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效益審計(jì)是審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界當(dāng)前廣泛關(guān)注的問(wèn)題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)40年代后，國(guó)家審計(jì)就開(kāi)始進(jìn)入了以效益審計(jì)為中心，效益審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)也逐漸高度重視效益審計(jì)。審計(jì)署在《2003—2007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中明確提出積極開(kāi)展效益審計(jì)，并把效益審計(jì)作為今后五年工作的三大任務(wù)之一，充分說(shuō)明效益審計(jì)已成為我國(guó)國(guó)家審計(jì)的重要內(nèi)容。從去年開(kāi)始，我們?cè)陂_(kāi)展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，探索了行政成本審計(jì)，并取得了初步效果?？梢哉f(shuō)，開(kāi)展效益審計(jì)是推進(jìn)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。本文試結(jié)合行政成本審計(jì)實(shí)踐，從財(cái)政效益審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、方法作一些初步探討。

一、財(cái)政效益審計(jì)目標(biāo)

財(cái)政效益審計(jì)的概念——根據(jù)一般效益審計(jì)的特點(diǎn)，我們認(rèn)為，財(cái)政效益審計(jì)就是審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)一定方式對(duì)政府一定組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的監(jiān)督活動(dòng)。其基本目標(biāo)是提供獨(dú)立的信息、咨詢和促進(jìn)被審計(jì)單位在支出和資源管理等主要領(lǐng)域做到經(jīng)濟(jì)和有效。目的在于通過(guò)評(píng)價(jià)政府部門(mén)和有關(guān)單位使用公共資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，強(qiáng)化公共部門(mén)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和防止損失浪費(fèi)；通過(guò)評(píng)價(jià)公共支出和資源的利用情況，向政府及有關(guān)部門(mén)提供獨(dú)立的信息和建議；找出影響公共支出效益的原因，幫助被審計(jì)單位采取措施，改進(jìn)管理和控制系統(tǒng)，提高效益；揭露損失浪費(fèi)，管理不善現(xiàn)象。但是應(yīng)當(dāng)看到，由于這項(xiàng)工作涉及面廣，難度大，加之整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理水平還不高，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題還較為普遍；各項(xiàng)基礎(chǔ)管理比較薄弱，缺乏完善的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系；審計(jì)人員的素質(zhì)能力和工作水平，也不完全適應(yīng)效益需要。正是基于此，李金華審計(jì)長(zhǎng)指出：要從查處嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)入手，積極探索經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。因此對(duì)公共支出和資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行全面審計(jì)評(píng)價(jià)，不能一步到位，必須體現(xiàn)“先易后難，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，分段確立審計(jì)目標(biāo)。從實(shí)踐情況看，財(cái)政效益審計(jì)目標(biāo)大體可分為三個(gè)階段：

第一階段：主要是圍繞公共支出和財(cái)政資源配置使用的經(jīng)濟(jì)性開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政效益審計(jì)作為一個(gè)全新的審計(jì)類型，沒(méi)有過(guò)多的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，必須腳踏實(shí)地，從國(guó)情、區(qū)情出發(fā)選準(zhǔn)突破口。目前在我國(guó)全面開(kāi)展效益審計(jì)的條件還不具備，只能在財(cái)務(wù)收支審計(jì)基礎(chǔ)上，注意揭露嚴(yán)重影響效益的問(wèn)題，開(kāi)展局部的效益審計(jì)，其側(cè)重點(diǎn)放在“經(jīng)濟(jì)性”上。特別是現(xiàn)階段要突出重點(diǎn)抓住財(cái)政專項(xiàng)資金、重大的政府投資項(xiàng)目、行政成本和政府采購(gòu)等財(cái)政支出比較集中的部位開(kāi)展效益審計(jì)，把重點(diǎn)放在揭露問(wèn)題方面。確立這一目標(biāo)的主要依據(jù)，一是由于管理和機(jī)制等方面的原因，這些方面存在的問(wèn)題也不少，由此入手開(kāi)展財(cái)政效益審計(jì)，容易取得成果。二是對(duì)這部分資金開(kāi)展效益審計(jì)相當(dāng)容易操作，好突破，可以直觀發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金損失浪費(fèi)和效益低下等現(xiàn)象。三是通過(guò)對(duì)這些資金經(jīng)濟(jì)性的監(jiān)督，能夠?yàn)樾市浴⑿Ч詫徲?jì)探索積累經(jīng)驗(yàn)，為全面開(kāi)展財(cái)政效益審計(jì)打基礎(chǔ)。目前部分地方開(kāi)展行政管理成本審計(jì)、項(xiàng)目投資審計(jì)均屬于第一階段效益審計(jì)類型。

第二階段：就是促進(jìn)建立財(cái)政效益審計(jì)制度平臺(tái)。缺乏可操作的財(cái)政效益審計(jì)制度和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開(kāi)展政府效益審計(jì)的難點(diǎn)。從目前情況看，除企業(yè)效益審計(jì)有健全的平臺(tái)外，政府效益審計(jì)還處于一個(gè)啟蒙的、零碎的、分散的、無(wú)體系的狀態(tài)。只有建立一套完備的制度，才能推動(dòng)財(cái)政效益審計(jì)進(jìn)入一個(gè)全新階段。一是要促進(jìn)政府及有關(guān)部門(mén)建立科學(xué)預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，這是開(kāi)展政府效益審計(jì)的基本前提。二是要制定科學(xué)的效益審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)效益審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等作出相關(guān)規(guī)定，用以指導(dǎo)效益審計(jì)實(shí)踐。三是要通過(guò)審計(jì)促進(jìn)政府在改革中建立和完善與公共財(cái)政相配套的制度。四是建立財(cái)政效益審計(jì)聯(lián)席制度。開(kāi)展財(cái)政效益審計(jì)不僅是為了揭露財(cái)政支出管理的問(wèn)題，更重要的是促成這些問(wèn)題的解決。人大、政府、財(cái)政、審計(jì)在財(cái)政監(jiān)督管理中分別擔(dān)任著不同角色。因此有必要建立一個(gè)由人大牽頭，包括編辦、國(guó)資辦、人事、財(cái)政、審計(jì)等在內(nèi)的財(cái)政效益審計(jì)聯(lián)席制度，分層次明確各自責(zé)任和義務(wù)，使政府效益審計(jì)最大限度的發(fā)揮其作用。

第三階段：就是在經(jīng)濟(jì)性、效率性的基礎(chǔ)上，突出效果性，比較全面地客觀地評(píng)價(jià)財(cái)政支出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性雖然很難將其完全分開(kāi)，但其相互之間各有側(cè)重。效果性審計(jì)實(shí)質(zhì)上超出了傳統(tǒng)審計(jì)理論而進(jìn)入眾所周知的評(píng)估和分析活動(dòng)的領(lǐng)域，是效益審計(jì)更高層次的目標(biāo)?；谡姓C(jī)構(gòu)在組織上并不能總是適應(yīng)處理當(dāng)今的各種問(wèn)題，在這種情況下，財(cái)政效益審計(jì)的對(duì)象就必須擴(kuò)大到包括社會(huì)問(wèn)題，即財(cái)政支出的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果的關(guān)系。既考慮財(cái)政支出對(duì)法律和規(guī)章的遵循情況、不合規(guī)現(xiàn)象和濫用行為，又要考慮財(cái)政支出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成就，即經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的問(wèn)題。用在實(shí)踐中建立起來(lái)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如預(yù)算定額和統(tǒng)一的津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工程標(biāo)的等，對(duì)政府財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)、效率性作出客觀評(píng)價(jià)，并通過(guò)社情民意調(diào)查，廣泛收集與財(cái)政支出效果有關(guān)的資料，取得有說(shuō)明力的證據(jù)，如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)的水利條件改善程度、產(chǎn)量的增幅、收入增量等情況，分析財(cái)政投入和建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和完成情況，從而把“三性”作為一個(gè)整體考慮。

二、財(cái)政效益審計(jì)的內(nèi)容及重點(diǎn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政最大功能就是通過(guò)政府配置資源來(lái)解決市場(chǎng)失效的問(wèn)題，即解決市場(chǎng)不能把資源配置到效率狀態(tài)。同時(shí)通過(guò)收入分配職能解決社會(huì)公平合理問(wèn)題，而財(cái)政的職能實(shí)現(xiàn)的主要形式就是通過(guò)財(cái)政支出安排來(lái)提供社會(huì)需要的公共商品。因此，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政管理重點(diǎn)必然由過(guò)去的收入轉(zhuǎn)向支出，作為財(cái)政審計(jì)必須研究財(cái)政公共支出，針對(duì)公共支出內(nèi)容和特點(diǎn)有重點(diǎn)的開(kāi)展財(cái)政效益審計(jì)，做到突出重點(diǎn)，有的放矢。我國(guó)公共支出一般是指政府為完成其職能，取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行的財(cái)政資金支付。按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出。其支出范圍主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出。我國(guó)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)包括國(guó)家立法、司法、行政管理、國(guó)防等部門(mén)和機(jī)構(gòu)，同時(shí)還有依法成立的政黨組織、政協(xié)常設(shè)機(jī)構(gòu)及部分人民團(tuán)體，均必須以公共預(yù)算撥款的形式來(lái)保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要。

2．事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出。由公共預(yù)算供給資金的事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域主要是全額撥款的事業(yè)單位，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護(hù)單位、公共圖書(shū)館和博物館等，必須由公共預(yù)算保證其全額的經(jīng)費(fèi)需要。同時(shí)還有差額撥款的事業(yè)單位。如高等教育、部分科研機(jī)構(gòu)必須由公共預(yù)算撥補(bǔ)其正常收入不能抵補(bǔ)支出的資金差額。

3．公共投資領(lǐng)域支出。它包括四個(gè)方面內(nèi)容：第一是公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。如道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、碼頭、水利設(shè)施、污染治理、環(huán)保工程等。第二是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。如鐵路、郵政、供水、供電、供氣等。第三是高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。主要是重大的技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如航天、新能源、新材料等。第四是農(nóng)業(yè)這種弱質(zhì)和有風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，投入也必須由公共投資予以保證。

4．收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一為解決地方政府財(cái)政能力均等化，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府轉(zhuǎn)移支付資金；第二以社會(huì)保障為主對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低收入保障、災(zāi)害救濟(jì)等。

應(yīng)該說(shuō)，上述公共支出范圍及內(nèi)容都應(yīng)是財(cái)政效益審計(jì)的內(nèi)容，但如前所述，公共支出內(nèi)容龐雜，在審計(jì)主體與客體受諸多限制條件下，審計(jì)機(jī)關(guān)只能把注意力放在財(cái)政管理及耗用資源最多，效益容易衡定的支出項(xiàng)目。具體的講就是，圍繞預(yù)算管理及預(yù)算支出特點(diǎn)開(kāi)展效益審計(jì)，確保財(cái)政支出有績(jī)有效。

一是以財(cái)政支出管理為審計(jì)重點(diǎn)?，F(xiàn)代政府具有受托責(zé)任，即受人民的委托來(lái)管理國(guó)家財(cái)產(chǎn)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，因此為人民當(dāng)好家理好財(cái)是政府的重要職責(zé)。管好用好納稅人的錢(qián)必須加強(qiáng)財(cái)政支出管理，財(cái)政支出管理好壞直接影響到財(cái)政支出的效益。作為財(cái)政效益審計(jì)應(yīng)該對(duì)財(cái)政支出管理進(jìn)行審計(jì)，而對(duì)財(cái)政支出管理審計(jì)首要的是從財(cái)政分配入手。財(cái)政分配環(huán)節(jié)是財(cái)政支出管理源頭，財(cái)政資金使用效益好壞首先在于財(cái)政分配環(huán)節(jié)。對(duì)財(cái)政分配審計(jì)，著重看在預(yù)算編制中對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排上是否按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，有效地解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾；財(cái)政公共支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否重視總量控制；分配中是否注重財(cái)政公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；分配中是否體現(xiàn)了“成本——效益”的原則，這效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過(guò)審計(jì)促進(jìn)財(cái)政改革，建立起一個(gè)能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制，使財(cái)政分配體現(xiàn)公平、合理、效率。財(cái)政效益審計(jì)還必須著重對(duì)財(cái)政支出管理配套措施進(jìn)行審計(jì)。在公共財(cái)政框架下，建立部門(mén)預(yù)算管理制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等都是使財(cái)政資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能目的的制度保證。通過(guò)審計(jì)促進(jìn)財(cái)政部門(mén)建立和完善相關(guān)管理制度，并嚴(yán)格有效執(zhí)行。幾年來(lái)，在開(kāi)展財(cái)政效益審計(jì)中，我們始終堅(jiān)持“管理出效益”的思想，圍繞規(guī)范財(cái)政管理，建立和完善支出管理制度這一目標(biāo)來(lái)開(kāi)展審計(jì)，按照一年確定一個(gè)目標(biāo)，一年解決一個(gè)問(wèn)題的思路，通過(guò)連續(xù)幾年審計(jì)，實(shí)現(xiàn)了由最初規(guī)范財(cái)政部門(mén)自身行為到促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)變以支出管理為重點(diǎn)，不斷建立和完善與公共財(cái)政相適應(yīng)的配套財(cái)政管理制度的目標(biāo)?，F(xiàn)在我市已全面推行了部門(mén)預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算，建立了國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度。

二是以公共部門(mén)行政管理成本為審計(jì)重點(diǎn)。行政支出是財(cái)政支出的重要部分，政府及權(quán)力部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)要有一定的耗費(fèi)，即運(yùn)行成本。從經(jīng)濟(jì)角度看，效益與成本是密切相關(guān)的。降低各種消耗，提高資源的利用率，增加了成本的有效性，必然會(huì)提高效益。同時(shí)，行政成本的過(guò)度增長(zhǎng)，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是個(gè)社會(huì)問(wèn)題，因此進(jìn)行財(cái)政效益審計(jì)，尋找提高財(cái)政支出效益的途徑時(shí)，政府行政成本審計(jì)顯得十分重要。開(kāi)展行政成本審計(jì)就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行監(jiān)督，綜合評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效益性，并延伸到部門(mén)工作目標(biāo)完成情況，最終經(jīng)過(guò)部門(mén)決算審簽，將審計(jì)成本轉(zhuǎn)化為財(cái)政管理成果，從而遏制行政成本的過(guò)渡膨脹。我市幾年來(lái)行政管理成本審計(jì)實(shí)踐充分說(shuō)明，行政管理成本審計(jì)既是財(cái)政效益審計(jì)的重要內(nèi)容，又是財(cái)政效益審計(jì)的一種重要形式。審計(jì)中，我們既抓宏觀，又抓微觀。在宏觀方面，注重審計(jì)分析年初預(yù)算安排行政管理費(fèi)支出占整個(gè)財(cái)政預(yù)算支出比重，看其是否合理；審計(jì)分析行政管理費(fèi)增長(zhǎng)率與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及財(cái)政收入增長(zhǎng)率是否協(xié)調(diào)；審計(jì)分析行政管理人數(shù)占全市總?cè)丝诘谋戎兀葱姓芾砣藬?shù)編制核定是否科學(xué)，是否符合精簡(jiǎn)高效的原則；審計(jì)分析政府集中采購(gòu)程度，是否達(dá)到節(jié)省支出的目的。在微觀方面具體到某一部門(mén)或單位看人、財(cái)、物內(nèi)部管理制度是否健全有效執(zhí)行；內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置是否按職責(zé)定崗定人，是否存在超編、借用、隨意聘用臨時(shí)工，各項(xiàng)支出是否有預(yù)算、有計(jì)劃、有定額標(biāo)準(zhǔn)；資產(chǎn)管理是否安全、完整，辦公資源配置是否合理有效，有無(wú)閑置損失浪費(fèi)問(wèn)題。通過(guò)行政管理成本審計(jì)，增強(qiáng)各部門(mén)單位行政管理講成本的意識(shí)，規(guī)范了部門(mén)的管理行為。

三是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和各級(jí)政府安排專項(xiàng)資金為審計(jì)重點(diǎn)。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)一大特色。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，緩解地方政府困難和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有兩種形式，一種是一般性（無(wú)條件）轉(zhuǎn)移支付，一種是專項(xiàng)（有條件）轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)行體制下，掌握和分配這些資金的部門(mén)眾多，既有財(cái)政機(jī)關(guān)也有各部門(mén)，在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部又分散于各職能機(jī)構(gòu)；分配時(shí)既“切塊”又“分條”（由財(cái)政機(jī)關(guān)撥給主管部門(mén)，主管部門(mén)再按條下?lián)埽?；使用單位眾多，致使資金分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。對(duì)轉(zhuǎn)移資金審計(jì)，一要看轉(zhuǎn)移支付形式是否規(guī)范，是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政支出的要求，是否符合公共服務(wù)均衡化原則；二要看一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定依據(jù)是否科學(xué)；三要看專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（專項(xiàng)撥款）是否有明確嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)和規(guī)范的分配方法，分配過(guò)程中是否存在隨意性，透明度差，使錢(qián)用到論證不足的項(xiàng)目上，導(dǎo)致財(cái)政資金的低效甚至無(wú)效運(yùn)作。對(duì)各級(jí)政府安排用于本級(jí)支出的專項(xiàng)資金審計(jì)，主要審查是否按批準(zhǔn)的預(yù)算安排資金，有無(wú)用于其他方面或沒(méi)有完成預(yù)算；資金是否用在了批準(zhǔn)的項(xiàng)目上，有無(wú)擅自改變項(xiàng)目，將生產(chǎn)性資金用于建房購(gòu)車，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目；項(xiàng)目支出是否按照計(jì)劃完成并能夠發(fā)揮作用。通過(guò)審計(jì)，促進(jìn)財(cái)政及有關(guān)部門(mén)配套和細(xì)化管理制度，發(fā)揮有限資金的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，開(kāi)展轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)應(yīng)著重對(duì)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和地方財(cái)政安排的專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，近幾年，我市堅(jiān)持開(kāi)展對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低收入保障等社會(huì)保障資金審計(jì)，揭露和糾正了截留、挪用問(wèn)題，防止資金流失，保證資金用到規(guī)定用途上去，發(fā)揮其最大的社會(huì)效益。對(duì)地方預(yù)算安排的交通資金、環(huán)保資金等專項(xiàng)資金，按資金流向，延伸到項(xiàng)目單位，對(duì)資金使用效益情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，在專項(xiàng)資金使用效益方面進(jìn)行了有效的探索，也取得了一定成效。

四是以公共投資建設(shè)項(xiàng)目為審計(jì)重點(diǎn)。向社會(huì)提供公共產(chǎn)品是公共財(cái)政的基本職能，同時(shí)也是財(cái)政支出社會(huì)效益的根本體現(xiàn)。而這種體現(xiàn)一部分又是通過(guò)公共投資建設(shè)項(xiàng)目去實(shí)現(xiàn)的。公共投資建設(shè)項(xiàng)目具有資金數(shù)量大，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的特點(diǎn)。如果決策稍有不慎就會(huì)造成極大的損失浪費(fèi)，給社會(huì)帶來(lái)不安定的因素，甚至損害政府形象。因此必須加強(qiáng)公共投資建設(shè)項(xiàng)目效益審計(jì)。從效益角度，應(yīng)開(kāi)展對(duì)投資項(xiàng)目的前期決策工作、設(shè)計(jì)工作、投資估算、設(shè)計(jì)概算以及預(yù)算編制全過(guò)程的審計(jì)。根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的目前現(xiàn)狀以及近期效益審計(jì)目標(biāo)，現(xiàn)階段要突出投資建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)科學(xué)性、項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度、資金管理使用及建設(shè)成本等四個(gè)方面的重點(diǎn)，促進(jìn)投資決策科學(xué)規(guī)范化，減少投資決策失誤導(dǎo)致?lián)p失浪費(fèi)，節(jié)省工程成本，提高資金使用效益。圍繞上述四個(gè)方面內(nèi)容，我們?cè)陂_(kāi)展項(xiàng)目竣工決算審計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目管理審計(jì)，近兩年我們審計(jì)了20多個(gè)財(cái)政投入市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目，審減資金2000萬(wàn)元。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目管理審計(jì)，發(fā)現(xiàn)有的工程從設(shè)計(jì)到監(jiān)理互為制衡的制約機(jī)制形同虛設(shè)，如城建、水利、交通行業(yè)項(xiàng)目基本上是立項(xiàng)審批、工程監(jiān)理、決算審核“一條龍”作業(yè)，形成行業(yè)壟斷。促使政府加強(qiáng)了對(duì)基本建設(shè)管理，成立了隸屬政府管理的基本建設(shè)招投標(biāo)中心，對(duì)建設(shè)監(jiān)理、造價(jià)等中介組織進(jìn)行了清理，使全市的公共投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到建設(shè)、管理、竣工決算得到有效規(guī)范。

三、財(cái)政效益審計(jì)方式方法

財(cái)政效益審計(jì)還在探索之中，審計(jì)方法還沒(méi)有固定的模式，因而必須根據(jù)審計(jì)對(duì)象和審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，靈活運(yùn)用適合財(cái)政效益審計(jì)的方式方法。目的是為了取得審計(jì)證據(jù)，完成審計(jì)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。從這幾年審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政效益審計(jì)方式方法主要有以下幾方面：

一是制訂詳細(xì)審計(jì)方案。方案是審計(jì)工作實(shí)施的具體計(jì)劃，是審計(jì)行動(dòng)的先導(dǎo)。財(cái)政效益審計(jì)是一種綜合審計(jì)，無(wú)統(tǒng)一審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此審計(jì)更需要制定周密細(xì)致的審計(jì)方案。首先是要有明確的指導(dǎo)思想。財(cái)政效益審計(jì)不同以往的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，不能局限財(cái)務(wù)收支審計(jì)思維上，要跳出長(zhǎng)期財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式，在財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性基礎(chǔ)上著重對(duì)一個(gè)項(xiàng)目和一個(gè)具體事項(xiàng)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)審計(jì)目的對(duì)效益評(píng)價(jià)或側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性，或側(cè)重于效率性，或側(cè)重于效果性，或三者兼顧，依此來(lái)確定具體審計(jì)目標(biāo)。其次是要明確審計(jì)重點(diǎn)。每一個(gè)項(xiàng)目的效益審計(jì)側(cè)重點(diǎn)不一樣，這就要根據(jù)具體目標(biāo)來(lái)確定重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，取得適當(dāng)證據(jù)，對(duì)項(xiàng)目效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三是組織方式和時(shí)間安排要科學(xué)合理。主要是人員分工合理搭配，時(shí)間安排體現(xiàn)科學(xué)性，效益審計(jì)要有充足時(shí)間獲取證據(jù)進(jìn)行分析，同時(shí)又不能過(guò)長(zhǎng)，否則會(huì)增大審計(jì)成本。第四是提出處理標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)尺度。我們?cè)陂_(kāi)展行政管理成本就專門(mén)制訂了審計(jì)方案，對(duì)審計(jì)目標(biāo)、對(duì)象、內(nèi)容、時(shí)間和步驟，處理、評(píng)價(jià)要求以及審計(jì)、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)作了詳細(xì)規(guī)定，并以市委、市政府辦公室名義印發(fā)，使效益審計(jì)具有了較強(qiáng)的權(quán)威性，工作也得以順利開(kāi)展。

二是注重審計(jì)方法內(nèi)在聯(lián)系性。財(cái)政效益審計(jì)有其自身特點(diǎn)，在審計(jì)中要用系統(tǒng)論、控制論方法，就是要建立審計(jì)調(diào)查、綜合分析、反饋、后續(xù)審計(jì)這樣一個(gè)緊密聯(lián)系的循環(huán)過(guò)程。第一是審計(jì)調(diào)查。審計(jì)調(diào)查具有較強(qiáng)的靈活性，是財(cái)政效益審計(jì)中十分重要的方法，特別是對(duì)決策結(jié)果的衡量，涉及到很多非數(shù)量因素的問(wèn)題，這就需要在審計(jì)中開(kāi)展大量的調(diào)查。采取群眾座談、專家座談、問(wèn)卷調(diào)查等靈活的調(diào)查方式，廣泛搜集審計(jì)對(duì)象或項(xiàng)目的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，了解內(nèi)部管理運(yùn)作和內(nèi)部控制制度情況，單位計(jì)劃、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、定額等技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，來(lái)獲取審計(jì)證據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。第二是綜合分析。這種方法主要是就同一效益審計(jì)事項(xiàng)，對(duì)許多不同的管理部門(mén)和單位在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)審計(jì)的問(wèn)題進(jìn)行分析、比較，以求較清楚地查明問(wèn)題和原因，統(tǒng)一審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提出解決問(wèn)題、處理問(wèn)題的辦法和建議。這種審計(jì)方式一般有以下幾種情況：（1）同一審計(jì)事項(xiàng)在某一部門(mén)的許多下屬單位進(jìn)行對(duì)比綜合分析；（2）同一審計(jì)事項(xiàng)在許多不同部門(mén)中進(jìn)行對(duì)比分析；（3）同一審計(jì)事項(xiàng)在不同部門(mén)中，選擇若干單位進(jìn)行對(duì)比分析。對(duì)比綜合分析可以說(shuō)是財(cái)政效益審計(jì)運(yùn)用較廣，取得效果也較好的一種審計(jì)方式。這幾年我們?cè)谡块T(mén)中開(kāi)展的行政管理成本審計(jì)就廣泛運(yùn)用了綜合分析方法，第一年在對(duì)市直所有行政事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)后，開(kāi)展全面綜合對(duì)比分析，以后根據(jù)實(shí)際情況每年選擇20個(gè)左右的部門(mén)單位，按照職能相近、性質(zhì)相似來(lái)歸類進(jìn)行分析。通過(guò)歸類審計(jì)對(duì)比分析，使行政管理成本審計(jì)評(píng)價(jià)有了一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各單位的行政成本支出的合理性、經(jīng)濟(jì)性的評(píng)價(jià)具有客觀性。審計(jì)指出問(wèn)題和提出建議也能得到被審計(jì)單位認(rèn)同。通過(guò)綜合分析后，提出審計(jì)建議，形成審計(jì)報(bào)告，具有較高的使用價(jià)值。第三是搞好反饋。在大量調(diào)查、綜合分析的基礎(chǔ)上，對(duì)影響效益問(wèn)題的癥結(jié)及提出的改進(jìn)建議，及時(shí)反饋給人大、政府等決策部門(mén)，促進(jìn)有關(guān)部門(mén)整改，糾正決策執(zhí)行中的一些偏差，使效益問(wèn)題落到實(shí)處。這幾年，市政府及有關(guān)部門(mén)根據(jù)審計(jì)建議，出臺(tái)了《專項(xiàng)資金管理辦法》、《行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》等20多項(xiàng)規(guī)范性文件。第四是開(kāi)展后續(xù)審計(jì)。作為財(cái)政效益審計(jì)的重要一環(huán)，后續(xù)審計(jì)非常必要。通過(guò)后續(xù)審計(jì)一方面看審計(jì)建議落實(shí)情況怎樣，另一方面看審計(jì)建議落實(shí)效果，還有更重要的一個(gè)方面就是檢查財(cái)政效益審計(jì)一些做法是否妥當(dāng)，從而不斷修正完善財(cái)政效益審計(jì)的方式方法。自2000年開(kāi)展行政管理成本審計(jì)以來(lái)，我們?cè)谙乱荒甓鹊男姓杀緦徲?jì)都對(duì)上年的情況進(jìn)行審計(jì)，并以此來(lái)修訂下一年的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方案。

三是有效整合審計(jì)資源。財(cái)政效益審計(jì)不同傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)審計(jì)范圍，財(cái)政資源運(yùn)用效益在許多情況下不能予以量化，不能精確計(jì)算投入產(chǎn)出比例，但效益審計(jì)又必須通過(guò)一定技術(shù)和建立一定數(shù)量模式等手段將非量化轉(zhuǎn)化為可量化的效益。審計(jì)人員的知識(shí)不能局限某一方面，因此一個(gè)效益審計(jì)項(xiàng)目要有復(fù)合型的人才，從專業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，除財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)人員外，還需要有懂工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)、管理工程、統(tǒng)計(jì)分析等方面的專業(yè)人才。從國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)狀看，是不能滿足財(cái)政效益審計(jì)工作要求的，這就必須在財(cái)政效益審計(jì)中整合審計(jì)資源。一是審計(jì)內(nèi)部的力量整合，打破傳統(tǒng)的專業(yè)界線，一個(gè)專業(yè)和另一個(gè)專業(yè)或多個(gè)專業(yè)審計(jì)人才的結(jié)合實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是借助外力，運(yùn)用部門(mén)單位內(nèi)部審計(jì)力量，發(fā)揮內(nèi)審人員熟悉情況懂管理的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)還必須聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人才。深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展對(duì)醫(yī)院大型設(shè)備采購(gòu)效益審計(jì)，就請(qǐng)相關(guān)專家去評(píng)估。我市在開(kāi)展行政管理成本審計(jì)中，就專門(mén)請(qǐng)人事、編制部門(mén)的人力資源管理專家，以及財(cái)政、國(guó)資管理部門(mén)財(cái)政管理專家和資產(chǎn)評(píng)估專家參加有關(guān)工作的論證評(píng)估。在交通、水利環(huán)境等大型公共投資等項(xiàng)目效益審計(jì)中，我們聘請(qǐng)10多位精通各項(xiàng)工程技術(shù)人員及環(huán)保專家，有的是直接參與審計(jì)，有的提供技術(shù)咨詢，使我們公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)取得了很好效果。三是充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)。效益審計(jì)中涉及數(shù)學(xué)模型、統(tǒng)計(jì)抽樣、大量簡(jiǎn)單重復(fù)計(jì)算，都必須運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)，在效益審計(jì)中充分運(yùn)用現(xiàn)代化審計(jì)手段資源，可以提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。只有有效地整合各種審計(jì)資源，才能滿足財(cái)政效益審計(jì)的需要。

四是實(shí)行審計(jì)結(jié)果披露。財(cái)政效益審計(jì)后必須向社會(huì)披露。一方面滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)需要，另一方面起到宣傳審計(jì)，擴(kuò)大審計(jì)影響，使財(cái)政效益審計(jì)環(huán)境變得更好。近幾年，我們?cè)谪?cái)政效益審計(jì)中，針對(duì)不同情況采用不同形式進(jìn)行了披露。如部門(mén)行政管理成本審計(jì)情況就專門(mén)列入年度審計(jì)工作報(bào)告中，向人大常委會(huì)報(bào)告，并通過(guò)人大簡(jiǎn)報(bào)來(lái)向社會(huì)披露。同時(shí)政府每年在全市經(jīng)濟(jì)工作或財(cái)政工作會(huì)議上予以通報(bào)，通過(guò)對(duì)各部門(mén)的行政成本情況及存在問(wèn)題披露，促進(jìn)了各單位增強(qiáng)了成本——效益意識(shí)，同時(shí)借人大、政府之力，督促各部門(mén)落實(shí)審計(jì)建議，不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制，規(guī)范管理，用好財(cái)政資金。在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)群眾關(guān)注的重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)后，通過(guò)報(bào)紙、電視等新聞媒體向社會(huì)披露，讓社會(huì)新聞媒體參與監(jiān)督，促使項(xiàng)目建設(shè)單位科學(xué)決策，提高資金使用效益。