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一、“擴權強縣”改革后地方財政關系存在的問題

(一)省直管縣財政體制與市管縣行政體制之間的矛盾

“擴權強縣”改革遇到的最大問題就是行政體制與財政體制之間不相配套。對地級市來講，財政體制改革僅僅是財政管理方式發生了變化，雖然下放了部分經濟管理權限，但地級市與縣的行政隸屬關系并沒有改變，地級市行政范圍仍然要覆蓋全市事權。然而“擴權強縣”改革使得市對縣缺少與行政權匹配的財政權，這無疑會影響其行政管理權的實施及市對縣域經濟的支持力度。對擴權縣來講，財政資金由省直接撥付，但其他事項仍由市級負責。為了得到項目，既要向省政府跑資金、要政策，又要向市政府匯報工作，爭取理解支持。由于沒有其他權限的配合，使得試點縣面對省、市兩級時，關系不好處理，工作難度加大。

(二)省級財政部門管理難度過大

雖然實施“擴權強縣”改革在一定程度上緩解了縣鄉的財政困難，但與此同時省級財政部門無論是在管理半徑還是管理難度上都面臨新的挑戰。實行省直管縣體制后，省級財政部門在原來管理的21個地級市的基礎上又增加了59個試點縣，管理單位數量的增加使得工作量明顯加大。同時，由于四川省的行政管轄范圍過大，各縣域經濟社會發展水平存在巨大差異，增大了省級財政的調控、管理難度。因此，能否及時準確掌握各縣實際情況并因地制宜地進行監督管理是全面推行省管縣必須考慮到的問題。

(三)地區的資源配置和產業布局受到影響

在市管縣財政體制下，地級市能對區域經濟發展格局做出比較宏觀的長期發展規劃，結合各縣域經濟的自身特點對地區的資源配置和產業布局進行規劃，并已在較長時期的區域經濟發展中形成了具有地域特色的整體經濟格局?！皵U權強縣”改革后，隨著縣一級政府的經濟管理自主權逐漸擴大，發展的積極性日益高漲，倘若省對縣的監督管理機制不完善，就有可能會帶來無序開發、惡性競爭的隱患。對地級市而言，隨著“擴權強縣”的全面推行，為保證和提高自身的財力，一些重要的經濟項目或者企業將有可能被留在市本級而不是根據各縣域經濟的資源稟賦特點進行更合理的安排。此外，“擴權強縣”改革以后，地級市與經濟欠發達縣之間的財政隸屬關系被解除或弱化，地級市對欠發達縣的管理責任下降，對欠發達縣的經濟資助和扶持力度亦可能下降。加之欠發達縣基礎設施建設落后，在籌集資金、招商引資方面更處于不利地位。隨著2012年“省直管縣”改革在全國范圍的全面推行，縣域經濟之間的競爭也將趨于白熱化。此時，欠發達縣的經濟發展有可能在地級市的區域經濟結構及產業布局中被進一步邊緣化，出現強縣越強，弱縣越弱的局面。

(四)基層財政人才匱乏的問題日益突出

與地級市相比，縣域經濟發展通常落后，對人才的吸引力不足。人才外流現象嚴重導致專業人才嚴重匱乏。幾乎所有的縣級政府都反映基層財政人員匱乏、專業知識貧乏，管理水平不高，對一些專業性較強的工作(如績效評價)往往難以勝任，與上級政府部門的業務對接能力也較差。“擴權強縣”改革以后，由于縣級部門的自主權增加，經濟開發和建設步伐加快，對縣域經濟的科技創新能力、管理創新能力、文化創新能力及教育水平將提出新的更高的要求，對各類人才的需求缺FI也將進一步擴大，此時縣域經濟的人才匱乏的局面將更為嚴峻。

二．完善地方財政關系的政策性建議

(一)進一步明確省、市、縣各項事權，盡量做到事權與財力相匹配在全面推進省直管縣體制，擴大縣級經濟管理職權的同時，應按照一級事權一級財權的原則，對當前省、市、縣政府問行政管理、社會事務管理的事權進行科學合理的劃分，并相應地確定財權，使各級的財政利益得到保障。一是強化各級政府的全局意識。在“擴權強縣”的舉措中，僅僅在財政一個方面進行了實質性的改革，單兵突進，其他權限跟不上，因此積極宣傳省直管縣的重要性，強化各級政府的全局意識十分必要。二是要處理好區域性事務。在省直管縣體制下，縣級的獨立性明顯增強，涉及區域性公共管理事務應按照區域覆蓋的范圍和事務的性質，由中央、省、市、縣根據權責和負擔能力的大小分別負擔。

(二)因地制宜，區別對待，推動縣城經濟發展

1．發展特色縣域經濟。由于四川省所轄縣范圍寬，各縣自身發展程度差別大，在發展縣域經濟方面不能搞“一刀切”。財力較好的縣應鼓勵縣發揮自身優勢，突出個性，準確定位，發揮縣級財政調控縣域經濟的功能，建立特色縣域經濟。對財力較弱的縣應加大轉移支付力度，尤其是加大均衡性轉移支付資金力度，鼓勵地方政府集中財力辦大事，發揮財政資金的使用效率，從而有重點地推動縣域經濟的發展。

2．調整項目配套資金辦法。2011年國家出臺了一系列保障民生的政策項目，已經有不少超出了地方財力保障的能力。很多項目的同時展開對財力較弱的縣級財政來說是無法承受的，因此一方面建議省在出臺支出政策時能夠統籌考慮事業發展需要和地方承受能力，按項目的重要性分次分批下達，給地方執行政策一定的彈性。另一方面，可以根據縣級自身財力的多寡，對財力較弱的縣適當減少項目配套資金要求，讓他們集中財力，解決重點民生問題。

(三)公平兼顧，完善轉移支付制度，實現縣級財力基本均衡

1．保證政策力度統一公平。第一批、二批“擴權強縣”試點縣的政策和待遇各不相同，且試點縣財政狀況有別，使得第一批試點縣受益程度要大于第二批，這已經受到普遍詬病。因此下一步改革要本著對各縣公平的原則，調整對縣的各項待遇及轉移支付力度，做到不偏不倚，一視同仁。

2．改進轉移支付結構。加大一般性轉移支付力度要以縮小縣域財力差異為導向，逐步提高各地基本公共服務均等化水平。對專項轉移支付要逐步進行調整、壓縮和清理，規范專項轉移支付措施，減少政策制定的隨意性。

3．建立公開透明的轉移支付制度。一是在轉移支付資金的測算分配上應更加科學合理，既要考慮到不同縣之間在財政供養人數、區域面積及財政收入狀況方面的差異，也要考慮到時間因素對轉移支付的影響，建立動態的轉移支付機制。二是在轉移支付計算上將資金測算分配的公式和辦法公開，做到真正的透明客觀、公平公正。

(四)建立科學合理的監督激勵機制

1．加大財政監督力度。在省直管縣的財政框架內，資金的調度分配由省級財政直接與縣級對接，但具體的監督職能還是由地級市履行，形成了地級市在不清楚資金分配目的和數額的前提下對縣進行監督，加大了工作難度。加之改革后地級市難免會將精力用于本級財政，所以讓市繼續履行監管職責不合適。但是由于管理幅度過寬，省級財政無暇顧及所有的縣，最后容易形成監管真空。因此建議在市級設立專門的代管機構對縣級財政資金運用進行監督管理，并且負責各部門的績效考評工作。

2．建立激勵補償機制。為了調動縣級自身發展及市幫扶縣的積極性，應建立起獎勵補助機制。對于縣級獎勵補助的重點應放在促進稅收收入增長，改善財政收入質量和提高重點支出保障水平上。建議區分經濟發展水平，制定不同基數比率檔次，適當提高經濟欠發達縣獎勵基數的比率，鼓勵落后地區發展的積極性，進一步推動縣域經濟發展。對于地級市獎勵的重心應圍繞地級市對縣級的財政性補助來進行。對于幫扶縣級比重大，支出增加的地級市應適當提高獎勵標準，并納入年末績效考評中。

(五)提高財政信息化水平

隨著省直管縣改革的全面鋪開，納入直管的縣數量驟增，省級與縣級財政部門的工作強度加大，因此亟待改變原先的工作方式，借助現代化信息技術提升管理效能。應加大力度建設財政信息化平臺，保證省、市、縣三級信息網絡的共享與暢通，為全面推行省直管縣提供強有力的技術支撐。

(六)穩定和優化基層財政隊伍

全面實行省直管縣后，財政工作對基層工作人員提出更具體更專業的要求，因此建議恢復鄉鎮財政編制，穩定基層財政隊伍。同時上級政府應多開展業務培訓，幫助基層工作人員拓寬知識面，優化業務知識，提高業務能力，以便盡快適應省直管縣的工作要求。