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由于我國長期存在城鄉二元社會結構，致使有天壤之別的城鄉二元保障格局：農民依靠土地保障，工人依靠企業保障，城市的社會保障由于對應現代工業的發展而獲得了絕大部分社會保障資源，占總人口30%多的城鎮居民卻占用了全部社會保障費的89%，而傳統農村社會保障由于受制于小生產方式和土地制度享有的社會保障資源卻極為有限，占總人口60%多的農民只享有全部社會保障費的11%，從而使得農村社會保障制度的發展明顯落后于城市。因此，構建完善的農村社會保障體系是我國建立和諧社會的重要內容。總書記在十六屆四中全會上指出：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”總書記提出的“兩個趨向”的重要論斷，準確地判斷了我國經濟社會發展形勢，準確地指出了解決“三農”問題是我國現階段的重大任務。中央國務院在《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中也明確指出：“……當前農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段，農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大的矛盾依然突出，解決好‘三農’問題仍然是工業化、城鎮化進程中重大而艱巨的歷史任務……全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村”。而承擔“最艱巨最繁重的任務”的農村這個難題的重中之重，又是農村社會保障制度的建設。正如中央在十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出的：“目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要是：城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出……”，并要求應“逐步建立農村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度……加快建立適應農民工特點的社會保障制度”，進一步明確了建設社會主義新農村，構建完善的農村社會保障制度，是當前國家重要的歷史任務，是重大的國家責任。

一、我國農村社會保障制度存在的國家責任

1.立法欠缺

國家在立法方面有所欠缺，相關法律體系難以提供有效的法律支撐。我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家為公民提供享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”從中我們可以知道，作為組成我國人口絕大部分的農民，在獲得社會保障、分享社會發展成果的權利的主體資格這一點上是無差別，并且其權利是一種任何單位和個人都不能剝奪的、《憲法》所賦予的、至高無上的基本權利。毋庸質疑，這是農村社會保障制度的基本法律依據，當然我們也應該清醒地認識到：《憲法》雖為萬法之母，其本身卻缺乏對具體實際生活的適用性，真正能實際規范引導主體行為的卻是除《憲法》之外的其他基本法律和法規等規范性文件。因而在理論上，國家和政府應該依據《憲法》，提供由法律法規等為主干的完備的法律體系，但在事實中，而我國有關農村社會保障方面的法律法規卻少之又少，大都是地方行政規章和條例，容易出現混亂，缺乏穩定性，并且規章條例在法律體系中的效力層次是無法和法律法規相比擬的，是屬于低層次的。這就使得農村社會保障的管理缺乏應有的約束機制。從某種意義上說，近年來社會保障基金案件頻繁爆發地一個很重要原因就在于此。

2.國家責任缺位

國家在提供相關經濟基礎方面存在差別對待，難以體現農村社會保障的真正社會化。長期以來，我國農村社會保障是建立在對土地為經濟基礎的保障，以農民自己保障為主，國家對此更多的是一種提供政策引導以及在發生災情等情況時的救濟，再輔之于集體的補助。從國家的角度看，農村社會保障從本質上來說是一種公共物品，其支出應屬于公共財政支出范圍，因而其資金主要應由政府作為提供者方為理性。原有的“國家政策引導”那是政府應有之義，但僅停留在此，或是仍實行以往國家救濟和社區互助為主的剩余式保障制度是無法適應現代社會發展的需要的。當然，政府在過去實行的城鄉二元保障體制，在很大程度上是受當時的財力所限，不得已而為之，但在事實上至少說明，在對待農村社會保障問題上，國家的責任存在缺位，難以體現真正的社會性、福利性和公平性，從側面也深層次反映出過去相當長的時期內國家對農村社會保障認識不足。3.管理混亂

國家在相關管理方面較為分散，制約了農村社會保障效率的有效發揮。我國農村社會保障的管理現狀相對來說比較分散，甚至是混亂，大量存在著條塊分割、多頭管理現象，如勞動部門、民政部門、衛生部門、保險公司、集體組織等都不同程度的涉及對農村社會保障的具體管理，容易造成管理上的各自為政、責任推諉、增加成本等負面影響。

二、農村社會保障的國家管理

如前所述，我國農村社會保障在客觀上還存在很多迫切需要解決的問題，但我們在認識問題的緊迫性的同時，也應該清醒地認識到，農村社會保障是一個系統工程，不是一朝一夕就能夠解決的，它需要我們從中國的國情出發、從各地的實情出發，實事求是、因地制宜、循序漸進。因而，從現階段的實際出發，從國家在農村社會保障中所應扮演的角色出發，我們認為國家應重點做好以下幾方面的管理工作：

1.健全法律保障體系，實現農村社會保障的法制化

法是國家意志的體現，在所有行為規范中具有最強最普遍的約束力，從這個意義上說，加強農村社會保障的立法，不斷健全完善形成一個有機統一的法律體系，無疑是規范有序扎實推進農村社會保障工作的必經之路。

在具體實施農村社會保障法制化的過程中，我們應重點把握：一是農村社會保障基本法律的建設；二是農村社會保障法規、規章、制度等規范性文件的制定修繕；三是農村社會保障的司法監督管理等三方面的工作。

2.樹立主體經濟責任意識，實現農村社會保障的社會化

在我國目前的農村社會保障責任主體中，明顯存在強化農民個人和家庭的自我保障責任，而淡化國家和集體責任的現象，這是與社會保障的本質相背離的。要實現農村社會保障的真正社會化，它必然要求責任主體各方的共同參與，而主體責任的承擔又是通過經濟、財力、資金來體現的。農村社會保障工作需要大量的資金支持，從某種意義上說，農村社會保障工作滯后的最主要原因就是資金的缺乏。對此我們應該做的是如何夯實經濟基礎，從有限的財力中，擴大農村社會保障資金的來源，實現主體切實履行經濟責任。

政府作為國家的化身，從表面上看，農村社會保障對其來說是一種財政支出，是一種負擔，但在本質上，農村社會保障不僅是一種社會制度，同時也是一種經濟制度，從長遠來看，一旦農村社會保障體系能夠建立并有效運行，它能減輕國家的財政負擔，能促進農村經濟的快速發展。因而，從宏觀上來說，農村社會保障最大的收益者是國家，所以將國家作為目前農村社會保障資金的主要提供者是不矛盾的。在理解此話的過程中應把握：一是國家本身并不直接創造財富，而其提供的用于農村社會保障的公共財政支出從本質來看是“取之于民”的，國家扮演的是組織者、協調者、分配者的角色，因此，將農村社會保障資金納入政府公共財政支出而“用之于民”是理所當然；二是長期以來農業為國家財政的貢獻是無法估量的，而在目前農業經濟處于相對困難的情況下，國家采取“少取、多予、放活”的分配方式也在情理之中；三是在事實上，國家經過長期的積累，目前已經具備了一定的財力和經濟基礎。

3.統籌規范運營機制，實現農村社會保障管理的科學化

農村社會保障工作內容繁雜，包括社會救助體系、養老保險制度、優撫政策等等，涉及面廣，直接關系到廣大人民群眾的切身利益，政策性極強。為了消除我國農村社會保障社會化程度低、管理欠規范等不良運營機制的負面影響，改革原有的管理體制，推進管理服務化、社會化、科學化勢在必行。一是堅持城鄉一體化的政策導向，統一制度設計，合理規劃布局，統籌農村社會保障體系構建；二是設立專門統一的管理機構，建立專業管理、從業隊伍，負責保障基金的籌集、管理、使用、發放等各項具體事務；三是強化對運營過程中的監督，包括司法監督、專門監督機構的監督、社會輿論監督等，以保證運營的公正公開。

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