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作者：馬堯單位：重慶交通大學土木建筑學院

重慶市交通管理體制改革取得的成效到2012年，市交委已全面理順了交通管理的體制，取得了交通管理的幾大成效:一是行業管理充分體現了“精簡、統一、效能”。市委市政府將城市客運(公交、出租車客運)、公路、水路運輸交由市交委一家管理，精簡了機構，節約了行政成本，提高了行政效能，避免了因部門利益造成的糾紛，綜合交通運輸體系的優勢得以發揮。改革實現了城市客運與公路客運、水路客運的統籌規劃和有效銜接;同時還與鐵路、民航部門建立聯席會議制度，定期協商解決各種運輸方式的配合問題，綜合運輸協調機制得到了初步建立。二是推動了交通關鍵環節改革取得新進展。在大交通管理體制的推動下，交通綜合執法改革走在全國最前端，真正實現了高速公路安全、征稽、運管、港航、路政執法“五位一體”;城市公交改革不斷深化，主城核心區客運企業公司化改造、營運線路公交化改造取得階段性成效;出租汽車產權制度改革穩步推進，運行質量和服務水平明顯提高;養護體制改革沖破阻力，部分區縣組建專門養護企業，公路養護逐步實現市場化。三是確保了交通基礎設施建設取得巨大成就，實現了交通運輸服務能力明顯提升。截至2012年初，全市公路總里程突破11．86萬公里，高速公路通車總里程達到1861公里，農村公路建設里程突破10萬公里，干線公路總里程達到11262公里。全市河流通航里程突破4451多公里，建成港口泊位880個。道路運輸企業規模化、集約化經營水平顯著提高，運輸裝備數量大幅增加，運力加快升級換代。換乘樞紐及旅客換乘汽車站等一批客運設施建成使用，公共交通和長途班線客運線網布局不斷優化，群眾出行方式選擇更具多樣性、舒適性、快捷性。農村客運發展初見成效，全市鄉鎮、行政村通車率分別達到97．4%和57．5%。水上集裝箱、滾裝運輸發展迅猛，公路與水路在綜合運輸體系中的基礎性地位和作用進一步增強。

改革中存在的問題盡管重慶市范圍內的大交通管理體制改革成效明顯，但隨著國家改革開放的不斷深入、重慶市國民經濟和社會發展的市場化進程明顯加快，重慶市交通事業自身的發展和科學技術的進步，對交通管理體制提出了更新、更高的要求。在新的形勢和要求下，重慶市交通管理體制仍存在不適應科學發展的方面，成為下一步重慶市大交通管理體制需要改革完善的重要著力點。首先，在整體層面上缺少解決重大交通運輸問題的體制機制。重慶市交通管理涉及多個層面和多個主體，尤其是在解決一些重大的交通問題上，需要國家、行業、市委市政府、市交委、市其他相關職能部門和機構等多個主體之間的配合與協作。從目前重慶市交通管理的整體層面來看，尚缺少一個有效的協作配合體制。其次，城市綜合交通運輸體系發展中的統籌力度有待提高。雖然目前重慶市大交通管理體制中明確由市交委負責對城市內的民航、郵政、鐵路等其他交通方式進行協調，但協調過程中缺乏有力的抓手，各種運輸方式之間沒有形成統一規劃、協調發展的局面。再次，相關職能整合和運行機制有待進一步建立和完善。主要體現在:一是市級相關部門在履行交通行政職能上還存在一些交叉。目前，重慶市屬于交通范疇的事權，如交通規劃、建設、管理等領域內的部分事權仍然分散在市發改委、規劃局、建委、市政委、商委等多個政府職能部門，綜合交通運輸的戰略理念尚未完全形成，交通運輸網絡規劃各行其是，缺乏有效的銜接和支撐，難以發揮管理部門的綜合優勢和協作效益。二是區縣管理體制相對于直轄市特征的適應性不強。主城區與遠郊區縣沒有建立起相適應的交通管理體制，區域中心城市沒有賦予相適應的交通行政職能，市級層面與區縣層面需要進一步界定職能和科學分工。最后，相關管理的法規、政策和方法有待進一步更新和充實。隨著市場經濟的發展，公路建設、運輸市場的多元化及市場競爭程度的提高，原有的行政管理方法和手段已不適應重慶市交通運輸發展的需求，管理方法簡單、較為落后，導致交通管理的效率和效益不能充分發揮。

進一步推進大交通管理體制改革的思考

目前，重慶市大交通運輸管理職能的定位是在我國交通行政職能定位的總體框架下，根據重慶市特殊市情和實際需求確定的，結合我市大交通管理體制改革實踐中取得的經驗和存在的問題，就進一步推進大交通管理體制改革，筆者提出如下思路:(一)進一步科學界定和配置交通行政職能完善市政府部門的交通行政職能定位。一是設立專門組織部門和機構，統籌全市交通發展職能。實踐證明，在市級層面設置臨時性機構難以解決綜合運輸發展中的長遠問題，因此，建議由重慶市政府設置相應的組織機構(如重慶市綜合運輸統籌發展委員會)，掛靠重慶市交委下，由市政府領導人任正職或通過其他方式提高市交通行政主管部門在市級層面的決策層次，實現市交通行政主管部門對重慶市交通運輸的統籌發展。二是在起草交通運輸領域地方性法規、行政規章、規范性文件、編制總體規劃的過程中，充分征求交通管理部門的意見，確保所的法規文件和總體規劃符合重慶市交通發展需求和實際。三是制定交通行業發展重大政策，強化對交通重大事項的領導，組織建立完善的工作體系。四是創新考核評價方法，監督交通行政各主體的行為。優化當前市交委行使的交通職能。大交通管理體制的實踐已經取得了初步成果，但限于當時的條件和改革的環境，改革又具有不徹底性，其弊端在實踐中已日益顯現。根據當前重慶市交通運輸發展的實際需求，有必要增加重慶市交通行政主管部門參與城市交通規劃綜合決策和評審等相關職能，加大其對重慶市交通運輸事業的統籌管理力度。適時調整相關職能部門行使的交通職能。以完善綜合運輸體系為目標，按照事權統一的原則，最大限度地將交通運輸范疇的事權統歸于交通部門管理。如逐步將原屬于市建委的軌道運輸管理職能，屬于市外經貿委承擔的外貿運輸職能，屬于市經委承擔的郵政、通信、信息產業、工業經濟運行中企業生產產品和原材料的鐵路運輸協調工作職責，以及市農委、市商委、市國資委等部門涉及直接交通行政管理的職能劃入市交委。(二)推進政府交通系統內部的管理體制改革與時俱進，進一步完善交通行政管理內設部門和機構。按照國家大交通體制改革的要求，逐步整合、歸并職能相同或相近的業務處室，構建機關大處室管理體制，充分發揮處室的管理職責，明確統籌部門和具體部門的職能定位和職能范圍。工作中科學界定決策執行職能。在領導層、機關處室與行業局的關系上，按照決策、執行、監督三權在體制上相對分離、機制上密切聯系的原則，確保決策與執行的互動和適度制衡，同時在決策部門(機關處室)與執行機構(行業局)的職能設計上，按照決策者與執行者的角色確保職能相互區別。在未來發展中，隨著民航、鐵路、郵政等管理職能的納入和深入推進，可逐漸增加相應的行業局。當然，隨著執行事權進一步下放至各區縣，交通主管部門的職能主要體現為決策和督導，行業局的職能就會大大削減，從而失去存在的必要。撤銷行業局，只設置相應職能處室，也是一種可供參考的選擇。正確處理委屬企業的關系。按照市場分類原則對不同類型的企業采取不同的監管方式。市場化程度較高的企業盡可能通過市場進行管理;對于公益性較強的交通企業，要加大政府的調控力度，確保交通公益性的實現。逐步加大委屬事業單位改革。近期要不斷完善其功能定位和工作機制。從遠期來看，要按照國家關于事業單位體制改革的要求及交通行業管理職能的演變進行相應的改革和完善。(三)不斷完善區縣交通管理體制目前，重慶市下轄38個行政區縣(自治縣)，包括19個區(其中主城區9個)、19個縣。隨著重慶市城市化進程的加快，不斷推進區縣交通管理體制改革。如主城區不存在農村公路建養問題的情況下，在主城區設置交通分局，作為市交通行政主管部門的直屬派出機構，實行垂直管理。遠郊區縣交通管理體制改革的思路應是在放權的基礎上，充實其職能體系，完善和界定其與市交通行政主管部門的業務關系和權責邊界，在統一部署和謀劃的前提下，鼓勵各遠郊區縣在加強不同運輸方式的協調與銜接、持續推進交通行政綜合執法進程、統一交通管理機構名稱的基礎上探索符合自身實際的管理模式。(四)進一步強化體制改革保障機制與制度建設交通管理體制是由實體要素(機構、人員)和關系要素(制度、機制)構成的有機整體，必須進一步強化與之相配套的決策、執行、監督、協調、預防、應急、公眾參與、行業自治和考核評價等相關機制，才能有效實現交通管理的決策、計劃、組織、協調和控制。這些機制的建立和完善是管理體制得以良性運作的基礎和保障。(五)運用管理新方法推動體制改革工作交通管理體制改革不應僅僅局限于機構的調整和職能的界定上，還要體現在行政領導管理規則、行政辦公方式、行政管理方式的創新以及一些管理手段、技術的應用等方面。一是加強電子政務建設，提高政府信息化水平，建設好“三網一庫”，做好信息公開，暢通與公眾溝通渠道，引導公眾參與交通管理;二是積極探索多種管理手段，適時引入合同管理、招投標管理、績效管理、信息管理等先進的行政管理方法，提高交通管理部門在行政手段、經濟手段、法律手段上的綜合運用能力，鼓勵和促使管理人員運用法律和經濟杠桿解決交通管理問題;三是充分利用外部資源，提升管理水平。通過“請進來”、“走出去”等辦法，開展工作交流，取長補短，互通有無，提升各個層面的管理水平。

體制改革中應該注意的兩大重點

(一)設計好交通行政管理部門的職能我國公共行政管理權力(簡稱公權力)的基本內容和活動方向是各級政府的各類職能的實施。科學實施行政管理職能是開展行政管理活動的依據和前提，也是深化行政體制改革和推進政府管理模式創新的關鍵。重慶的交通運輸管理部門的職能定位就是要加快政府職能轉變，全面履行市場監管、社會管理、經濟調節和公共服務的各項職能。首先，加強政府職能部門和管理機構對市場的監管。龐大的交通運輸市場屬于特殊的商品市場，它所交易的是各類向社會提供的交通運輸服務，是無形商品。加強市場監管也是政府職能的必要體現。市場監管要區分完全競爭的市場(相對壟斷)和不完全競爭的市場(完全放開)，后者兼具公益性和盈利性。其公益性特征決定了政府必須要進行適度的干預和控制，以防范市場失靈、管理無效。在交通執法改革的實踐中應突出市場監管方法的運用，由單純的事后行政處罰轉向事前預防、事中審查和監督。其次，大力推進全社會的監督和管理。交通行政管理部門普遍認為自身在社會管理職能上基本不擔負責任和義務。例如:認為交通行業各類一線從業人員的社會保障是人事勞動部門的職能，從業人員收入分配是企業自身的行為等等。但管理實踐證明，對社會管理職能的忽視會導致社會矛盾的激化，造成社會不穩定因素，甚至引發群體性事件，致使政府的一個專項行政管理職能的行使失靈。如幾年前“11．3”重慶市出租車停運事件，根源就是出租車駕駛員和企業的利益分配問題。交通管理部門對諸如此類的社會管理問題需要具備高度的敏感性，及早介入，履行一定的社會管理職能，化解社會矛盾，確保此類事件的有效預防。再次，通過經濟調節手段完成交通行政管理職能的轉變。開展經濟調節是我國政府的一項重要職能。政府的交通運輸部門運用經濟調節手段可以從兩個方面入手:一是直接采取經濟手段對行政管理主體和行政管理相對人進行分別調節。例如:通過價格的調控，鼓勵車輛合法裝載運輸;對超過公路承載能力的貨運車輛即超限超載的行為，采取加重收取通行費，或限制其運行，或現場卸載等方式，切斷運輸業戶超限超載運輸的經濟鏈條。二是通過向橫向的政府行政管理部門如財政、稅務、工商等部門提出訴求，間接達成交通管理經濟調節的目標。將違法違規運輸經營企業列入信譽黑名單，通過減少政府補貼，調整提高稅率，減少生產利潤，提高信貸門檻，加強市場準入和退出機制等經濟手段來實現管理目標。最后，全力保障交通行業的公共服務效能。推動公共服務的主體是政府行政管理部門和機構，公共服務的對象是全社會公眾。現實情況是，交通行政管理部門和機構長期以來形成了一個傾向，即總是自覺不自覺地代表行業利益，如對市場的監管以及基礎設施的管理往往被簡化為單純的行業管理。為適應新時期提供公共服務的要求，交通管理部門應轉變觀念，在公眾、社會和行業利益之間尋找一個結合點，真正做到“三個服務”:一是服務國民經濟和社會發展全局，為構建社會主義和諧社會提供交通基礎設施;二是服務社會主義新農村建設，為構建社會主義和諧社會創造交通條件;三是服務人民群眾安全便捷出行，為構建社會主義和諧社會增強交通運輸保障能力，達到提供公共服務和促進行業發展的有機統一。(二)協調好行政主管部門與相關主體之間的關系結合國家對交通運輸大部制改革(整合民航和郵政的相關行政管理職能)的需要，重慶市要順利推進大交通管理體制改革，確保條塊結合，必須正確處理好與各相關主體的關系，取得改革的實效。一要處理好管理部門與市場的關系。根據不同市場的不同特性，政府交通運輸管理部門和機構應該采取不同的功能和定位。例如對公交車和出租車的市場，在不影響公益性實現的前提下，政府不應干預公交企業按照市場規律所采取的行為;對基礎設施、維修、汽車租賃、交通勞務用工市場，應在有限的監督范圍外推行市場化;對道路客運、水運市場，政府交通運輸部門應在保證道路客運市場運量和運力供求平衡的基礎上，讓市場機制充分發揮作用，優勝劣汰。二要處理好管理部門與公眾的關系。社會公眾對于政府交通運輸部門和機構既有獲取信息和服務的需求，也發揮著為交通部門實施公眾監督、提供決策參考、通過強化自我管理減輕交通管理壓力的重要作用。在改革中，交通管理部門應通過公眾參與的渠道和機制，贏得公眾的認可和參與的熱情，建立與社會公眾之間的合作關系，為交通管理部門的管理和決策活動提供廣泛的社會基礎。三要處理好管理部門與交通各類企業的關系。對于不同類別的企業，如運輸、建設、水運、民航、郵政應按照市場化程度、企業核心價值來確定政府介入的廣度和深度。對于完全競爭性企業，如基礎設施建設、汽車維修、道路貨運企業等，應嚴格政企分開，充分發揮市場機制的作用。對于不完全競爭企業(通常是公益性企業)，應通過一定程度的行政介入，確保企業公益性目標的實現。四要處理好管理部門與社會行業組織的關系。政府交通運輸部門要采取有效的方式方法，充分發揮行業組織在促進行業管理和健康發展方面的積極作用:一方面通過行業組織調整不同群體之間的利益分配格局;另一方面通過行業組織實現行業自律，規范行業行為和秩序。五要協調好政府交通運輸部門內部的關系。對于公路、水運、民航、郵政等不同運輸方式，交通主管部門和機構要處理好幾者之間的關系，實現各種運輸方式的一體化協調發展;在同一運輸方式的內部管理上，需要建立各管理部門和機構之間的協作關系，合理分權，劃清責任，實現交通管理體制各組織機構間的有效協同，提高交通整體效率，促進交通事業健康發展。