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摘要：發展循環經濟是我國完成“雙碳”目標和實現可持續發展的必由之路。針對循環經濟在地方政府政策安排中的現狀與問題，從“工具-領域-目標”匹配的框架，對2006—2021年廣州市和深圳市的67份循環經濟政策進行政策計量分析。研究發現：環境型政策工具使用最為頻繁，需求型政策工具不夠充分；政策目標集中在減量化，再使用和再循環政策相對滯后；政策作用領域廣泛但整體分布不平衡；政策工具、政策目標和政策作用領域維度交叉融合不足。基于此，探討了政策工具、政策作用領域與政策目標的協同路徑。

關鍵詞：循環經濟；政策工具；發展思路；廣州市；深圳市

1問題提出

為應對全球氣候變化，越來越多的國家在向零碳能源轉型。2021年2月國務院《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，把建立健全循環發展經濟體系作為我國解決生態環境問題的基礎之策[1]。緊接著，2021年《政府工作報告》首次明確指出“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”。“碳中和”“碳達峰”將成為“十四五”期間中央和地方的重要戰略目標和任務[2]。實現“雙碳”目標關鍵在于進一步優化產業結構和能源結構，探索新的經濟增長方式，也就是綠色低碳的循環發展模式。在循環經濟發展方興未艾之際，地方政府在循環經濟的政策設置上現狀如何，是否能夠實現與目標的匹配，首批試點城市如今在循環經濟政策上是否實現先行示范，這些問題值得深入研究。選取廣州市和深圳市2006—2021年循環經濟相關政策為研究對象，依據政策工具、政策作用領域及政策目標3個維度建立研究框架，通過分析近年來循環經濟政策的建構規律，為完善政策體系提供參考。

2相關理論

循環經濟是為了實現可持續發展，以清潔生產、市場力量和社會作用等方式，促使生產生活中增強對物質資源循環利用的經濟形態。循環經濟分別從輸入端、過程和輸出端提出“減量化、再利用、再循環”原則。循環經濟的核心內涵是資源循環利用[3]。關于循環經濟政策，許多學者已經進行了相關研究。諸大建和黃曉芬建立了基于循環經濟的對象-主體-政策模型[4]。一些學者從政策發展的縱向角度總結了政策演進的階段性特點[5]，一些學者則對國外循環經濟領域的政策進行介紹，為我國政策完善提供借鑒[6]。總體而言，現有文獻缺少對我國中央及地方政府層面循環經濟政策的政策工具使用情況和政策發展情況的研究。政策工具是政府為實現某一政策目標所采取的具體手段[7]，體現了政府有目的地對社會現實的干預過程。通過對政策文本中政策工具使用情況的量化分析，可以看出政策制定中政府工具類型的使用偏好與內在的結構性。學術界按政策目標[8]、政府的干預程度[9]等對政策工具作出不同的分類。其中，Rothwell等學者按照政策作用特點劃分的供給型、環境型和需求型政策工具[10]得到廣泛應用。供給型政策工具主要是指政府通過人力、資金、設施等相關要素的供給，增加政策實施的推力；環境型政策工具指政府通過財政政策、法律規制及宣傳教育等方式，間接影響政策目標實現的市場和社會環境；需求型政策工具旨在刺激開拓政策作用領域的市場，增強市場需求，從而拉動新產品的研發。此種政策工具的分類有助于融合政策內容和政策功能，深入展現政策的結構性。因此，本研究在政策工具維度方面采用該種分類方式，以便更加清晰展現循環經濟政策體系的建構。循環經濟戰略是一個長期實施的過程，因此將循環經濟的目標作為第二個研究維度，以期展現不同政策目標對于政策工具的依賴偏好。同時，循環經濟政策涉及社會生產生活諸多方面，將政策作用領域作為第三個維度，以期全面了解現階段城市循環經濟發展的實施重點。廣州市和深圳市循環經濟政策分析框架，見圖1。

3研究設計

3.1數據收集

選取廣州市和深圳市作為研究對象，一方面由于這兩個城市作為經濟發展前沿，在循環經濟發展與政策完善方面具有領先優勢，可以提煉發達城市的經驗；另一方面這兩個城市作為廣東省首批循環經濟試點城市，更易于觀察其政策效果。基于廣州市和深圳市人民政府、市人大、政府各職能部門等官方網站，以及“北大法寶”等法律信息網，通過“循環經濟”“綠色發展”“節能”等進行相關關鍵詞檢索（截至2021年2月28日），并經過回溯、關聯搜索進一步擴大搜索范圍，通過整理和篩選，最終確定了與循環經濟密切相關且現行有效的政策文本共67項。

3.2編碼及信效度檢驗

使用質性分析軟件Nvivo12，以具體文本條款為分析單元，按照“政策編碼-章號-節號-具體條款”的步驟進行編碼，并依據構建的三維分析框架進行歸類。例如“010-7-43-1”表示《廣州市綠色建筑和建筑節能管理規定》（該政策編號為10）的第七章第43款第1條政策內容，即“設計單位未按照民用建筑節能法律、法規或者強制性標準進行設計的，由市建管辦責令限期改正，處十萬元以上三十萬元以下的罰款”，歸類為環境型政策工具中的法規管制工具。為了保證數據的信度，編碼由作者進行，然后由2名項目團隊成員進行校對，對存在異議的編碼進行商討形成統一意見。內容分析編碼表示例。

4廣州市和深圳市循環經濟政策分析研究結果

4.1X維度：基本政策工具分析

循環經濟政策的16項政策工具中，使用最多的是“法規管制”，其次是“策略性措施”，“財政金融”以相當的比例居于其后，其他類型政策工具占比不高。循環經濟政策X維度政策工具分布情況，見表3。第一，法律規制類主要包括企業清潔生產或者廢棄物排放的標準、運行過程中的監管標準，使用頻數遠高于其他工具。如《廣州市機動車排氣污染防治規定》中明確了“在用機動車不符合規定的污染物排放標準且無法修復的，應當依法強制報廢并辦理注銷登記”，體現了政府對于環境污染問題的嚴格管制。第二，策略性措施主要體現為以“重點發展”“進入鼓勵產業目錄”等鼓勵型引導型政策內容。第三，財政金融類主要涉及對使用新低碳技術企業的補貼和信貸支持，如“符合國家退稅或者減免稅條件的再生資源回收利用企業和個體工商戶，可以依法享受稅收優惠政策”。總體來看，政府更加注重通過營造良好的市場環境來激勵和保障循環經濟的發展，其次是直接加大政策供給推動循環經濟產業的完善，需求型政策工具的使用相對不足，且多為政府采購使用，手段相對單一。

4.2Y維度：政策作用領域分析

循環經濟政策Y維度政策作用領域分布情況，見表4。廣州市和深圳市循環經濟建設政策作用領域有以下3個明顯特點。第一，政策作用領域的整體分布不平衡。首先是廣州市和深圳市循環經濟政策主要作用于以餐飲、居民生活和消費行為等日常生活領域的垃圾減量化和再使用、再循環領域，這與廣州市和深圳市生活垃圾排放總量大的區域特點密不可分。其次是建筑領域的綠色建筑建設、公共建筑節能改造等專項政策。深圳市在2008年提出“打造綠色建筑之都”，在綠色建筑領域積累了豐富的經驗。再次是綜合性應用政策，主要是資源、能源的節約，以及海上風能發電、光伏等其他再生資源的開發利用。第二，政策作用領域廣泛。廣州市和深圳市循環經濟政策文件涉及大氣、固體廢物、機動車排放等污染防治，水域、環境、濕地等自然資源保護，農業、餐飲生活垃圾、醫療機構廢棄物、建筑廢棄物等專項廢棄物利用管理規定，以及綠色金融等配套性政策文件。立法覆蓋面較為廣泛，基本上覆蓋了當前需要節約和循環利用的資源要素。第三，應用于農業和制造業方面的政策與其他城市相比并不多。這主要跟廣州市和深圳市經濟發展的產業分布有關。根據2020年廣州市和深圳市的國民經濟統計公報，農業占據比重較低，制造業占據比重逐漸下降且對城市耗能影響逐漸下降。雖然政策工具使用較少，但事實上現有高能耗企業生產能源節約利用以及高新電子產業廢棄物回收等仍有很大的循環空間。

4.3Z維度：政策目標分析

循環經濟政策Z維度政策目標分布情況，見表5。政策目標維度中，減量化、再使用、再循環各環節所占比例為68.92％、3.51％、27.57％。由此可見，廣州市和深圳市循環經濟政策整體將發展循環經濟的重點放在了清潔生產和節能減排。廣州市和深圳市作為典型的能源依賴型城市，自身提供的能源較少。隨著城市化人口膨脹，生產生活資源浪費大和單位產值的污染物排放量高，是廣州市和深圳市當前突出的問題。因此，從當前廣州市和深圳市出臺的循環經濟政策的政策目標分布情況可以看出，大部分政策條文都體現了廢棄物和污染物減量化的原則，要求企業減少對資源和能源的消耗，以及廢棄物的產生，而對于廢棄物循環利用和資源再使用方面明顯立法不足。

4.4維度交叉分析

4.4.1X-Y維度交叉分析

政策工具與政策作用領域二維分布統計，見表6。基本上在所有的領域中，環境型政策工具的應用都多于供給型和需求型政策工具。在綜合資源類、金融和生活領域，供給型政策工具占比相對較多。這是由于在這些領域，政府在節能技術的研發、專項資金的設置、垃圾分類基礎設施的投放等方面投入了大量人力、物力和財力。在交通、綜合資源類和建筑領域，需求型政策工具中占比較多，說明政府在此類領域進行了一些服務外包和政府采購工作，刺激市場需求。在建筑、交通和生活領域，地方政府采用法規管制、目標規劃和政策宣傳等環境型政策工具較多，以期營造良好的市場環境，促進循環經濟的發展。總體而言，在各政策領域中，尤其以建筑、交通和制造業領域的3類政策工具使用比例失衡；單就環境型政策工具來看，在各政策領域分布失衡。

4.4.2X-Z維度交叉分析

政策工具與政策目標二維分布統計，見表7。通過研究可以發現，當前廣州市和深圳市主要通過供給型、需求型和環境型政策工具推動生產生活的節能減排，即“減量化”的目標。長久以來，資源短缺和環境污染在政府監管工作中占據重要地位。面對2025年“碳中和”和2030年“碳達標”的壓力，減少能耗是操作性和效果可視性較強的治理目標，容易被政府采納和行動。在供給型政策工具，61％的項目旨在減量，57％的需求型政策工具支持了再循環的目標，環境型政策工具分配較為不平衡。在重減量、輕循環的政策目標導向下，廣州市和深圳市投入了大量的環境型工具約束節能減排工作，并投入技術研發、人才培養和政府采購等政策工具來強化廢物再利用。環境型政策促進再循環目標的工具數量雖然較多，但內部占比明顯短缺，無法促進再循環社會環境的營造和社會習慣的養成。環境型、供給型工具與需求型工具的不完全匹配，造成間接性工具居多，市場疲軟無力，缺乏可持續發展的基礎和能力。

4.4.3Y-Z維度交叉分析

政策作用領域與政策目標二維分布統計，見表8。基本上各領域都涉及減量化、再使用和再循環3個政策目標，但是由于部分領域的特點，在目標分配上具有差異性和不平衡性。第一，農業領域作為傳統勞動密集型產業，在資源方面消耗較少，因此減量化任務壓力小，主要以畜禽養殖廢棄物資源化利用為目的。第二，制造業減量化目標設置少，以資源、產品的再循環為目的。第三，交通領域主要針對機動車尾氣排放造成的大氣污染問題，以減量化為突出目標，而在再使用和再循環方面沒有政策要求。第四，環境、建筑、生活和醫療領域基本在3個政策目標維度均有分布，體現了廣州市和深圳市在循環經濟各作用領域工作推進方面較為全面深入。相對而言，生活領域和綜合資源類的再循環目標設置更多，如“政府可以設立專業回收機構，公眾應當協助回收廢棄物，按照要求對廢棄物進行分類，并放置于回收設施或者場所”。針對各領域現階段發展特點，制定不同的政策目標，有助于循環經濟實現重點突破。

5研究結論

第一，基本政策工具分布差異性明顯。環境型政策工具使用最為充足，需求型政策工具嚴重缺失。一方面，體現了地方政府通過宏觀調控的方式優化循環經濟發展的整體環境，激勵社會各主體參與循環經濟建設。另一方面，供給型和需求型政策工具的不足，可能導致企業和個人在參與循環經濟過程中缺乏自身能力和內生動力，人才技術供給不足，市場需求無法擴大，影響循環經濟長效發展。第二，政策工具細分條目同政策目標的交匯融合尚不充分。從橫向上來看，政策目標均呈現出對環境型政策工具使用的傾向性，供給型政策處于中等水平，而需求型政策工具的拉動作用尚未較好實現。縱向來看，再循環維度的政策工具應用不足，雖然供給型政策工具和需求型政策工具近于半數傾向于促進資源的再循環，但工具數量仍較少；環境型政策工具明顯失衡，更多的規制和激勵措施被應用于廢棄物減量，再循環缺乏動力。第三，循環經濟政策目標與政策作用領域分布失衡。廣州市和深圳市現有循環經濟政策文本在政策目標和作用領域的映射中，凸顯了對交通、建筑以及綜合資源的減量，尚未對制造業和環境的減量予以足夠重視，不利于循環經濟產業鏈的形成；同時，再循環目標的政策作用領域在制造業和環境層面缺乏一定發揮，側面反映出對再循環目標重點突破領域的把握有待加強。

6建議

第一，在遵循區域經濟發展規律的前提下，優化循環經濟政策工具體系。在我國循環經濟發展不斷向橫向擴展與縱向深化的過程中，政府應當注意對各類政策工具的結構性優化，要高度重視發揮市場和社會多元主體的需求拉動作用。第二，兼顧循環經濟目標和政策工具的協同性，完善減量化、再使用和再循環的全周期構筑。加強對循環處理技術的應用，為健全再循環產業鏈提供保障。第三，深化政策作用領域同政策目標的融通性，構建大產業循環體系。推廣節水、節能、節肥的循環型農業，加快對傳統行業的綠色改造，積極推進清潔生產和循環工業產業鏈建設，重點發展智慧物流，開展減塑、限塑行動，以循環經濟的理念規劃生產生活的各項具體活動。

參考文獻：

［1］國務院.國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見［EB/OL］.［2021-02-22］.

［2］新華網.瞄準碳中和推動碳達峰［EB/OL］.［2021-02-01］.

［3］陳德敏.循環經濟的核心內涵是資源循環利用———兼論循環經濟概念的科學運用［J］.中國人口•資源與環境，2004（2）：12-15.

［4］諸大建，黃曉芬.循環經濟的對象-主體-政策模型研究［J］.南開學報，2005（4）：86-93.

［5］王海芹，高世楫.我國綠色發展萌芽、起步與政策演進：若干階段性特征觀察［J］.改革，2016（3）：6-26.

［6］廖虹云，康艷兵，趙盟.歐盟新版循環經濟行動計劃政策要點及對我國的啟示［J］.中國發展觀察，2020（11）：55-58.

［7］陳振明.政策科學———公共政策分析導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2013.

作者： 閆鈺琪  單位：武漢大學政治與公共管理學院