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論文關(guān)鍵詞：金融深化；金融支持；市場(chǎng)化取向；國(guó)家助學(xué)貸款

論文摘要：國(guó)家助學(xué)貸款政策所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，與金融深化進(jìn)程中國(guó)有商業(yè)銀行的政策偏好密切相關(guān)。國(guó)有商業(yè)銀行在金融深化進(jìn)程中存在金融支持與市場(chǎng)化兩種取向，由于受到雙重目標(biāo)的約束，國(guó)有商業(yè)銀行在謀求兩者之間的平衡時(shí)，偏重于金融支持政策的運(yùn)用，風(fēng)險(xiǎn)約束下的市場(chǎng)化取向只是處于漸進(jìn)增強(qiáng)的過(guò)程。為此，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的形式來(lái)降低國(guó)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)、并試圖解決“惜貸”問(wèn)題的政策進(jìn)路缺乏實(shí)效，有必要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)展。

國(guó)家助學(xué)貸款政策始于1999年，政策意圖是為解決高校擴(kuò)招所引發(fā)的大面積貧困生問(wèn)題，以促進(jìn)教育公平。但從政策推行的實(shí)踐看，效果并不理想，“惜貸”現(xiàn)象一直制約著政策的有效實(shí)施，實(shí)際獲貸的學(xué)生覆蓋面過(guò)窄，未能切實(shí)解決廣大貧困生群體的經(jīng)濟(jì)困難。據(jù)中國(guó)人民銀行原副行長(zhǎng)項(xiàng)俊波2007年3月在青海省生源地國(guó)家助學(xué)貸款啟動(dòng)儀式上所透露，以政策推行之初的1999年計(jì)，當(dāng)年全國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款余額僅400多萬(wàn)元。政策推行8年之后，到2007年3月末，國(guó)家助學(xué)貸款余額只有153.7億元，累計(jì)受益學(xué)生僅200萬(wàn)左右，遠(yuǎn)未能覆蓋到占全體大學(xué)生總數(shù)20%以上的貧困生群體。

面對(duì)這樣的困境，目前的政策進(jìn)路集中于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、以降低銀行風(fēng)險(xiǎn)的舉措來(lái)推動(dòng)政策實(shí)施。2004年起設(shè)立的國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，就是這一政策進(jìn)路的體現(xiàn)。在當(dāng)年出臺(tái)的《國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理辦法》中明確提出，“國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金是根據(jù)‘風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)’的原則，按當(dāng)年實(shí)際發(fā)放的國(guó)家助學(xué)貸款金額的一定比例對(duì)經(jīng)辦銀行給予補(bǔ)償”，“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金按照行政隸屬關(guān)系，由財(cái)政和高校各承擔(dān)50%”。但是這一政策改進(jìn)措施并未收到實(shí)效，在隨后舉行的國(guó)家助學(xué)貸款招標(biāo)中，各省市的國(guó)有商業(yè)銀行普遍缺乏競(jìng)標(biāo)的積極性，不少省市出現(xiàn)流標(biāo)的現(xiàn)象，以至仍然不得不借助行政手段甚至輿論壓力來(lái)推動(dòng)政策的落實(shí)。

從更為宏大的視角看，僅從銀行風(fēng)險(xiǎn)這一維度，還不足以充分闡釋國(guó)家助學(xué)貸款目前的困境所在。國(guó)有商業(yè)銀行因巨額不良資產(chǎn)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積是不爭(zhēng)的事實(shí)。中國(guó)人民銀行所公布的數(shù)據(jù)顯示，“2000年國(guó)家通過(guò)成立信達(dá)、華融、東方、長(zhǎng)城等四家資產(chǎn)管理公司從四大國(guó)有商業(yè)銀行剝離了總計(jì)1.3萬(wàn)億元的不良貸款，但國(guó)有商業(yè)銀行2001年年末不良資產(chǎn)比重仍達(dá)25.3%”[1]。近幾年國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比例并未顯著下降，大量信貸資金流向了效益不佳的國(guó)企及明顯不具備償還能力的高校。如果僅從市場(chǎng)化取向的風(fēng)險(xiǎn)控制角度看，銀行作為理性的市場(chǎng)主體，是不可能導(dǎo)致目前狀況的發(fā)生的。相比較而言，總計(jì)僅153.7億元的國(guó)家助學(xué)貸款余額可能引發(fā)的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)在是極其有限。以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作為推動(dòng)助學(xué)貸款政策落實(shí)的主要政策進(jìn)路，與金融深化進(jìn)程中國(guó)有商業(yè)銀行的政策偏好不能有效競(jìng)合，有必要轉(zhuǎn)換視角，通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)國(guó)家助學(xué)貸款政策的落實(shí)。

一、金融深化進(jìn)程中國(guó)有商業(yè)銀行的政策偏好

金融深化概念是由羅納德·麥金農(nóng)和愛(ài)德華·肖等人于20世紀(jì)70年代對(duì)發(fā)展中國(guó)家的金融制度進(jìn)行系統(tǒng)研究后提出的。他們認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家存在金融機(jī)構(gòu)高度國(guó)有化、金融市場(chǎng)滯后、政府過(guò)度干預(yù)、金融資源配置效率低下等金融抑制現(xiàn)象，為有效消除金融抑制現(xiàn)象，政府應(yīng)放棄對(duì)金融市場(chǎng)和金融體系的過(guò)度干預(yù)，使市場(chǎng)機(jī)制特別是利率機(jī)制自由運(yùn)行以優(yōu)化金融資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：“金融深化通常是指經(jīng)濟(jì)的貨幣化過(guò)程，是一個(gè)綜合性概念，其實(shí)質(zhì)就是在資金運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)域更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；金融深化理論的核心觀點(diǎn)是一國(guó)的金融體制與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在一種相互刺激和相互制約的關(guān)系。”[2]

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，面臨著實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)，金融在經(jīng)濟(jì)中處于核心地位，對(duì)維持經(jīng)濟(jì)高速、穩(wěn)定和持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)揮著重要作用。但是中國(guó)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)間很短，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，與之相對(duì)應(yīng)，金融發(fā)展處于典型的審慎性金融深化進(jìn)程中。金融深化的推進(jìn)采取立足于國(guó)情的漸進(jìn)方式，不同于東南亞及拉美國(guó)家過(guò)于激進(jìn)、超前的金融深化戰(zhàn)略，其中央政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)極為重視加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。為此，在金融體系中處于事實(shí)壟斷地位的國(guó)有商業(yè)銀行，一方面市場(chǎng)化取向日漸增強(qiáng)，另一方面又受制于利率管制及行政干預(yù)，不能形成真正的利率機(jī)制，在金融資源配置中普遍存在以犧牲效率為代價(jià)的金融支持現(xiàn)象，進(jìn)而成為促成國(guó)有商業(yè)銀行政策偏好的根本原因。

1.受到雙重目標(biāo)約束，存在兩種政策取向

盡管1995年《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》的頒布實(shí)施在法律上明確了國(guó)有商業(yè)銀行的企業(yè)法人地位，確定了商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)原則，但是由于審慎性金融深化進(jìn)程的推進(jìn)，四大國(guó)有商業(yè)銀行事實(shí)上是企業(yè)化改革與政府控制并存，銀行在利潤(rùn)最大化與金融支持雙重委托目標(biāo)下運(yùn)行，一方面存在市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)約束取向，另一方面又存在以犧牲效率為代價(jià)、將金融資源配置到效益低下的國(guó)企(高校類似，下同)的金融支持傾向。

2.在兩種政策取向間謀求平衡，但以金融支持政策的運(yùn)用為甚

金融深化的推進(jìn)使得傳統(tǒng)財(cái)政性籌資渠道日漸萎縮，迫使國(guó)企及高校轉(zhuǎn)向金融渠道融資。盡管不少國(guó)企經(jīng)營(yíng)難效益低、高校償債能力弱，但是出于拉動(dòng)投資、保障就業(yè)及維護(hù)穩(wěn)定等政府意圖，國(guó)有商業(yè)銀行往往以犧牲效率為代價(jià)，將大量信貸資金配置給效益低下的國(guó)企及不具備償債能力的高校，政策運(yùn)用明顯偏向于金融支持政策。市場(chǎng)化取向的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制雖然得以建立并逐步完善，但只是處于漸進(jìn)增強(qiáng)的過(guò)程，不居于主導(dǎo)地位。

3.對(duì)金融支持政策的偏重導(dǎo)致利益相關(guān)體結(jié)盟傾向的形成

金融支持政策的運(yùn)用是以中央政府事實(shí)上的“隱性擔(dān)保”為前提。政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障充分就業(yè)的目的，不會(huì)讓經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)企輕易破產(chǎn)而引發(fā)大面積失業(yè)；國(guó)有商業(yè)銀行則可以在不考慮國(guó)企投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的情況下，向經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)企持續(xù)注資，同時(shí)獲得了幫助國(guó)企解困的美譽(yù)；國(guó)企則得到了只借不還的實(shí)惠。即使國(guó)企最終無(wú)法償還貸款導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)累積，國(guó)家最后還是會(huì)承擔(dān)起所有的不良資產(chǎn)，進(jìn)而激勵(lì)國(guó)企的逆向選擇和銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。在這樣的背景下，國(guó)有商業(yè)銀行如果沒(méi)有及時(shí)將資金貸出去，反而會(huì)造成一定的經(jīng)營(yíng)成本損失、甚至得罪國(guó)企和地方政府，而國(guó)企出于持續(xù)經(jīng)營(yíng)的需要，也會(huì)積極尋求貸款援助，從而在客觀上形成銀行與國(guó)企的結(jié)盟傾向。

二、銀行政策偏好與國(guó)家助學(xué)貸款現(xiàn)實(shí)困境的形成

國(guó)家助學(xué)貸款現(xiàn)實(shí)困境的形成與金融深化進(jìn)程中國(guó)有商業(yè)銀行的政策偏好密切相關(guān)。我國(guó)在對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款進(jìn)行制度安排時(shí)，是將其作為一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的商業(yè)貸款，一方面由政府主導(dǎo)政策的設(shè)計(jì)及推動(dòng)實(shí)施，另一方面是在銀行與貧困生之間形成信用性的商業(yè)借貸契約關(guān)系。

1.非均衡博弈對(duì)弱勢(shì)群體產(chǎn)生排斥效應(yīng)，阻礙了金融支持政策的運(yùn)用[

從多方利益博弈的角度來(lái)分析國(guó)家助學(xué)貸款的制度安排，可以明顯看到政府、國(guó)有商業(yè)銀行及貧困生群體之間顯著的力量非均衡狀態(tài)。政府擁有龐大的社會(huì)資源動(dòng)員能力及深厚的權(quán)威資源，在制度選擇博弈中始終處于優(yōu)勢(shì)地位；國(guó)有商業(yè)銀行則具有雙重性，既是政府支持下的預(yù)算約束體，又是貧困生的支持體；貧困生群體不僅經(jīng)濟(jì)地位低下，而且缺乏可以利用的社會(huì)資本，在三方所形成的博弈中不能產(chǎn)生強(qiáng)大的影響力。作為支持體的政府，一方面希望國(guó)有商業(yè)銀行按照市場(chǎng)化取向盈利，另一方面卻又擔(dān)心如果大面積貧困生不能被國(guó)家助學(xué)貸款政策所覆蓋并從中獲益，會(huì)有損教育公平，從而一定程度上傾向于采用金融支持政策，適度犧牲銀行效率來(lái)幫助貧困生群體。但是金融支持政策的運(yùn)用是以雙方力量均衡為前提，并以形成結(jié)盟傾向?yàn)楸Ｕ希趪?guó)家助學(xué)貸款政策的制度設(shè)計(jì)中，貧困生群體在各方利益博弈中明顯處于弱勢(shì)地位，與國(guó)有商業(yè)銀行之間不構(gòu)成可以促成結(jié)盟傾向的利益關(guān)系，所以不可能在各方之間的利益沖突與妥協(xié)中形成行為均衡，從而導(dǎo)致了金融資源配置中針對(duì)貧困生這一弱勢(shì)群體的排斥效應(yīng)。

2.銀行人的風(fēng)險(xiǎn)中立使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的政策進(jìn)路缺乏實(shí)效

國(guó)有商業(yè)銀行在運(yùn)營(yíng)中存在委托-關(guān)系，委托人是代表全體人民的國(guó)家，人是商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理者。由于兩者之間存在信息不對(duì)稱及激勵(lì)不相容，往往引發(fā)逆向選擇及道德風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)家助學(xué)貸款的制度安排中，銀行人的風(fēng)險(xiǎn)中立使市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制效果有限。由于國(guó)有商業(yè)銀行受利潤(rùn)最大化及政策性負(fù)擔(dān)雙重目標(biāo)的約束，其效用函數(shù)(A)可以表達(dá)為：A=A(e，r)，其中e為銀行人在信貸過(guò)程中所付出的“努力”，包括認(rèn)真審貸、嚴(yán)格監(jiān)控貸款風(fēng)險(xiǎn)等，可以理解為市場(chǎng)化取向的風(fēng)險(xiǎn)控制變量；r為履行政策性負(fù)擔(dān)所耗費(fèi)的信貸資源(包括官員尋租成本)。在金融深化進(jìn)程中銀行人具有雙重身份：商業(yè)銀行家及政府官員，其福利及升遷不僅取決于基于風(fēng)險(xiǎn)約束的利潤(rùn)指標(biāo)，更大程度上取決于為貫徹政策性目標(biāo)所獲得的政治及其他社會(huì)資本。所以e和A是正相關(guān)的，r和A則是高度正相關(guān)的。在國(guó)家助學(xué)貸款的制度安排中，銀行與貧困生之間的關(guān)系不同于銀企(校)關(guān)系，貧困生群體處于弱勢(shì)地位，社會(huì)影響力極其有限，加上貧困生助學(xué)貸款單筆額度小、貸款人數(shù)量大的特點(diǎn)，助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的開展使得e帶來(lái)的邊際“努力”收益小于r減少所帶來(lái)的邊際損失。故而在國(guó)家助學(xué)貸款運(yùn)行中，銀行人在e和r中作出權(quán)衡時(shí)，傾向于風(fēng)險(xiǎn)中立，目前降低風(fēng)險(xiǎn)的政策進(jìn)路難以使銀行人產(chǎn)生足夠的動(dòng)機(jī)，“惜貸”現(xiàn)象也就在所難免。

三、相應(yīng)政策建議

既然國(guó)有商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)型時(shí)期謀求金融支持與市場(chǎng)化取向的平衡時(shí)，更偏重金融支持政策的運(yùn)用，而市場(chǎng)化取向的風(fēng)險(xiǎn)約束只是處于漸進(jìn)增強(qiáng)的過(guò)程。因而目前試圖在國(guó)有商業(yè)銀行、助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)、高校、貧困生群體之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的政策改進(jìn)措施，難以真正調(diào)動(dòng)國(guó)有商業(yè)銀行的積極性，且這一政策進(jìn)路不能有效化解目前國(guó)家助學(xué)貸款所面臨的實(shí)際困難。因此，創(chuàng)造更為優(yōu)惠的市場(chǎng)運(yùn)行條件，促成金融主體的多元化，引入擔(dān)保機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)控制與利潤(rùn)最大化的雙向約束，配合以靈活的稅收杠桿，是今后政策改進(jìn)的可行思路。

首先，促成金融主體的多元化，強(qiáng)化制度安排的市場(chǎng)化取向。應(yīng)適時(shí)制定相應(yīng)政策，在招標(biāo)過(guò)程中鼓勵(lì)中小型股份制商業(yè)銀行參與競(jìng)標(biāo)，引導(dǎo)其積極開展國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。中小型股份制商業(yè)銀行機(jī)制相對(duì)靈活，產(chǎn)權(quán)比較明晰，以風(fēng)險(xiǎn)約束及利潤(rùn)最大化為目的的市場(chǎng)化取向明顯，這在一定程度上可以規(guī)避國(guó)有商業(yè)銀行的不足。

其次，引入擔(dān)保機(jī)制，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)。目前國(guó)家助學(xué)貸款為信用貸款，學(xué)生在學(xué)期間采用財(cái)政貼息的方式，故而學(xué)生在學(xué)期間銀行收益是有保障的。但學(xué)生離校后的遠(yuǎn)期收益則難以預(yù)期，因?yàn)橘J款無(wú)擔(dān)保，學(xué)生離校后流動(dòng)性很大，加之目前勞動(dòng)力市場(chǎng)供求失衡嚴(yán)重，學(xué)生就業(yè)率及就業(yè)質(zhì)量都存在較大問(wèn)題，國(guó)家助學(xué)貸款存在一定的呆壞賬預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，銀行債務(wù)追償成本很大。因此，引入擔(dān)保機(jī)制是符合市場(chǎng)運(yùn)行的一般規(guī)則，可以有效降低銀行風(fēng)險(xiǎn)。

最后，運(yùn)用稅收杠桿，保障資金來(lái)源。具體做法是，由銀行開展國(guó)家助學(xué)貸款專項(xiàng)業(yè)務(wù)，儲(chǔ)戶投入該項(xiàng)業(yè)務(wù)所獲存款利息免征利息所得稅，通過(guò)提高儲(chǔ)戶的實(shí)際收益來(lái)鼓勵(lì)居民積極參與國(guó)家助學(xué)貸款專項(xiàng)儲(chǔ)蓄。這一舉措必然可以動(dòng)員大量的居民金融剩余流向國(guó)家助學(xué)貸款專項(xiàng)業(yè)務(wù)，從而保證信貸資金的充盈與資金流量的均衡；另外，中小型股份制商業(yè)銀行開展國(guó)家助學(xué)貸款專項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分營(yíng)，實(shí)行收支單列，這部分專項(xiàng)業(yè)務(wù)所獲收入在免征營(yíng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，還可以考慮減免企業(yè)所得稅。這一政策思路是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，國(guó)家為引導(dǎo)外資投向公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在所得稅制設(shè)計(jì)中曾有“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，即對(duì)投資這些行業(yè)的外企，從開始贏利的年度起，頭兩年免征企業(yè)所得稅，接下來(lái)三年減半征收企業(yè)所得稅，目前對(duì)高新技術(shù)企業(yè)也有相應(yīng)的所得稅減免政策。高等教育具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)屬性，實(shí)施類似的優(yōu)惠所得稅制具有可行性。

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OnPolicyAdjustmentofFinancialDeepeningandNationalStudentLoan

DUChi1，2

(1.InstituteofHigherEducationResearch，NanchangHangKongUniversity，Nanchang330063，China；

2.InstituteofEducationScience，HuazhongUniversityofScienceandTechnology，Wuhan430074，China)

Abstract：Duringtheprocessoffinancedeepeningtherealisticpredicamentofnationalstudentloaniscloselyrelatedtothepolicypreferencesofstate-ownedcommercialbankwhichtakebothfinancesupportingandmarketingastheirvalueorientation.Constrainedbysuchdoubleobjectivesandtryfortheirbalance，thestate-ownedcommercialbanksusuallylayemphasisontheapplicationoftheformerobjectivewhilethelatteroneatitsgraduallyenhanceddirection.Therefore，inordertopromotethedevelopmentofnationalstudentloanpolicy，itisnecessarytoinnovatetheinstitutionsincetheapproachtoreducethosebanks''''riskbyrisksharingandtrytosolvetheproblemofloanstintthatlacksactualeffect.

Keywords：financialdeepening，financesupporting，marketingorientation，nationalstudentloan