前言：本站為你精心整理了環保專項資金績效審計論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

1現狀分析

1.1理論研究現狀及存在的問題

隨著環境問題日益嚴重，環保專項資金投入日益增加，學者對環保專項資金績效審計的研究也呈現上升的趨勢，期刊從2007年195篇上升至2013年391篇，但總量還是相當有限的;同時質量水平也有待提高，一方面，相關程度低，以2014年期刊數為例，與環保專項資金績效審計直接相關的研究相當有限，大部分都是與財政績效審計直接相關;另一方面，所發刊物級別不高，所發刊物大都集中于核心B類期刊，審計研究僅僅有81篇，并且相關程度也不高。

(1)制約績效審計的原因探討

該類研究是早期研究的重點，學者從績效審計事前、事中、事后三個角度分析存在的問題，總結學者的觀點，主要集中在三個方面:①審計范圍狹隘，房巧玲、王宜成(2013)、郭建平(2008)、張穎燕(2014)等人認為我國的環境審計僅僅局于財務審計和合規性審計，面臨的一個突出“瓶頸”是審計范圍通常局限于微觀層次，即以特定的環保單位和項目為審計對象，集中于資金運用過程的績效評價基本上不涉及宏觀、中觀層面環保專項資金主管部門對資金的配置活動這一前置環節導致審計評價只局限在資金的“運行績效”層面，忽視了資金的“配置績效”。績效審計相對而言很少，這與國際環境審計的發展是相脫節的;②財務管理不規范，胡晉湘(2011)、林琨(2008)、寧波市審計學會課題組(2014)等人認為在項目的立項上，有的項目申報單位采取編造虛假申報資料、多頭重復申報等手段，以套取國家環保專項資金為目的虛報亂報項目;③評價體系不完善，一方面環保專項資金績效評價指標體系中的指標不完整，另一方面環保專項資金績效評價難以設計通用的個性指標［廖上林(2009)、寧波市審計學會課題組(2014)、萬寅婧、潘鐵山、季成富、林業星、潘旻陽(2014)、劉良慧(2013)］。

(2)環保專項資金績效審計的評價方法探索

房巧玲、王宜成(2013)、賈卉(2013)、黃溶冰等(2012)、Reed，John(2014)、Huang，Rongbing、Li，Yuhui(2013)等人基于指標分類角度的基礎上，采用線性規劃模型、專家評判、調查問卷法、模糊綜合評判法等方法，對模型的具體運用進行了探討和闡述，以期為環保資金的績效審計從運行層面拓展到配置層面提供理論指導。

(3)環保專項資金績效審計的評價體系構建

學者基于評價方法的基礎上，主要依據資金設立過程或者資金支持項目為分類建立定性、定量的評價指標。劉良慧(2013)結合邏輯框架法的邏輯層次來組合項目財政環保資金項目的績效指標，使原本零散的指標之間產生邏輯上的聯系，形成一套完整而明細的績效指標體系;沈會山、潘南明、黃章富、楊瓊花、李景杰、王淑君、盧創新、陳際帆(2012)采用目標預定與實施效果比較法，在將現行環保專項資金支持項目分成六大類的基礎上，構建了適用于當前我國環保專項資金項目特點的績效評價指標體系;周豐(2010)采用“沃爾評分法”的基本原理對評價指標體系的路徑進行了構建，圍繞財政資金的投入、過程、產出和結果四個環節分析財政資金支出的經濟性、效率性和效果性。但是對環保專項資金績效審計的研究往往與其他環境審計和績效審計類型的研究混在一起，針對性不強，專門針對環保專項資金績效審計的研究屈指可數。其次，大多文獻都集中于環保專項資金績效審計的評價體系構建研究，但由于影響環境的因素多種多樣，因素的復雜性決定了研究的困難性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，選取的指標也是不一樣的，目前尚沒有一套科學統一的投資項目績效審計評價指標體系及評價標準。即只有財務指標，沒有非財務指標;只有歷史指標，沒有未來價值指標;綜合性指標多，單項指標少，缺乏“預警”指標。再次，與有關學科融合較少。環保專項資金績效審計主要站在會計、審計的角度展開研究，但環保專項資金績效審計的發展不光與審計的發展息息相關，海域環境經濟學、環境管理學、環境法學等學科的發展密切聯系。最后，在我國現有研究多為規范研究，缺乏實證研究和案例研究，尤其缺乏對我國環保專項資金績效審計實踐現狀和問題的調查以及深層次的案例分析。

1.2績效審計實踐現狀及存在的問題

審計署基于審計流程展開環保專項資金績效審計，從審計署公開的2001年至2013年的審計公開結果來看，截至目前，環保專項資金局限于“合規性、合法性”審計，對“經濟性、效率性、效果性”涉及程度不夠深入。同時早期的審計公告并沒有專門一個板塊闡述環境審計，大部分都與民生項目放在一起闡述，直至2008年才設立一個單獨板塊“環境保護專項審計調查情況”公開審計結果。從公開的具體內容來看，一方面公開數據不夠完整，尤其是投入資金這一欄，只有五年公開了數據;另一方面從年數來看，2002年、2003年、2007年、2013年都沒有相關數據，僅以文字的形式呈現。從審計結果來看，總結2001年至2013年審計公告中提出的問題，環保專項資金在管理過程中主要存在以下五個方面的問題:一是項目審查審批不夠嚴格;二是擠占挪用補助資金，這點主要從違規金額數體現;三是項目建設進展緩慢;四是項目建成后未達到預期效果，以2011年為例，投資建立的污水處理設備長期處于閑置狀態，沒有對環境起到切實的改進作用;五是環境影響評價報告缺乏科學的界定和計算依據。

2存在問題原因探析

2.1監管主體獨立性差

環保專項資金往往由財政部、環境總局共同管理，財政部負責減排資金的預算和資金管理，環保總局負責減排資金項目的監督管理。其高層領導者之間的獨立性有待考察，無第三方監管機構涉入，降低了監管的有效性。從挪用和占有環保專項資金的現狀來看，以2010年審計署公告為例，一些地方少征、擠占、挪用節能減排和污染防治等專項資金24.89億元，滯留、閑置或未納入預算管理等21.46億元。可見資金監管存在漏洞，環保總局可能存在趨于“關系”的壓力而對財政部門與企業挪用資金“視而不見”。同時審計單位的審計經費來源受制于本級政府的管制，同級政府和財政部門負責本級審計單位的經費來源，這種關系損害了審計部門的獨立性，降低了審計意見的真實性和可靠性。

2.2績效審計觀念欠缺

從環保專項資金審計現狀來看，主要側重中“合規性”、“合法性”審計，考察資金申請、使用是否合法;考察項目是否按時完成。對資金批復是否“經濟”，項目執行過程中是否“有效”，完成后對環境產生的實際效果如何缺乏衡量。而環保專項資金的投入最主要的就是考察其在合理成本下的效果性，對環境所做出的改善，只限于傳統的財務審計，將大大降低審計監督的效力。

2.3法律法規不夠完善

從圍繞環保專項資金出臺的法律法規來看，現有的法律法規主要側重于三個方面:①自然保護區的相關法律法規;②主要污染物的法律法規;③農村環境保護的法律法規。總量上相當有限，以主要污染物的法律法規為例，國家圍繞著“十一五”“十二五”規劃出臺了一系列的規章制度，但與主要污染物環保專項資金監管直接有關的還是相當有限的，并且相關制度細則存在以下三個方面的問題。一是側重于資金申請的管理，缺乏對資金的使用和后續的績效評價。國家圍繞環保專項資金審計出臺了不少法律法規，如《關于組織申報2009年中央農村環保專項資金的通知》和《中央農村環保專項資金環境綜合整治項目申報指南(試行)》(財建便函〔2009〕17號)指出環保專項資金的申請應該用于農村飲用水水源地保護、農村飲用水水源地保護國家重點治理方面，確保申報材料的真實性、實現預期目標的可行性以及投資需求的合理性等要求。國家從資金申請環節力抓監管，但缺乏對資金使用和后續的績效評價，例如2012年財政部、環境保護部頒布的《關于加強“十二五”中央農村環境保護專項資金管理的指導意見》中從完善資金投入機制—資金管理機制—項目管理三個方面加強資金的監管，卻缺乏如何對資金使用和后續的績效評價，僅是提到采取綜合配套措施，不斷提高專項資金使用效益，但細化程度卻相當有限，缺乏指導意義。二是缺乏問責制度。從現有制度來看，缺乏環保專項資金問責制度，以2007年財政部、環保總局出臺的《中央財政主要污染物減排專項資金管理暫行辦法》，第六條:減排資金專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留和挪用，提出對于違反本辦法及有關要求，弄虛作假、截留、挪用、擠占專項資金的行為，財政部、環保總局將視情況采取通報批評、停止資金安排、取消申報資格等措施予以相應處理;構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。制度中提到了財政部和環保總局共同負責違規(法)事項，但卻沒有落實到具體的責任，只有各部門落實了自己的具體責任，才能提高監管的積極性;此外“視情況”太抽象，制度不夠規范化，財政部和環保總局保留權利的范疇太寬泛，導致相關部門與人員鉆法律空子的情況出現。三是驗收標準滯后。以水環境標準為例，在審計過程中主要依賴的審計標準為《污水綜合排放指標》(GB8979—1996)、《污水排入城市下水道水質標準》(CJ3082—1999)、《國家地面水環境質量標準》(GB3838—2002)等國家標準。從時間上看，就可以發現我國水環境標準相當滯后，其中制定的不同污染物的最高排污量已經不適應如今水環境日益惡化的現狀，而且投入與產出比也沒有充分體現在標準之中，資金投入的多少勢必影響到對環境的改善效果，如果標準不夠完善，必然影響到對效果的判斷。

3建議

3.1融入多學科，開展環保專項

資金績效審計研究環保專項資金績效審計評價體系是投入與產出之比的重要衡量指標，在研究其評價體系時，應融入“環境學”的相關課程，依據環境質量評價標準，借鑒統計學以及經濟學的衡量方法，各學科通過更深層次的交流與融合展開研究;另外在開展審計的過程中，不僅僅局限于傳統的審計人員，適時聘請環境專家，尤其是在“效果性”審計的過程中，環境專家通過取樣、分析，判斷環境的改善程度和資源的運用程度，能更好地幫助審計人員判斷“效果性”。

3.2完善法律法規合法性是企業以及相關單位遵循的最基本的原則

因此制度具有強有力的約束效力，完善環保專項資金制度，能為開展績效審計提供強有力的保證。

(1)細化制度，加強績效評價。不僅要嚴抓申請立項，還要注重后期項目建設過程以及完成結果的評價，通過完善制度，使得資金的分配環節更具有效率性、科學性、公正性，考察財政及配套資金的到位率、撥付的及時性;在資金的使用環境，細化制度，發揮制度的約束力，是否合理地使用資金;后續的管理中，建立績效考核制度，判斷資金的使用效果及效率。

(2)落實問責制度。根據單位和部門環保專項資金監管結果為依據，審計揭露的問題應進行相應整改和追究責任人的責任，進而建立環保專項資金監管的長效問責機制，發揮警示與威懾作用。以相關監管制度為準繩，對環保專項資金支出中存在的不真實、不合規、不合理以及效率低下等行為，追究直接責任人的責任以及部門、單位負責人的領導責任，對于企業作為下次申請環保專項資金的評價標準，對于行政負責人作為考核的重要依據。

(3)完善審計公告制度。針對目前環保專項資金審計結果公開方面存在的問題:公告的內容所含信息量有限，缺乏法律的強制約束。完善環保專項資金審計結果的公開制度，對環保專項資金的審計結果公開作出強制性的規定，同時以單獨形式公開環保專項資金審計結果，不僅擴大了社會影響力，更重要的是擴大社會對審計結果的知情權，便于社會和輿論直接參與監督，將審計監督與社會監督、輿論監督有機結合，形成監督的強大合力。

(4)建立健全環保專項資金的審計制度。受目前環保專項資金審計獨立性差的影響，難以保證審計結果的真實性和可靠性，在環保專項資金投入比例日益增長的前提下，有必要建立健全的審計制度，可以采用專項審計、專項審計調查或者結合型審計。在國家審計機關專項開展環保專項資金的審計前提下，上級審計機關對環保專項資金的監管情況進行審計調查，并在開展財政收支審計、領導干部經濟責任審計、自然資源離任審計等其他類型的審計過程中，融入環保專項資金審計。并在審計報告中專門說明環保專項資金管理與使用的真實性、合規性、效益性。同時，環保專項資金的相關監管部門在國家審計、內部審計的基礎之上，委托會計事務所對環保專項資金監管制度和使用情況進行獨立審計，以提高審計的獨立性。

3.3完善監管主體

針對目前環保專項資金由財政部和環境保護部共同監管，監管主體的獨立性差的問題，建議以財政部監管資金的使用，環保保護部對資金使用效果進行評價，發揮各自特長，協助完成環保專項資金的監管，并向審計單位提供審計材料。紀檢監察部門發揮第三方監管機關的作用，會同財政、環保保護、審計等部門定期對環保專項資金項目的執行情況、經費使用情況等進行監管，以保證監管主體的獨立性和有效性。

作者：郭衍瑋單位：云南財經大學