公共管理政府科技管理界定
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(一)政府管理的內涵
公共管理(PublicManagement)是公共事務的管理①。公共事務是指一定時期與一定共同體成員共同利益相關的社會事務,體現為一定共同體成員普遍需求的公共物品和公共服務。公共事務有五個特性:具有社會性,即某一公共事務對一定的社會共同體成員而言,具有成本的社會分擔性與效用的社會共享性;是公共利益的外在體現,公共事務事關一定共同體公眾的共同利益,是共同體公共需求的產物,而公共事務的治理則是為了解決社會公共問題,實現和滿足一定共同體成員的公共需求和共同利益;其物化表現形式為公共產品和公共服務;具有層次性,根據公共事務與不同共同體的利益相關性,在縱向上可以進行社區(qū)性公共事務、地方性公共事務、區(qū)域性公共事務、全國性公共事務、全球性公共事務的區(qū)分;具有動態(tài)性,不同時期內不同國家或地區(qū)公共事務的范圍存在著差異,同一公共事務在不同時空范圍內也有不同的表現形式。
政府管理“是指政府為促進社會整體協調發(fā)展,采取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節(jié)控制的過程。”①當把公共事務作為公共管理的對象時,具有不同于傳統公共行政的意義:一是實現公共管理功能的合理定位。凡屬于私人領域自主的事務,就不應納入公共管理的職能范圍,而政府更不能以強制的方式介入不具有消極外部性的私人自主領域。二是公共事務治理的集體行動并不等同于政府行動。傳統公共行政只關注政府職能,卻忽視了非政府公共事務治理主體的公共職能。三是公共管理的成效以公共事務的有效治理為評價尺度。這種以外部導向和以結果為中心的追求,與傳統公共行政對內部管理和機械效率的追求存在差異,它強調最大限度地利用各方面的社會資源不斷以及私人部門的有效管理經驗來不斷增進社會公共福利。四是強調根據公共事務的屬性差異進行多元化的治理,而不是傳統公共行政模式下的千篇一律或一成不變的標準化管理和整齊劃一的公共服務。建立服務型政府,要求政府的治理從官本位向社會本位轉變,以“管理就是服務”為根本理念,有效率地提供優(yōu)質足量的公共產品和公共服務。服務型政府具有以下幾個特點:
———由掌舵代替劃槳。將服務的提供和執(zhí)行職能從掌管它們的集中決策部門中分離出去,給與服務提供和執(zhí)行機構更大的靈活性和自主性,并通過控制這些機構的績效水平來對結果負責。決策部門也得以從日常繁瑣的事務性工作中解脫出來,將工作重心放在決策的制定上,從而提高政府的管理效率。
———政府公共管理的目的在于實現和增進社會的公共利益。“公務員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實現他們的公共利益,而不是試圖去控制或駕馭社會。”②服務型政府不能是凌駕于社會之上的封閉官僚機構,而必須以公民的需求為中心,為其提供有效的服務。要求以公共需求作為判定政府服務有效性的衡量指標,通過轉變政府和社會之間的關系,政府從管制者向公共產品與公共服務提供者的角色轉化,突出對公共需求的回應性。
———政府職能有限。政府的職能應該嚴格限定在匡正市場失靈上,凡是市場或社會能夠自我調節(jié)的內容,政府應該退出③。除了必要的社會管制和經濟管制之外,政府不直接干預企業(yè)活動,不采用行政手段干預市場運行。政府負責執(zhí)行市場經濟法律,對市場秩序與市場運行進行平等的監(jiān)管與公正執(zhí)法,運用宏觀調控手段實現公共政策,進行社會必需的基礎設施建設,對企業(yè)和其它市場主體提供信息引導和服務。
———跨部門的協調管理。組織機構應該服務于兩個基本目標:決定組織如何界定和分配工作(分工),為分散的組織單元提供協調和整合機制。④影響組織結構的因素包括目標與目的、內部社會結構以及外部社會結構。⑤三個因素中任何一個或多個發(fā)生變化時,都應該適時地調整組織的結構以適應變化。外部社會問題的復雜性和廣泛性需要多個不同部門和機構共同負責、協同完成時,就需要在針對不同領域問題進行分工的基礎上,建立一個協調和整合的機制,以便各個分權機構在完成同一政府目標時能夠進行統一管理。
———依法進行公共事務管理。根據相關法則的規(guī)定確定各級政府行為方式的適用條件、適用范圍、適用程序等,對尚未規(guī)范化的各級政府行為方式納入法律調整的范圍,以避免其任意性,排除政府在決策過程和政策制定行為上的不確定性,確保市場微觀經濟主體和公民個人對自身行為收益的可預期。同時以法律至上的原則為指導,防止出現權力至上引發(fā)的權力尋租等腐敗行為。
(二)科學技術管理成為政府公共管理的重要內容
隨著科學技術的迅速發(fā)展,其社會影響不斷擴大。它不僅能改善政府的管理手段和方式,還能促進生產力的解放與發(fā)展,提高國民經濟產值,鞏固和發(fā)展社會政治制度;它不僅可以提高教育水平、提升勞動者和全民族的素質,還可以推動現代國防發(fā)展,增強國防力量。國家的物質文明建設如工業(yè)、農業(yè)和國防事業(yè)等,均依賴于科學技術的發(fā)展,國家的精神文明建設同樣也依賴于科學技術的發(fā)展。同時,由于科學技術本身無法控制其影響方向,它既可以促進社會發(fā)展進步,也可能危害社會,政府作為提供社會公共服務的主體,必須對之進行管理,促使其向促進社會進步的方向發(fā)展。因此,科學技術不僅影響了政府的運行職能的效率,還逐漸融入國家政治、經濟、文化、公共服務當中,從而滲入政府的基本職能范圍,成為政府管理的一個重要對象,科學技術管理也成為政府管理的重要內容。從市場經濟的角度看,首先,科技活動很大程度上是經濟活動的一部分,市場本身存在一些缺陷,例如,市場無法提供科學技術運行的基本框架,市場無法界定并保護知識和技術的產權,無法制定并執(zhí)行技術市場交易規(guī)則。其次,市場經濟中還存在市場機制調節(jié)失效的領域,如市場并不能解決科學技術的外部性問題等。另外,某些科技活動準入門檻高、風險大,企業(yè)和科研機構無法獨自承擔,只有依賴政府的力量確保此類科技活動的順利進行。
因此,政府科技管理存在的客觀機理是為了彌補科技活動市場機制的缺陷。從資源配置角度看,科技發(fā)展的大部分資源都掌握在政府手中,即便是私營企業(yè)的科技投資也受到政府決策的影響。“政治和政治家對于科學和科學家來說有很重要的意義,因為關于研究資金和研究重點的決策要受到政治因素的影響。”⑦因此,不管是企業(yè)還是科研機構都與政府保持著不同程度的聯系,其研究與開發(fā)活動等都無法脫離政府科學技術管理而獨立進行。政府的科學技術管理是指政府或政府職能部門,對轄區(qū)范圍內的科學研究、技術開發(fā)以及與科技活動相關的其他因素進行的宏觀管理。從管理的范圍來看,政府科技管理主要包括兩個方面:一是處理好科學技術系統與外部環(huán)境的關系。如面向經濟建設和社會發(fā)展,保證科學技術進步與經濟建設和社會發(fā)展相協調,使科技體制與經濟體制以及其他體制相適應等。二是處理好科學技術系統內部各環(huán)節(jié)、各方面的關系。包括處理基礎研究、應用研究、開發(fā)研究以及科學技術轉移之間的關系,處理不同的科學部門之間的關系,處理一般性技術研究開發(fā)和高技術研究開發(fā)之間的關系,處理經濟領域不同部門、不同行業(yè)科技發(fā)展的關系,處理不同地區(qū)間科技發(fā)展的關系等。
二、合理定位政府科學技術管理
政府科技管理的定位,可以從政府與市場的關系、科技管理在整個政府管理中的位置、科技管理部門整合資源的職責等三個方面來考慮。
(一)在政府與市場之間尋求平衡政府和企業(yè)是科技活動的主要投入主體。有必要分清政府與企業(yè)在科技管理過程中介入的范圍。可以從科技產品的屬性區(qū)分二者的范圍。科技產品可劃分為私人產品、公共產品及具有公共產品性質和私人產品性質的混合產品。公共產品包括基礎性強、共性強的科學知識及技術成果,其供給具有成本高、規(guī)模大、周期長和收益低等特點。因此,公共產品主要是公共投資生產的,在管理上要求公共決策和公共監(jiān)督,政府在管理過程中要表現出高度的公平公正性和信息透明度。私人產品在科技管理領域更多的表現為企業(yè)為獲得競爭優(yōu)勢所需的技術,包括專利、專有技術等。混合產品是介于應用研究與產品開發(fā)之間的技術、高風險的技術開發(fā)等,處在公共產品和私人產品之間。政府是公共科技產品(如基礎研究、一部分公益技術和科技基礎設施建等)的投入主體;企業(yè)則多介入風險低、競爭性高的私人產品領域(如專有技術的研發(fā)、競爭性技術產品的生產和產業(yè)化等)。而混合科技產品,如應用研究、競爭前技術、戰(zhàn)略技術的研究開發(fā)主要是為了地區(qū)利益和社會公眾利益,一般由政府投資,但由于個人或企業(yè)也可以受益,在政府投資分擔風險,并給予其相應的權益情況下,一些有實力的企業(yè)為某種競爭戰(zhàn)略,有可能與政府共同投資。
示意了政府與企業(yè)參與科技管理的分工模型。政府和企業(yè)從事科技管理的分工圖示因此,首先,區(qū)分并充分發(fā)揮好兩種力量:市場力量和政府力量。凡是政府不應該管、可管可不管的事情,都應交給市場去做。“公共服務型政府”是政府為社會提供公共產品和公共服務,但并不意味著所有的公共產品和公共服務都必須由政府提供。而是在民間不能有效提供,而且又特別需要的公共產品才由政府提供。管理不是目的,管理既不是政府存在的理由,也不是政府發(fā)揮有效作用的前提。在市場競爭條件下,政府的職能主要是通過創(chuàng)建一系列制度和法規(guī)安排來規(guī)范市場、穩(wěn)定市場和引導市場發(fā)展,并通過提供必要公共產品的形式來彌補市場供應的不足。其次,要處理好“計劃過度”與“市場化過度”問題。科學發(fā)展和技術突破的取得都具有很大的不確定和不可預見性,因此,一些重大科技項目的提煉不是閉門造車,而應該發(fā)動社會廣泛參與;應該由科技管理部門完成的工作不應該被推向社會,例如有關科技興衰或者國家信息安全的項目、企業(yè)不愿意承擔或者無力承擔的社會公益性研發(fā)與應用的科學技術項目或產業(yè)發(fā)展中的核心技術突破問題,政府應該負起主導責任,優(yōu)選承擔單位,并加強控制力。第三,處理好職能(權力)的“讓渡”問題。要求政府從管理微觀事務中解脫出來,政府的部分職能和事務性工作要向直屬事業(yè)單位、社會中介組織、社會和企業(yè)轉移。這是一種職能讓渡行為,是一種“分權”行為。
但是,并不是所有的政府職能都是可以讓渡的。從政治學角度看,政府職能具有兩重性———政治統治職能和社會管理職能。顯然政府可以進行職能讓渡的部分只能是社會管理職能部分,而這部分的職能讓渡也有度的問題。科技管理職能中體現公共性、權威性及整體性的部分是不能讓渡的,例如科技發(fā)展戰(zhàn)略和科技政策的制定;法律法規(guī)明確規(guī)定應由政府承擔的職能是不能讓渡的,例如行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰等職能。另外,職能的讓渡還要考慮受讓主體能否承擔這部分職能,如果受讓主體無法承擔讓渡的職能,則也不能進行職能讓渡。不能讓渡的職能是堅決不可讓渡的,否則可能會產生政府把應該自己履行的職能轉嫁到社會、企業(yè)或中介組織,造成職責不明;同時,也會產生社會中介組織越權行使本該政府行使的職能,造成政企不分,使社會中介組織成為“二政府”。公共服務型政府不能是凌駕于社會之上的封閉官僚機構,而必須以公民的需求為中心,為其提供有效服務的機構。要求以公共需求作為判定政府服務有效性的衡量指標,通過轉變政府和社會之間的關系,政府從管制者向公共產品與公共服務提供者的角色轉化,突出對公共需求的回應性。科技管理的定位,應當從單純的“管理”向“服務”轉變,面向需求,積極主動地為研究與開發(fā)機構、院校、企業(yè)、民眾等科學技術活動的各種利益相關者提供服務。
(二)明確科技管理在政府公共管理體系中的地位以往科學技術被認為是與醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育等相類似的一項“事業(yè)”,科技管理被列為社會事業(yè)管理。當代科學技術的產業(yè)化周期越來越短,科技活動的利益相關者越來越廣泛,科技與其它領域的融合互動越來越強烈。科學技術已經滲入到經濟、社會、文化、國防等各個領域中,與各行業(yè)融合發(fā)展,不僅為社會各領域提供發(fā)展的智力支持,改善了經營和管理手段,也增進了社會財富積累,提高了人們的生活水平,同時成為國家競爭力的核心標志。科學技術越來越多地滲入到政治的公共管理領域中,對于保障國家安全等政治領域已經產生了顯著的影響。科學技術已經不同于農業(yè)、工業(yè)、文化、衛(wèi)生等相對獨立的領域,而是跨領域、兼具社會性和政治性的復雜系統,具有相對的復雜性和綜合性。科技管理已經突破了傳統的社會性公共事務范疇。因此,需要明確科學技術管理在政府公共管理體系中的位置。第一,在政府公共管理活動中,科學技術管理是最重要的內容之一;在政府公共管理體系中,科學技術管理應看做同宏觀經濟、財政等一樣的綜合管理,而不應視同衛(wèi)生、交通等一樣的行業(yè)或領域管理。第二,政府的各個管理部門,如經濟、市政、交通、衛(wèi)生、產業(yè)促進等機構,應當將科學技術管理作為本部門的重要內容,從產業(yè)發(fā)展、社會發(fā)展的角度出發(fā)推動行業(yè)或領域的科學與技術發(fā)展。第三,政府的科技管理部門應當與各個部門的科技管理機構、下級政府的科技管理部門一起,形成全國或全區(qū)域的科技管理體系和網絡。
(三)科技管理部門整合資源的責任在計劃經濟條件下,科技管理部門與其它單位分工明確,主要是以科技項目來支持科學技術研究,主要工作對象是大學和研究機構,衡量工作的標準就是支持的項目出了多少科研成果,出了多少論文。在市場經濟條件下,科技管理部門的工作要按照區(qū)域經濟社會全面發(fā)展的要求,在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用的同時,加強政府的引導作用。因此,科技管理部門應該調動各方積極性,充分發(fā)揮科技智力資源優(yōu)勢,把它們引導到推動各項事業(yè)上來,科技管理部門要擔負起集聚、調動資源服務于全面發(fā)展的重任。為此,要明確目標并探索實現目標的手段和措施。在手段上,推動科技工作的基礎之一是項目。但項目不是目的,科技管理要從具體的項目中跳出來,把握和遵循科技發(fā)展規(guī)律與市場經濟規(guī)律,善于綜合運用政策、項目、資金等多種手段,充分發(fā)揮科學技術的先導、基礎和戰(zhàn)略性作用,整合科技資源、吸納和集聚廣泛的社會資源并引導其服務于現代化建設。科技工作的對象也要發(fā)生變化,要按照市場經濟規(guī)律的要求,努力促進企業(yè)成為創(chuàng)新的主體,促進科技應用部門更好地利用科技資源,依靠科技促進各方面工作;檢驗科技工作的標準也要改變,要檢驗全社會依靠科技促進發(fā)展的意識、能力和順暢程度是否有了大的提高,檢驗科技資源優(yōu)勢是否變成了發(fā)展的競爭優(yōu)勢。
三、確定政府科技管理的內容
(一)狹隘的管理內容和單一的管理模式
當前政府科技管理中的一個突出問題是管理內容的偏狹,即把多數的人力、大部分資金用在了科技計劃項目的管理,特別是產業(yè)化項目的管理上。將管理資源的絕大部分集中在這樣一個點上,無疑有失偏頗。這表現出政府科技管理的急功近利傾向,以及滿足“政治需求”勝過滿足“顧客需求”的價值取向。管理模式的單一主要表現在,項目成為全部管理的核心。達成科技發(fā)展的目標、完成科技管理的任務,似乎只有設立、推進、完成科技項目一途,舍此無它。離開了項目,管理人員就沒有了“抓手”,就像有的地方發(fā)展,離開了土地開發(fā),就玩不轉了。同時,很少注意將科技項目管理同科技政策法規(guī)的應用、科技交流與合作渠道的拓展、科技人才的培養(yǎng)、科學技術普及等資源、手段和活動相結合。如此,科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技政策法規(guī)實施效果的評價等宏觀和綜觀層面的管理任務,既沒有得到應有的重視,又缺乏必要的方法論支撐。另外一些很重要的內容也被輕視了。例如:缺乏對科研環(huán)境的管理。政府部門作為科技系統本身的一個利益相關者,應該建設良好的法制環(huán)境,防范相關問題。但是,當前政府科技管理部門在實際工作中很少涉足這方面,從而導致了學術行政化、科學研究馬太效應等傾向。評估機制不健全。科技發(fā)達國家的經驗表明,加強對科技項目和目標的獨立的監(jiān)督和評估,是提高科技資源的使用效率的重要手段。目前在我國政府科技管理系統外部,有審計機構、財政部門的監(jiān)督。科技管理系統內部專業(yè)的科技評估與監(jiān)督機制還不健全。科技管理部門很少設置專門的科技評估機構,在實施監(jiān)督中缺少專門的負責部門,加之相關處室分別對不同的科技評估進行監(jiān)督,相關的評估信息系統又不夠完善,互通信息的情況也不充分,各監(jiān)督部門分工不夠合理,相互配合差,不少部門往往從各自利益出發(fā),在協調和完善各序列、各層面的監(jiān)督方面困難重重,使得科技管理部門對科技評估過程管理不夠及時充分,監(jiān)督主體無法顯示出應有的權威性和相對的獨立性。同時,第三方評估缺失,許多重大科技計劃從策劃出臺到預算、實施、完成,都是各部門自己確立、驗收,缺少獨立評估體系,致使許多科技經費得不到應有的監(jiān)督,造成重復、浪費。
(二)政府科學技術管理的內容
有研究者提出,根據在科技管理全過程中的不同表現形式,政府科技管理的主要內容可分為點、線、面三個層次①,如圖2所示。其中,科技預測、科技規(guī)劃與科技政策、科技體制、科技項目管理、科技資源配置、科技評估屬于政府科技管理的核心內容,它們之間存在密切的聯系,如圖3所示。將政府科技管理工作的內容分出層次非常重要,但不同層次的內容需要準確地劃定。層級之間,不是點、線和面的關系,而是由高到低或由宏觀到微觀的關系。同時,上圖所示科技預測、科技規(guī)劃與科技政策、科技體制、科技項目管理、科技資源配置、科技評估等內容之間的聯系中,把“項目管理”作為一個核心,不利于政府全面履行科技管理職責。筆者認為,政府科技管理的主要內容可分為宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面的科學技術管理關注科學技術活動、管理與服務的總體設計,主要包括:科技體制的設計和建設、科技發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃的制訂、科技法規(guī)與政策的創(chuàng)制和實施與監(jiān)督。科技體制是指科學技術研究與管理的機構設置、職責范圍、權屬關系和管理方式的結構體系。
科技體制與運行機制是落實科技規(guī)劃和政策、實施科技項目的制度環(huán)境。科技發(fā)展戰(zhàn)略,是一國或一個地區(qū)未來科技發(fā)展方向、模式、路徑以及引導科技資源與要素合理培植和安排的構想。科技規(guī)劃是謀求科學技術與經濟社會協調發(fā)展、實施科技發(fā)展戰(zhàn)略的總體方案。科技法規(guī)是為貫徹科技發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃而制定實施的、處理科技發(fā)展中科學技術體系內部和外部關系的規(guī)范。科技政策是政府為實現一定時期的科技路線和任務而制定的科技行動準則,代表了政府發(fā)展科技事業(yè)的意志,同時體現了對各種科技資源、力量和行為的引導與規(guī)范。中觀層面的科學技術管理主要包括:制定和實施年度科技計劃,組織和協調科技發(fā)展主題(專項)工作,扶持、引導和評價科技服務機構,開發(fā)和利用科技人力資源,管理和服務科技研發(fā)機構,組織科學精神和科技知識與方法的傳播。科技計劃是體現科技發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,謀求科技與經濟、社會協調發(fā)展的實施方案。年度科技計劃規(guī)定一個國家或一個地區(qū)全年科學技術發(fā)展的主要任務和目標、各個不同管理主體的具體任務、財政科技經費總額、財政科技經費投入的具體安排等;根據經濟社會發(fā)展提出的科技需求,確定科技發(fā)展主題(專項),明確各個主題(專項)的責任主體并給予相應的協調支持;科技服務機構既包括直接為科學與技術創(chuàng)新服務的條件平臺類機構,還包括技術轉移、科技咨詢、科技成果評價等中介和服務機構,也包括科技園、科技企業(yè)孵化器等科技型創(chuàng)業(yè)服務機構;在科技人力資源方面,需要把握供給和需求的狀況、制訂實施人力資源開發(fā)利用戰(zhàn)略;科技研發(fā)機構,既包括大學、國有院所的機構,也包括企業(yè)和私人的機構,既包括內資機構,也包括外資機構。
對它們的管理和服務,重在合理布局、整合資源、形成合力;科學普及是政府的重要職責。微觀層面的政府科技管理主要包括:科技需求調研、需求分析與技術選擇,實施科技發(fā)展主題(專項),制定和實施科技項目,促進科學技術成果的應用和推廣。對經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設和管理、人民生活中的科學技術需求進行調研,是全部科學技術工作的重要基礎。在需求調研之后,需要對各種各樣的需求進行分析,在歸納梳理的基礎上,提出滿足特定需求的技術路線、獲取相關技術和設施的策略與措施;為解決某一方面的問題,需要設立和實施科技發(fā)展主題(專項);一個主題(專項)中,往往設立和實施若干個科學技術研究與試驗發(fā)展的項目,每個項目之中,往往包含若干個課題;課題、項目、主題(專項)所取得的科學技術成果,需要通過進一步的組織協調,廣泛地得到應用。同時,獨立研究機構取得的科學與技術創(chuàng)新的知識、方法和手段,需要政府部門運用多種手段促進其應用和推廣。
四、突出政府科技管理的地方特色
我國地域遼闊,資源稟賦程度差異很大,經濟、科技和社會發(fā)展不平衡,各地方科技管理的機制和模式也不應當相同。但是在實際上,地方與中央的職能并沒有形成合理的分工,職能同構現象嚴重,難以突出地方特點。省一級地方科技主管部門的管理職能在很大程度上是國家科技部職能的翻版,既沒有與中央政府職能有一定的區(qū)分,也沒有很好地體現地方的特點。國家科技部的宏觀職能幾乎在各地方都有體現:從科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技規(guī)劃、科技體制與機制、科技經費管理、支持基礎研究與高技術、支持高新技術產業(yè)、科技基礎條件、科技人才、科技合作與交流、科技政策與科技體系建設、科技基礎性工作等方面規(guī)定了國家科技部的職責;而從一些省份科技管理部門的“三定”來看,地方的職能也基本體現了這些方面。地方政府科技管理過多考慮國家科技管理體系,這導致兩個層面的問題:一方面,隨著地區(qū)的差異性不斷增強,國家對地方的需求往往了解不夠,國家層面的科技管理措施無法滿足地方發(fā)展的需要;另一方面,地方科技管理職能過多參考國家科技管理職能,致使地方特點無法突出,地方有限的科技資源無法充分配置到地方重大需求層面,造成科技資源的浪費。因此,當前有必要強調各地政府科技管理要突出特色。
(一)地方政府科技管理的影響因素
區(qū)域內的傳統文化會在一定程度上對人們思想中的創(chuàng)新意識產生潛移默化的影響;自然資源具有很強的地域性,不同的地區(qū)擁有不同的自然資源稟賦。在特定的區(qū)劃內,其區(qū)域創(chuàng)新系統的自然資源稟賦是特定的;由于地域文化的差異和自然資源稟賦的影響,某一特定地域內的產業(yè)結構也就具有一定的特性,農業(yè)資源、礦產資源、人力資源都會對地域的產業(yè)結構產生影響。具有不同的產業(yè)結構的行業(yè),對創(chuàng)新的需求也不相同;自然資源稟賦和社會資源稟賦對區(qū)劃內的產業(yè)形成具有巨大的推動作用。通過偶然性自發(fā)形成、對已有傳統工藝不斷改進、對原有生產企業(yè)的技術外溢等方式,區(qū)劃內將形成與其他區(qū)劃內不同的產業(yè),并在此基礎上形成特色產業(yè)的集聚和集群。不同特色產業(yè)需求有所不同,對原材料的種類和數量、人員的技術水平以及技術要求也有差異。這些差異對區(qū)劃內科技需求也會產生深遠的影響;地方經濟發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)結構發(fā)展戰(zhàn)略、社會發(fā)展戰(zhàn)略及生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略影響著本地區(qū)科技管理的目標及方向。此外,經濟全球化和國家科教興國戰(zhàn)略也影響著地方科技發(fā)展;地方創(chuàng)新環(huán)境包括文化環(huán)境、制度環(huán)境、組織環(huán)境和信息環(huán)境等,是地方創(chuàng)新行為主體之間在長期正式或非正式的合作與交流關系基礎上形成的。地方創(chuàng)新環(huán)境影響地方科技人才的培養(yǎng)與成長、地方科技成果轉化能力及吸引外部科技資源的能力;國家與地方是整體和局部的關系,國家科技人員、機構、研究開發(fā)活動總要落在空間上,形成國家科技的空間布局,即區(qū)域布局,所以國家科技發(fā)展對地方科技也產生重要的影響;地方科技管理是技術和科技人才的區(qū)域流動市場在配置科技資源上的體現和結果,其重要特征是開放性。因此,發(fā)展地方科技必須與地區(qū)外甚至是國外進行科技交流與合作。在開放的市場經濟條件下,區(qū)外科技資源日益成為地方科技發(fā)展所考慮的要素。
(二)我國地方科技發(fā)展的類型
參考地方科技發(fā)展與科技管理體系的影響因素,根據科技活動與自然資源結合情況、基礎研究比重、政府科技投入比例、政府科技經費的投向、經濟發(fā)展水平和科技能力等六個維度,把我國大陸31個省(區(qū)、市)分成六種區(qū)域科技類型①,如圖4。第一類區(qū)域:先導型或龍頭型。其特征是:科技與經濟發(fā)展在全國處于發(fā)達水平,科技投入的強度在全國處于領先水平;科技投入的領域分布于科技研究和應用的各個領域。第二類區(qū)域:產業(yè)帶動型。其特征是:地區(qū)的科技與經濟在全國均處于較發(fā)達水平,經濟發(fā)展水平略高于科技能力;科技投入的強度略遜于先導型區(qū)域,科技投入領域分布于科技研究和應用的各個領域,但主要集中在應用基礎研究、應用研究、開發(fā)和產業(yè)化四個階段。這類區(qū)域在促進區(qū)域經濟發(fā)展的同時,應重視基礎研究,逐步向先導型區(qū)域轉移。第三類區(qū)域:中游發(fā)展型。其特征是:科技能力中等,經濟水平中等,對自然資源依賴不大,政府R&D經費投入比重不突出,科技投入的強度處于全國中等水平,科技投入領域主要集中于應用研究、開發(fā)和產業(yè)化三個階段。這類區(qū)域要加強科技對經濟的銜接力度和結合程度。第四類區(qū)域:科技成果轉化結合型。其特征是:科技能力強于經濟發(fā)展,國家在這類區(qū)域的科技布局比重也較大,科技投入的領域分布于基礎研究、應用基礎研究和開發(fā)三個階段,其中基礎研究在很多領域在全國處于領先水平。這類區(qū)域要注重科技成果轉化,促進科技對經濟的推進力度,科技要加大對開發(fā)和產業(yè)化的投入力度。第五類區(qū)域:科技經濟雙落后型。其特征是:經濟發(fā)展水平和科技能力均落后,基礎研究薄弱,政府R&D經費比重較大,在科技研發(fā)中起著重要的作用,科技投入的強度處于全國落后水平,科技投入領域無特色且投入強度不足。這類區(qū)域要注重科技的傾斜,政府的作用仍很大。第六類區(qū)域:自然資源導向型。其特征是:具有較強的自然資源優(yōu)勢,經濟發(fā)展水平和科技能力均落后,個別省區(qū)屬于全國最落后的區(qū)域。這類區(qū)域要依托本地特色的自然資源優(yōu)勢,促進相關產業(yè)的發(fā)展。
(三)地方特色的體現
在戰(zhàn)略層面上,主要體現在有地方特色的科技發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)政策等。科技發(fā)展戰(zhàn)略,包括戰(zhàn)略布局、目標、科學技術發(fā)展的重點方向、資源的配置等,要與當地經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略相互協調、相互促進。制訂科技發(fā)展規(guī)劃,應當圍繞當地總體發(fā)展規(guī)劃,瞄準當地長遠發(fā)展目標,依托當地優(yōu)勢科學技術資源,設計有針對性的法規(guī)政策和措施,打破制約當地經濟社會發(fā)展的瓶頸。這樣的戰(zhàn)略和規(guī)劃,不應當是國家戰(zhàn)略和規(guī)劃的縮小版,而是建立在地方基礎之上的滿足地方需求的戰(zhàn)略和規(guī)劃。這樣的法規(guī)和政策,不應當僅僅是國家層面法規(guī)和政策的本地化,而是有利于當地科技創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動、全面發(fā)揮科學技術效能的法規(guī)和政策。在組織層面上,主要體現在管理機構的設置和組織模式,要服從、服務于有特色的當地科技發(fā)展戰(zhàn)略。科技管理部門內部機構(處室)的設置,應當與當地、當前的重點工作內容相適應,而不必與國家科技主管機構一一對應,也不必與其他省(區(qū)、市)完全相同。科技管理部門領導班子的配置,應當符合當地科學技術管理的要求。其主要負責人,不應當是某個領域的技術專家或科學家或學者,而是熟悉當地情況的政治家、科技發(fā)展戰(zhàn)略家。
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