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1994年我國開始新的預算體制改革以來，初步建立了轉移支付和分稅制財政體制,邁出了向公共財政轉變的第一步。2001年3月16日財政部與中國人民銀行合頒布《關于印發<財政國庫管理制度改革試點方案>的通知》及其附件—《財政國庫管理制度改革試點方案》，之后財政部和全國各地方財政部門加緊進行了國庫改革的試點和推廣工作。國庫體系改革的總方向是從現行的高度分散化的模式轉向相對集中性的模式，其實質是實現核心的財政管理功能的集中化。而關于國庫改革的理論探討卻一直顯得相對薄弱，且缺乏清晰的宏觀框架，本文將結合我國的具體情況做些探討。

一、分散化公共財政下的國庫體系

中國傳統公共財政框架的基本特征是：一個高度集權的財政體制，加上一個高度分散化的財政管理框架。從上個世紀80年代以來，中國財政改革的重心一直集中在財政體制方面，到90年代中期實施分稅制財政體制以后，財政體制的集權化程度已經大為降低了，但是高度分散的財政管理框架卻沒有改觀。財政管理框架的分散化集中體現在國庫功能的分散化方面，這種分散式支付制度,是重復和分散設置賬戶，將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶,由其自主使用。主要存在以下三個問題:

一是支出過程脫離財政監督。預算資金一旦撥付給了部門和單位,就脫離了財政監督,資金使用缺乏事前監督，財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監督,不能及時發現和制止支出過程中的違紀違法行為,各種擠占、截留、挪用資金的現象無法控制，財政資金入庫時間延滯，大量資金經常滯留在預算單位，降低了資金使用效率；特別是建設項目資金,經過層層截留、擠占、挪用，落實到具體項目上的資金往往少而又少,容易出現“豆腐渣工程”現象。

二是資金分散支付和存儲,使用效率不高。由于各單位資金都有個逐漸支付的過程,在預算資金按期撥付,由各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀,而財政部門為應付短期資金需要,有時不得不向銀行借款或發行短期公債,從而大大增加財政利息負擔。

三是財政資金運行的信息反映滯后。因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業銀行開設的賬戶,財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運行過程，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟調控提供準確依據。

二、推行國庫集中支付制度勢在必行

針對現行國庫管理體制存在的種種問題,從深化財政支出管理與監督的實際需要出發,應建立和推行市場經濟國家普遍采用的國庫集中支付制度。所謂國庫集中支付制度,即將所有的政府性財政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的行開設的單一賬戶,所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下,財政部門對各預算單位的經費不再事先預撥,財政資金的使用,由各部門根據細化的預算自主決定,財政部門核對后準予支出,財政資金將由單一賬戶進行轉賬結算。但在實際支付之前,所有的資金都集中在國庫,財政部門可以統一調度。這種制度減少了財政支出的中間環節,杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題,確保了財政資金的使用效益。

通過分析各國實行國庫集中收付制度的經驗以及我國財政資金管理現狀,筆者認為,推行國庫集中支付制度改革,具有重要的現實意義。

第一,實行國庫集中支付制度,有利于庫款統一調度,降低財政資金運行成本,提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后,可以有效解決過去財政資金多環節撥付和多戶頭存放問題。使過去的財政向多頭撥款變為向一頭撥款,由一次大量撥款變為多次小量撥款,由單位分散存放變為單一賬戶集中存放,由層層下撥支出變為國庫直接支付。這將有利于財政對資金加強統一調度和管理,增強財政宏觀調控能力,有效降低資金劃撥支付成本,提高財政資金的使用效益。

第二，實行國庫集中支付,有助于強化財政預算執行,有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后,把預算執行的事后監督變為事前和事中監督,把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制,使各項支出能嚴格按預算執行,從而減少預算執行的隨意性,強化預算的嚴肅性。同時,由于實際資金不到單位賬戶,單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。

第三,實行國庫集中支付制度,有利于健全財政監督機制,從源頭上有效預防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度,財政部門內部實行預算的編制、執行、監督相對分開,從機制上防止營私。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監督的有機體,有利于加強對財政支出全過程的監督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。同時,還能有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現象的發生。

三、實行國庫集中支付制度應遵循四個原則

法制原則。鑒于國庫集中支付這項改革尚處于試驗階段，為了規范其運行和防止出現偏差。近期內在沒有正式的相關法律出臺之前，仍應以財政部、中國人民銀行聯合頒布的《財政國庫管理制度改革方案》、財政部國庫司制定的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》、《財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》為基本法規依據。

便利原則。在法制和規范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去財政資金層層撥付，流轉環節多，資金滯留、沉淀和流轉慢的問題。

效益原則。在推行這項改革的過程中，必須堅持效益原則，加強財政對資金的統一調度和管理，有效遏制資金擠占、轉移、挪用等現象，降低財政資金劃撥支付成本，提高財政資金使用效益。

積極穩妥、分步實施原則。國庫集中支付是一項復雜的系統工程，涉及到多方利益關系，必須做充分的調研和宣傳工作，取得各個方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。要做好試點工作，總結經驗，不斷完善。

四、建立國庫集中支付制度應建立五項保障措施

（一）國庫集中支付以明確政府職能為首要前提。

社會主義市場經濟體制下的財政是公共財政，是國家（政府）以社會和經濟管理者的身份取得收入，用于政府公共活動支出、保障國家安全和社會秩序、提高社會公共服務水平、促進社會公平、實現經濟均衡發展的政府財政活動，整個政府預算管理體制的建立是以劃分市場和政府各自的職能為基礎的，只有明確了政府在國家事務和社會經濟生活中的角色，才能確定政府應該通過稅收、各種收費、國債等方式籌集多少財政收入，分別用于那些項目，各花費多少。國庫集中支付制度要求各級政府支出部門根據年初預算合理確定所需購買的商品和勞務或者它們所需調撥的資金數額，而制定預算計劃本質上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應主要限定在政權機關和那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領域和事務，包括政權建設、基礎教育、基礎科研、環境保護等。因此，明確政府職能和各級政府的事權范圍是實行國庫集中支付制度的基礎和前提。

（二）國庫集中支付以建立和完善部門預算為先決條件。

國庫集中支付與部門預算是相互配套，不可分割的。預算編制只有采取部門預算的方法，國庫集中支付才能付諸實施，因為集中支付制下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設置的，各支出部門必須嚴格按照編制好的部門預算來確定用款項目和用款時間，并通過單一賬戶進行資金劃撥，這有利于預算的執行操作，防范和制止預算執行中的不規范做法，便于預算審查和監督。另一方面，國庫分類賬戶和政府財務信息系統很好地反映了各部門資金的使用情況和預算執行效果以及存在的問題，有利于下一年度按照零基預算的方法重新編制新的部門預算。

（三）國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內容。

國庫單一賬戶體系應由五部分組成：（1）財政部門在中國人民銀行開設的用于記錄、核算、反映納入預算管理的財政資金的國庫單一賬戶；（2）財政部門按資金使用性質在商業銀行為預算單位開設的用于預算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算的零余額賬戶；（3）財政部門在商業銀行開設的用于記錄、核算、反映預算外資金使用情況的預算外資金賬戶；（4）用于記錄、核算和反映預算單位的小額零星支出的小額現金賬戶；（5）經國務院批準或授權財政部批準開設的特設賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金，并且只有財政國庫部門才可以簽發支付命令。

（四）國庫集中支付以嚴格的監督管理和控制體系為重要保障。

完善責任制度，強化執法監督是有效發揮國庫職能的重要保障。國庫集中支付制度要充分發揮其強化預算約束和監督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴格的管理、監督執行機制，包括財政內部監督和外部監督，專業監督、社會監督和輿論監督，對資金和財務的監督，事前、事中和事后的監督等。這是國庫集中支付體系順利進行的一個關鍵環節。

五、國庫集中支付制度應與政府采購制度相互配合

國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉鏈條短、速度快、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權，因此填補了預算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對合理性、合法性和安全性，因為它無法徹底排除由于利益驅動而使支出部門與供貨商勾結起來共同侵吞財政資金的可能性，因而也就無法實現由“共謀博弈”向“囚徒博弈”的轉變，不能根本杜絕腐敗現象。政府采購制度遵循“公開、公平、公正”的原則，極大地增強了采購過程的透明度，在提高財政資金使用效益的同時，使腐敗行為失去了滋生的蔓延的土壤。因為此時支出部門只需將所需商品和勞務的規格和數量告知政府采購機構，由該機構負責具體的招標事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯系渠道。

六、完善國庫集中支付制度的具體設想

（一）改革現行機構設置和管理體制。

實行國庫集中支付制度，首先要改革財政部門現行的機構設置和現行的財政核算體系，建立國庫支付中心、會計核算中心、政府采購部門有機結合的支付體系，確立預算審核、資金支付、監督管理為一體的預算機構設置和管理體制。具體思路是：進行機構分設，實現預算編制和預算執行相分離。預算編制部門只負責編制預算和必要追加，不管執行；國庫集中支付中心作為預算執行部門則按照預算計劃具體執行，兩者各司其職，保證預算執行的嚴肅性、公開性，提高預算執行的透明度。

財政部門國庫資金管理機構負責財政資金整體調度，審核預算單位的資金使用安排，并下達資金支付指令，對資金撥付、使用的全過程進行監督和調控。人民銀行國庫部門負責財政資金的出納、結算業務和國庫單一賬戶管理，并對國庫資金的運行情況進行監督。

資金支付中心是財政部門國庫資金管理機構的直屬部門，負責為各預算單位建立支出總賬和分類賬，根據國庫資金管理機構的支付指令通知銀行付款，并提供相應的財務信息。

支付業務的商業銀行接受人民銀行委托，根據支付中心的指令具體承辦財政資金的支付和結算業務。

(二)改進資金管理方式

根據國庫集中支付制度的基本內容和國外經驗，應當建立單一賬戶和分類賬戶相結合的賬戶體系，實現集中資金、集中核算、集中支付。我國目前應在堅持資金使用權和審批權不變的前提下，取消各預算單位原來的一切賬戶，由國庫集中支付中心在人民銀行開設“國庫單一賬戶”，將所有財政資金都存放于該賬戶，并在預算單位需要實際支付時，將資金從國庫單一賬戶直接撥付供應商。在此之前，資金應該始終存放于國庫單一賬戶中。與此對應的是建立國庫分類賬冊管理體系，即在國庫單一賬戶下為每個預算單位都設立支出總賬和分類賬，記錄它們各自的預算執行情況和資金使用情況。財政部門每年給預算單位下達預算指標，并審批預算單位提出的用款申請，委托支付中心辦理具體的支付手續按照這種資金管理方式，財政資金支付都在國庫單一賬戶體系下統一進行，財政部門還要在商業銀行開設零余額賬戶，并為預算單位開設零余額賬戶，通過零余額賬戶，對財政資金采取財政直接支付和財政授權支付兩種方式支付到商品和勞務供應商。商業銀行支付的財政資金，每日與財政部門開設在中國人民銀行的國庫單一賬戶進行清算。

（三）規范資金運行程序。

資金管理方式的變革要求資金支付程序也隨之進行改革。按照財政資金的用途和性質，可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其他支出三大類，分別采取不同的方式進行支付。

(四)實行國庫集中支付制度需要配套解決若干問題

國庫集中支付制度的改革者是一項系統工程，涉及面廣、工作量大，它不僅僅是簡單的將財政資金實行集中支付，要在實現與綜合財政預算、部門預算的有機結合、調整有關部門的職能分工，改進基層會計機構等多方面進行配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐,需要做好相關的準備工作。一是實行財政預算改革,逐步推行部門預算。國庫集中支付要求預算具體準確,而我國的預算編制比較粗糙,年中增加預算的隨意性大,集中支付后,人為的因素一定不小,改革的效果會大打折扣。因此根據預算法規定,細化預算編制的內容,推行市場經濟國家普遍采用的部門預算編制方法,將預算支出按部門和支出項目進行細分,為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業務結算系統和信息處理系統、信息反饋系統,為國庫集中支付制度推行提供必要的運行條件。三是要制定《集中支付操作程序》、《國庫支票管理辦法》,修改《國庫條例》及其實施細則,修改《中國人民銀行會計制度》、《國庫會計核算辦法》、《財政總預算會計制度》等相關財政金融法規,為國庫集中支付制度的推行提供必要的制度保障。(作者單位：人民銀行朔州市中心支行)