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本文作者：王菲作者單位：中國礦業大學

我國公共行政價值的歷史演變

在我國的不同階段，實現公共利益、全心全意為人民服務都是貫穿于我國公共行政價值發展的一條主線，是我國公共行政的目標性價值，它既是中國共產黨先進性的根本體現，也是我國公共行政實踐的本質要求。根據不同發展時期內占主導地位的工具性價值的不同，主要分為以下階段［2］。

1．以效率為中心的價值選擇。新中國剛成立不久，發展經濟和政治穩定是中央政府的首要選擇。因此，效率成為這個時期的首要價值追求，這不僅是合理的更是非常必要的。鑒于此，國家通過高度集中的政治與經濟體制對社會生活進行全面的干預與控制，并通過國家政權的強制作用使社會高度一體化。在大力發展經濟的思想指導下，我國取得了巨大的成績，提前完成了社會主義改造。然而，在快速發展生產熱情下出現了急躁冒進的傾向，在行政體系中，居于主流地位的公共行政價值異化為以犧牲效率為代價的平均主義導向。在這個時期，公共行政價值的演變可以分為兩個階段:建國后至“”運動之前，效率是最主要的工具性價值;從“”運動至“”結束前，平均主義占據主導地位，人文關懷和民主精神缺失，工具性價值被異化。其中，存在于改革開放前的脫離生產力發展水平的平均主義并不是公平，公共行政價值在此階段處于缺失狀態。

2．以“效率優先、兼顧公平”為中心的價值選擇。改革開放后，經過多年的探索，鄧小平在1992年春視察南方的談話中對社會主義的本質做出了科學的總結性概括。其中，“解放生產力，發展生產力”實質上是提高社會主義效率;“消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”則是實現社會主義社會公平問題。在此，公共行政價值中公平與效率這對矛盾關系恰到好處地統一到了一起，公有制維護社會公正、促進共同富裕的目標同市場經濟優化資源配置、提高經濟效率的功能也得以結合，既體現了社會主義制度的基本特征，又體現了市場經濟的一般規律，這也成為引導我國公共行政價值選擇的航標。為此，黨中央確立了以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的基本經濟制度。在完善分配結構和分配方式方面，黨的十五大報告提出了“效率優先、兼顧公平”的原則，亦即將發展生產力與實現共同富裕結合起來。從十一屆三中全會至黨的十六大召開前，在黨的各項方針政策的指導下，在以經濟建設為中心的指引下，我國經濟能量和效率都得到了極大的釋放。然而，在經濟快速發展的過程中，由于不同社會成員之間對社會財富的占有很不平等，造成收入差距過大，基尼系數超過國際公認的警戒線。這一階段，盡管奉行全心全意為人民服務的目標性價值，但不難看出，經濟懸殊的擴大化，客觀上要求政府營造一個更為公平、自由的競爭環境，以此來保證競爭機會的平等及競爭起點與競爭過程的平等。

3．以公平、民主、責任為中心的價值選擇。2002年11月8日，黨的十六大在北京召開，這次大會標志著我國進入了全面建設小康社會的新時期，“以人為本”成為該時期我國公共行政的主導價值。黨和國家從解決關系人民群眾切身利益的現實問題入手，更加注重經濟社會協調發展，加快發展社會事業，促進人的全面發展;更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果;更加注重民主法制建設，正確處理改革發展穩定的關系，保持社會安定團結。在“以人為本”的公共行政核心價值的指引下，公共行政更加體現出民主和責任的價值取向。保證人民當家作主，保證人民有參與國家管理、參與重大決策提供暢通的渠道。政府更加善于從政策取向上抓準最大多數人的共同利益與不同階層的具體利益的結合點，正確反映并高度重視不同群體的利益需求，體現出公共行政尊重公民權利、維護人民利益的民主價值。此外，政府不斷轉變執政理念，培養起較強的責任意識，在責任制度上，堅持權責一致，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，違法要追究，基本實現了從強調公民責任和政府責任的轉變。

我國公共行政價值存在的問題

從西方與我國公共行政價值的歷史演變，不難看出，西方公共行政始終逃不出公平和效率的矛盾范疇，我國公共行政改革同樣面臨著公平與效率的價值沖突:一方面，改革開放以來，歷次行政改革都是效率取向的，它追求“小政府，大社會”的目標，大力精簡機構、裁減人員，這是我國歷次行政改革的重點和難點;另一方面，人民民主專政的社會主義政權性質內在地要求政府公平、優質的公共服務。然而，對小規模政府的追求和對優質高效的公共服務的需求是矛盾的。概括而言，我國當前公共行政價值存在的問題［3］主要有:

(一)行政價值主體地位的喪失

在政府與社會所形成的價值評價關系中，政府是被評價者，它只能處在價值評價客體的地位，而社會是評價者，必然居于價值評價的主體地位。一般來說，主體與客體之間所形成的實踐關系與價值關系是基本重合的，因為價值關系是以實踐關系作為基礎的。也就是說，實踐關系中的主體往往也是價值關系的主體，實踐關系中的客體往往也是價值關系的客體。但是，這一情況在行政實踐關系與行政價值關系中變得異常復雜。從行政管理的角度來看，我國政府是行政主體，它與社會的關系是命令與服從的關系，兩者的法律地位是不對等的。因此，政府出于社會的價值需要而產生，而政府產生以后，在政府與社會的實踐關系中，政府卻一躍而成為行政主體，這就造成了社會作為行政價值主體卻喪失了實踐主體的地位，而處在行政客體的地位。這種政府對社會的“異化”是不可避免的，是社會正義必須為之付出的代價。除此之外，政府對社會的異化還體現在另外一個方面，即在現實的行政價值評價關系中，社會常常喪失了作為價值評價主體的地位，即理論界通常所言的“政府本位”現象。從應然的角度看，能夠適應社會不斷變化發展需要的政府就是最好的政府、成功的政府、善的政府。從實然的角度看，政府一旦從社會中獨立出來以后，往往以社會需要管理為理由始終以一種居高的姿態出現，結果常常是政府凌駕于社會之上，公共行政的管理活動常常是以政府為中心展開的，政府要求全社會都服從于其統一、集中的安排與管理。結果，一切以政府的意志為轉移，適應政府就是善的，不適應政府就是惡的。在這種行政價值評價關系中，政府錯置為行政價值評價的評價主體，社會作為行政價值主體卻喪失了評價主體的地位。

(二)公共行政主導價值的旁落

公共行政主導價值的旁落，即“全心全意為人民服務”行政價值的旁落。“全心全意為人民服務”是中國共產黨先進性的根本體現，也是我國公共行政實踐的本質要求。以為代表的中國共產黨人，早在創建井岡山革命根據地的時候，就開始探索為人民服務的行政價值模式，并將它視為革命根據地生死存亡的關鍵。這一模式的實質是確立了人民群眾在公共行政中的主人翁地位，而掌握國家公共權力的干部卻是“人民的公仆”。后來的《憲法》和《黨章》確認了“為人民服務”這一行政價值模式。自此，“全心全意為人民服務”就成為我國公共行政的主導價值。“為人民服務”這一主導行政價值的“旁落”，其意思不是指這一行政價值絲毫沒有得到實現與體現，而是指這一行政價值的實現尚沒有完全成為我國公共行政的主導價值取向。計劃經濟體制下，傳統社會主義“全能政府”所形成的“政府本位”模式，偏離了“為人民服務”的公共行政主導價值。社會轉型時期，由于行政價值的失范而產生的公共權力的異化現象，嚴重侵蝕了“為人民服務”的公共行政主導價值。這種“失范”現象的具體表現就是:由于公共權力價值觀的變異所引發的公共權力的道德腐敗，偏離了國家和政府行政管理的目標，打破了公共行政的道德規范，損害了社會與公眾利益，違背了國家與人民的意志，嚴重侵蝕了“為人民服務”的主導價值。

(三)公共行政“負價值”對“正價值”的侵犯

當權力意志服從公共意志時，公共權力行使的方向與方式是維護社會公共利益，這樣，公共行政是向善的，所體現的價值是積極的，即“公共行政的正價值”。相反，由于公共行政的價值主體喪失了現實的實踐主體，又可能喪失評價主體的地位，尤其是當權力意志違背公共意志時，公共權力行使的方向與方式會偏離社會公共意志，這樣，公共行政是向惡的，它所體現的價值往往是消極的，即“公共行政的負價值”。在我國，公共行政價值理念呈現低俗化傾向，一些行政人員在奉獻與索取、本能與人格、生存與發展等價值沖突與選擇中，所表現出來的價值理念傾向于庸俗化。也就是說，一些行政人員僅僅把行政職業看作是謀生的手段，甚至是撈取不正當利益的途徑，而置“為人民服務”的行政價值、“執政為民”的行政理想于腦后，其價值理念完全建立在追求享樂、向社會索取、滿足自己及其家人生存欲望的基礎上。其次，公共行政價值選擇功利化傾向。行政人員在進行行政價值選擇和評價時，其著眼點僅僅局限于眼前的“政績”，往往忽視部門自身實際及以后長遠可持續發展。最后，公共行政價值取向利己化傾向。現實中，一些行政人員奉行的是以“我”為核心的價值取向，他們在選擇與確立人生的價值目標時，背離集體與社會對公共行政的價值需要，一頭鉆進自我價值實現的“象牙塔”里，根本不講“我”應當為集體與社會做什么，而是一味地強調集體與社會能給“我”什么。他們奉行個人利益第一的原則，斤斤計較個人得失，絲毫不談對社會的奉獻。一切以個人的私利為轉移，其視野里根本就沒有社會與公眾的利益，而且使利己的行為采取了與公共利益相對立的表現形式，從而成為公共行政價值中“惡”的表現。

應對我國公共行政價值問題的對策

(一)中國行政改革應“堅持公平優先、兼顧效率”的原則

在特定歷史時期，由于受經濟領域中“效率優先，兼顧公平”原則的影響和滲透，我國歷次行政改革都試圖通過機構精簡和人員裁減來達到提高行政效率的目標。客觀地看，這幾次以“精簡、高效”為目標的行政改革并沒有實現預期目標，因為精簡機構、裁減人員是從節約成本的角度來提高行政效率，但這只是效率的一個方面即形式效率。行政效率更重要的內涵是公共服務供給的高效率即實質效率，單純地通過精簡機構、裁減人員來提高行政效率是行政改革的一個很大的誤區，因為行政效率不同于經濟效率，行政效率首先是一種社會效益，它必須以高質量的公共服務和良好的社會效益為前提。另一方面，行政改革對效率的過度追求必然引發公平問題。中國未來的行政改革必須堅持公平優先、兼顧效率的原則，絕不能為了形式上的效率而盲目地精簡機構和裁減人員，行政改革的目標定位應當是追求社會公平、提高公共服務質量、更好地服務公眾。

(二)中國行政改革的市場化取向應有一個科學的“度”

公共事務不同于私人事務，公共行政也不同于私人行政，前者追求公平，后者追求經濟和效率，二者有著本質的區別。在公共行政改革中，雖然可以運用市場機制來節省成本、提高效率，但市場化并不能解決公共行政的所有問題，“市場化為公共服務帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應把它看作是一種能治百病的靈丹妙藥”。西方國家市場化的行政改革已經證明了這一點。當代中國行政改革的市場化取向也出現了很多問題。如在高等教育領域，為了減輕政府財政負擔，引入市場機制，實行高等教育收費政策，但由于缺乏完備的制度建設，在利益的驅動下，大學收費遠遠超出一般家庭的承受能力，然而政府助學貸款和社會助學制度卻問題重重，從而導致了很多由于經濟貧困而讀不起書、輟學、偷盜甚至違法犯罪等社會問題。因此，我國行政改革必須慎重對待市場化問題。

(三)培育公正、平等、服務和樂善好施的公共行政精神

首先政府及其公務員要牢固樹立樂善好施、一心為公的思想。“如果沒有樂善好施，公共行政僅僅是一種政府的工作。如果有了樂善好施，公共行政便有了意義，遠遠超出了做件好事的范疇，我們所做的工作因此而顯得尊貴。……公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上。”政府是人民的政府，公務員是人民的公仆，政府及其公務員必須想人民之所想、急人民之所急，做到“一心為公、執政為民”，這是我國公共行政精神的核心。其次，確立“服務行政”的治理理念和模式。沒有為人民服務的觀念，就不可能有負責任的行為;同時，要在“服務行政”的理念指導下，通過行政體制改革，最終建立起“服務行政”的治理模式。在建設服務型政府方面，過去認識上不明確，實踐上也很不得力。改革開放后，做了很多工作，實際上是向這個方向努力的。但沒有明確提出建設服務型政府概念，因而做起來不夠自覺。