向而不是速度的差異。因此,在理論上認為全球化導致了所有公共管理發展的趨同化的論點,其合理性值得懷疑。正如所指出的,解釋公共部門改革中這些結構性差異的最明顯方式需要采用歷史制度主義的一些形式。在不同環境中,不同的議程主導著改革。這種情況看起來反映了在改革中發揮作用的歷史遺產的差異。在公共服務協約的變革上,同樣可以訴諸烏龜型和兔子型改革間的差異。出于一個公共服務協約的視角,烏龜型改革傾向于這樣的情形,即已經存在的公共服務協約為政治家創造了較低的動機或者較少的機會來重塑高級官僚制結構,而兔子型改革傾向于相反的情形。以德國或者歐盟為例,和更為實用的人協約相比,系統的或者植根于憲法的公共服務協約,為政治家提供了較少的機遇來削減公共服務任期。同樣,為政治家控制高級行政任命提供大量機會的已存在的公共服務協約,例如加拿大的副主管部長和法國的內閣,與那些限制或者削弱政治家塑造過程的能力的傳統公共服務協約相比(如澳大利亞或者新西蘭的系統),也為政治家實施改革提供了較低的動機。因此,在依靠一些國外或者國內的制度化能力進行改革的意義上,動機和機遇的二重奏需要補充進第三個要素即能力。一些甚無活力的公共服務系統除了反映動機和機遇的短缺外,可能也反映了能力的缺失。

(二)不良改革景象悖論

對不良改革景象悖論的解釋可能有幾種答案。譬如,有人可能認為成功的改革是為獲得更大進步的革新性改革,其它改革則停滯不前。而政治學家更傾向于這樣的解釋,即改革過程中不同的主體試圖影響控制、懲罰和責任的分配。薩瓦(Savoie,1994)和馬奧爾(Maor,1999)認為行政改革是選舉出的政治家為提高他們對上層官僚的隨意控制而進行努力的結果。霍恩(Horn,1995)則認為行政改革是政治家下述活動的結果:致力于擴大他們的政策的持久度,同時將成本最小化。如果不預期的情況發生,則控制人的因素、不確定性成本以及不利因素可能會增加。從政治科學的視角出發,當存在與政治家關于、忠誠和不確定性成本的最優考慮不一致的情況時,結構性改革將會發生。這種不一致可能出現在兩種情形之中。一種是當政治家們觀察到他們能夠降低和不確定性成本時,通過從一種公共服務協約轉向一種新的公共服務協約使得他們更容易控制官僚,或者將由于失誤和其它不預期的結果而承擔的責任轉嫁給他人。另外一種情況是,當政治家觀察到他們能夠通過從一種公共服務協約轉向另外一種協約來提高下屬的忠誠度時,即使他們離開權力中心,他們所支持的政策也將會得到加強。前文已經提到,受委托人或者系統的公共服務協約與人或者實用的公共服務協約相比,為政治家們提供了較少的改革機會。即使政治家有強烈的動機來改革受委托人或者系統的公共服務協約,這些公共服務協約在憲法上或者社會上所確立的方式,使得在一般環境中進行單方面改革的交易成本高昂。然而,對于人或者實用的公共服務協約來說,交易成本可能較低,因為這種公共服務協約為政治家創造了較多的改革機會。因此,對于此種類型的公共服務協約來說,正是能夠預期的政治家的動機決定了能夠實施改革。

(三)管理主義悖論

管理主義的悖論即是,在一個充滿管理主義主旋律的時代中,公共部門管理主義普遍遭遇了驚人的不受重視的現象。公共部門管理主義不受重視的核心問題在于無法讓渡或者尊重作為管理型公共服務協約核心的管理自主權。在此意義上,管理主義悖論的歷史原因至少包括兩個獨立路徑。一是公共部門管理主義的核心要素一開始就遭到扼殺,以至于從來沒有建立管理型的公共服務協約。另一個是“虛假的進步”,即表面讓渡的管理自主權實際上相當模糊或者不斷遭到削弱。至少有兩種途徑導致“虛假的進步”現象:通過一個或者多個黨派對管理型公共服務協約的欺騙,或通過嚴厲的管制來消磨管理型協約。馬奧爾(Maor,1999)認為,管理主義不受重視的現象是政治家試圖糾正不虞效應所采取行動的結果。他認為,政治家們觀察到政策執行控制權有喪失給官僚們的危險,因此政治家通過對官僚的工作安全施加更多而不是更少的政治壓力來加強對官僚們的政治控制。但是解雇或者更換管理人員并不是政治家回應管理型公共服務協約的唯一方式。一個替代的或者補充性的途徑對政治家來說就是“欺騙”,即不承認對管理領域的侵犯或者在正式達成的框架外進行秘密交易(Barker,1998)。事實上,一個“欺騙”的視角可以部分解釋馬奧爾提出的悖論,即這樣一個難題:選舉出的政治家為什么同意實施給他們帶來威脅的公共服務協約改革。馬奧爾認為這種情況是錯誤估算或者是不預期的結果,因為政治家在某種程度上被管理主義話語所迷惑而實施了改革,而改革后來對他們自身而言導致了控制權的喪失,這就要求他們以解雇公共管理人員的形式加以糾正。但這里存在一種對馬奧爾見解的替代性解釋。這種替代性解釋更少假設政治家的天真,而認為政治家被管理型公共服務協約明確吸引,因為他們通常期望在他們需要之時,能夠以公開逾越管理領域的方式欺騙協約。如果政治家以這種方式能夠欺騙法定規則,他們就不再面對在操作性失誤和錯誤問題上對政策執行的實際控制與過失轉移之間無法躲避的兩難選擇(Fiorina,1986)。

再者,在一個三維結構中,當第三方對其它兩方關于管理自主權———責任的交換進行否決時,能夠促成導致管理主義悖論的“一產生就遭到扼殺”這一路徑。對于美國聯邦公共服務中的管理主義悖論來說,看起來存在許多這樣的情況(尤其是在1994~1995年共和黨主導國會期間),當國會支持NPR的改革措施時,聯邦部門卻進行了抵制,而總統無法支持國會的立場(Jones&Thompson,1996:63)。因此,三維結構中的第三方通過否決行動或者通過不采取行動,阻止著一個管理型公共服務協約的形成。一個三維結構同樣能夠將公共部門間的關系導入“虛假的進步”路徑,從而導致管理主義悖論。在英國中央政府的執行局改革中能夠觀察到這樣一種過程,并常常作為一個當代公共部門管理主義最重要的例證加以引用。即在改革中,通過將高級公共服務部門分離為兩個(不對等的)群體的機構,能夠創造出一個三維結構關系。一個群體在內閣部門工作,與謝弗型公共服務協約有某種相近;另外一個群體作為執行局的首席執行官而工作,與管理型公共服務協約有某種相近。內閣部門群體存在這樣一種激勵,即將執行機構的首席執行官們置于復雜的監督和管制之下……以阻止機構的首席執行官通過在框架協議外與部長們串通來欺騙管理型公共服務協約。但是這種類型的管制能夠侵蝕和削弱一個管理型公共服務協約。前文已經指出,雖然存在對一個管理型公共服務協約在信息提供和利益沖突等問題上進行規制的必要,但過多的規制,正如特羅薩(Trosa,1994)、赫格伍德(Hog-wood)、賈奇(Judge)和麥克維卡(Mcvicar,1998)等人所論證的英國執行局的首席執行官們所遭遇的情形,已經大大超出了一個管理型公共服務協約所需要規制的底限。

五、結語

一個單一的分析方法不可能解釋萬事萬物。但是公共服務協約的歷史遺產和這些協約之間的戰略互動看來能夠解釋一開始所提到的公共部門改革悖論的諸多方面。所觀察到的改革結構模式的不同,在很大意義上通過考量公共服務協約的歷史性變革而能夠得到解釋,這些公共服務協約為改革提供了不同的模式。因此,對傳統公共管理不同形式的透徹理解能夠幫助我們理解新公共管理時代改革行為的多樣性。