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關于工商部門《反壟斷法》執法職責問題

現行反壟斷執法體制是中央事權制度。我國《反壟斷法》和《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》（以下統稱國家工商總局第42號令）明確規定工商部門反壟斷執法權在國家工商總局。國家工商總局根據工作需要，可以授權省級（自治區、直轄市）工商局負責壟斷協議、濫用市場支配地位方面的反壟斷執法工作，同時規定被授權的省級工商局不得再次向下級工商局授權。這保證了反壟斷執法的嚴肅性和專業性，但在操作中也不可避免地帶來一系列問題。執法實踐中，很多壟斷協議案件是發生在基層的區域壟斷行為，然而，在日常巡查過程中，由于基層執法人員對《反壟斷法》學習不夠、理解不深等原因，無法發現案件線索，或者因為案件管轄權而放棄對案件線索的核查，或者因壟斷行為的認定困難而不愿調查，或者將一些壟斷行為按照《反不正當競爭法》等法律法規進行處理。《反壟斷法》實施四年來，工商部門人員多、觸角廣、網絡全的優勢在反壟斷執法領域并沒有得到充分發揮，全國工商系統查辦的壟斷案件較少，影響了工商部門反壟斷執法工作成效。

關于執法隊伍建設的問題

筆者今年參加了總局第二期反壟斷和反不正當競爭執法專家型人才培訓班，華東政法大學徐士英教授在課堂上提出“反壟斷執法你們準備好了嗎？”的問題值得我們深思。契約自由與市場競爭的關系、相關市場的統計分析、自身違法原則與合理原則、互聯網環境下的反壟斷等等課題對我們這些經各省、自治區、直轄市工商局推薦具有一定競爭執法經驗和理論基礎的學員來說也是一個全新的課題。反壟斷執法是一項技術性和政策性很強的工作，對執法人員的要求很高，不但要求執法者有豐富的法律知識和實踐經驗，還要求有相當的經濟學功底。既需要從理論上認識一項橫向壟斷協議的利和弊，也需要我們在調查、取證和處理上運用合適的方式和方法，這就需要一批既懂經濟又懂法律的復合型執法人員。但從工商系統的實際看，這樣復合型、高水平的人才正是工商系統所欠缺的，這種情況在一定程度上影響了工商系統反壟斷執法工作的質量。

復合型的案件如何適用問題

目前，我國的《反壟斷法》執法是一種多頭執法的模式，經營者集中行為的審查權在商務部門；查處價格壟斷協議行為的執法權在發改委；壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷執法（價格壟斷協議除外）權在工商部門。雖然國務院對三家反壟斷執法機構的權限進行了劃分，但是在實際的執法工作當中很難將其截然分開，這就會造成三個反壟斷執法機構的職權交叉。國務院成立了反壟斷委員會，但對于工商部門來說，如何能協調好與其他兩個執法部門間的關系是一個必須面對的問題。

調查取證問題

一是調查取證問題。壟斷是秘密進行的，違法手段隱蔽、本質上難于發現。一旦《反壟斷法》執法遇到市場上處于強勢地位的大企業，當工商部門進行調查時，很可能會碰到利益集團的抵觸。許多消費者和企業對這些利益集團的違法行為迫于其特殊地位，害怕打擊報復拒絕作證，給調查取證帶來一定難度。二是證據搜集問題。執法人員對壟斷行為發生的證據收集具有一定的經驗，如合同、會議記錄、郵件、信息交換等，但對如何收集相關市場、支配地位、競爭分析、效率因素等行為影響方面的證據不太熟悉，不知道什么證據才是有效證據。三是案件時機問題。執法實踐中，在立案之前未經授權無法采取相應措施對案件線索進行調查核實，而對案件線索內容未經核實，總局無法立案也就無法授權，可能造成當事人相互串通、毀滅證據，錯失調查取證的最佳時機。四是作案手段愈發隱蔽的問題。隨著我國《反壟斷法》的實施，明示的壟斷協議行為將越來越少，經營者為了規避法律責任往往不簽訂協議，而是通過協同行為來掩蓋壟斷行為，如何去判斷和證明經營者之間相同或者相似行為的背后是否存在壟斷行為，由于缺少直接證據，取證難度很大，是反壟斷執法面臨的一個難題。

關于執法程序問題

目前，工商部門查處壟斷協議案件執法程序在《反壟斷法》、國家工商總局第42號令中作了一些規定，初步建立了工商機關反壟斷執法程序基本框架。但相關程序規則還是比較原則的，在執法實務層面面臨很多需進一步明確的問題。如壟斷案件具有專業性、復雜性和辦案周期長等特點，從國外反壟斷執法實踐看，不少壟斷案件的查處需要數年時間。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》中規定：“工商行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內決定是否立案。”反壟斷案件在上述時限內無法完成相關材料的核查工作，但《反壟斷法》和國家工商總局第42號令對壟斷案件的時限未作規定。再如，總局與地方工商局的執法權限的劃分上，國家工商總局第42號令規定，在全國范圍內有重大影響的案件由總局管轄，如何界定“重大影響”，是數額大還是影響大。另外，還存在作為舉報人取證和證明壟斷行為較為困難的問題，國家工商總局第42號令對舉報人舉報材料的要求偏高，沒有確定統一規范的立案標準。另外還有案件移送管轄制度、豁免制度沒有統一規范的操作流程等問題。

對反壟斷的經濟學分析問題

為了準確定性橫向壟斷協議，需要對涉嫌企業在不同市場結構下的成本、利潤和進入障礙等問題進行大量的經濟分析。如這種行為存在的原因是什么、它對市場競爭有什么影響、對消費者的影響如何、是否是為提高中小經營者經營效率、何種情形下的屬于“經濟不景氣”等等。在實際執法實踐中，企業間的協議并非所有都違法，站在不同的立場上，對企業的市場行為的評價可能是完全不同的。如不謹慎，反壟斷執法中就會發生下面的錯誤：一是打擊了誠實競爭者；二是縱容了違法者。如企業間為了節約能源、保護環境有利于社會公共利益而采取的共同行為一般被視為合理的限制。但如果以保護環境為理由，一些企業簽訂把排放的污染量限定在一定水平上的協議，如果污染是產量的函數，那么，聯合限制污染的協議其實是限制產量的橫向壟斷協議的偽裝。這些條款需要準確理解并審慎執行，對經濟學分析經驗不足、專業的調查咨詢機構不健全、缺少經濟學人才的工商部門反壟斷執法而言，還需要進行深入的研究和探討。

本文作者：章永鴻作者單位：新疆自治區昌吉州工商局