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摘要：農村公共產品供給短缺是制約農業和農村發展與繁榮的一大瓶頸。目前的農村公共產品供給存在較強的隨意性和非常規性，難以為農民提供穩定且良好的公共產品。將供給納入制度化的渠道將改變供給的短期性和臨時性，保證長期化與日?；┙o，使決策更符合農村實際需要。因此，中國農村要提高公共產品供給效率和效益，必須通過制度化供給來實現。

關鍵詞：農村公共產品；供給；制度化

農村公共產品是農村經濟、社會、文化發展及農民生活的重要保障。當前我國農村公共產品供給普遍存在的投入不足、效率低下及供需結構失調的問題引起了學界的廣泛關注。對此，分稅制改革后基層財、事權不對稱，基層財力過弱、負擔過重是多數學者針砭的對象。而集中化的財政體制和低效的轉移支付并沒有彌補基層財、事兩權不對稱的弊端。目前基層政府行政管理體制和決策機制本身的缺陷也進一步加劇了供給的困境。此外，制度變遷的視角看到了因家庭承包以后的制度安排不適應新的農村環境和制度環境，引致了農村公共產品供給的不足。

這些論斷無疑敏銳地指出了農村公共產品供給陷入困境的癥結，并提出了具體解決方案。但是，這些沒有從根本上解決怎樣為農村提供長期且穩定的公共產品的問題。要走出農村公共產品供給的困境，根本在于對現行農村公共產品進行制度化改革，使公共產品供給這一行為普遍地被制度制約并逐漸定型化與模式化。這是徹底擺脫困境的邏輯，也是解決農村公共產品供給問題的長遠之計。

1地位特殊——特定場域的特定性質

農村公共產品除了具有非競爭性和非排他性的公共產品基本特征之外，因處于農村這一特定的場域而具有一定的特殊性。農村的公共產品供給的制度設計首先要建立在認清農村公共產品的特性的基礎上，使其適應當下建設社會主義新農村和發展農業現代化的迫切需要。

（1）農村公共產品具有分散性。不同于城市的密集化和中心化，農村社區因處于中國行政區劃的最底層而本身就具有邊緣性，農民居住分散，農業屬以家戶為單位經營的弱質農業。因此農村所需的公共產品必須較為均勻地分布在各個村落中，使每個村落的農戶都能享有基本的公共產品。這決定了農村公共產品供給需要高度統一布局、科學規劃。同時我國農村地域廣袤，各地發展極不均衡，東、中、西部不同省市下的自然條件、農民收入水平各不相同，對公共產品的需求類型和數量要求差異巨大，這又決定了農村公共產品供給需要引入村民制度化參與以保證符合真實需求的供給。

（2）農村公共產品具有綜合性。有別于城市的生產區與生活區的明顯分離，農村農業生產和農民日常生活是一體化的，生產和生活所需的公共產品相互交錯，密不可分。道路、供水、電力和通訊網絡在服務于農業生產活動的同時也是提高村民生活質量的必需品；教育、醫療、衛生和文化建設是農民目前和將來生活的基礎。因此，農村公共產品的供給涉及到電力、交通、自來水、文教衛等大量部門的協作互動，必須由政府帶動，多方并舉，綜合協調。這就需要將其納入政府制度內的財政支出，由政府牽頭、各級各部支持努力，以保證供給產品的數量、質量和有效性。

正因為農村公共產品處在農村這個特殊的場域中，因而需要制度化的供給渠道來保證供給的常規性。然而目前農村公共產品供給的主體缺位，供給效率低下。納入政府財政的制度化供給不僅能改善目前因供給資金短缺、供給主體缺位而導致的農村公共產品稀缺狀況，而且能對長期的供給起到系統安排和科學規劃的作用，從而提高供給的效率和效益。

2主體缺位——效率低下的產品供給

農村目前的供給主要表現為以上級政府轉移支付、基層政府制度外支出與農民“一事一議”相結合的供給方式，多頭主體下暗含著主體缺位的事實。由于沒有制度化的投入規劃和財政支出，農村公共產品供給缺乏管束行動模式和行動程序的一套行為準則，供給效率極其低下。

（1）非規范的轉移支付削弱了支農資金的有效性。規范化的轉移支付的應以“標準支出”與“標準收入”為基礎來確定。然而由于基礎數據的缺失及準確測量的不可能性，加之因尚未明確劃分政府間事權而難以確定基層農村實際的“標準支出需求”，導致了有限的轉移支付資金的結構不合理，重點不突出，甚至被挪用、流失，從而導致供給短缺。并且，以轉移支付方式劃撥的專項支農資金的安排缺乏系統性和全面規劃，這就導致各地享受到的支農資金數額不平衡、不穩定。各基層政府也無法以上級規范化的轉移支付標準為參考來編制本地公共產品供給的長期預算與規劃，導致農村公共產品供給的不確定性。

（2）“項目供給”的非長期性降低了產品供給的穩定性。這種供給方式往往是臨時或暫時地“一次性”投入，臨時的立項使投入于公共產品的公共財政覆蓋的范圍、領域及數量缺乏規定性，喪失了對地方政府這一供給者的約束機制和激勵結構。并且，這種方式賦予了政府官員擁有選擇上何種項目的權力，致使并非亟需的政績工程、形象工程的出現成為可能。同時由于缺乏規范，不論政府自身還是民眾都無法通過熟悉公共產品供給的法規或規定來對公共產品供給項目的內容、進程、目標及其資金使用效率等予以監督，因而無法保證定期地向固定的對象提供正常需要的公共產品。

（3）“一事一議”的非正式性提高了產品供給的困難度。這種隨意性較強的辦法在目前沒有一個明確的標準來規范應由農民籌集資金或勞務的項目。加之農民是在對“一事一議”缺乏充分了解與明確認識的基礎上，被強制性地推入到上級政府制定的“參與”的渠道，而非在農村的生產力與村民意識發展到一定程度時的自發性變遷，因此目前我國農民的居住分散、各自經營、自謀農產品銷路等特點就必然導致農民對其他人的不信任、不依賴，從而導致合作的困難，使得村民大會召開難、意見統一難、決議執行難，最終導致農村公共產品的供給難。

很顯然，由中央政府“撥一點”、地方財政“擠一點”、農民自身“湊一點”三者相結合的“湊米下鍋”的供給籌資方式，使供給不規范、不穩定，從而導致公共物品供給短缺、效率低下。那么，必須有一種制度化的解決方案來改變目前的非程序性、非常規性的非正式供給局面，為農村帶來充足、持續、穩定且高效的公共產品。

3制度化供給——走出困境的制度創新

公共產品供給的制度化能厘清公共產品供給主體與對象各自的權利義務關系并使之規范化和法制化，是制約供給者和供給對象的各種行為目標與行為選擇的一種重要機制，使供給行為的定型化與模式化。正如亨廷頓所說：“制度化是組織和秩序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。只有通過法律、法規或規章條例的形式，對公共產品的項目、內容、進程、目標及其資金保障等予以明確的規定，使其決策和投入使用都符合一定的程序和邏輯規則，才能使農村公共產品的供給、享用和監督有據可依。

（1）制度化供給首先要有短、中、長期的制度規劃。科學的制度規劃必須建立在認清現實的基礎之上，正如本文開始提到的農村公共產品具有特殊的性質，制度設計無法離開這些特定的制度背景。制度設計沒有全國統一的模式，必須結合各地農村的自然條件、土壤狀況、種植習慣、河流分布、風俗人情以及農業的集約化和分散化程度，因地制宜地設計出最適于各地供給對象所需要的制度。同時，中長期規劃要求設計者通過對目前的公共產品的盤存從而充分認清有待提供的公共產品的結構、數量與順序，基于現實主義的原則做出與實際情況相符合的制度規劃，杜絕不切實際和好高騖遠，逐步推進公共產品的制度化供給（2）制度化供給要求將農村公共產品供給納入政府財政體系。根據公共產品的性質以及財權、事權合理安排各級公共財政在支付農村公共產品中應當承擔的比例和范圍，或者公共產品支出必須占GDP的比重，并制定具體的、更具操作性的實施辦法,規范政府投入行為。統一預算、統一編制、統一管理，將農村公共產品供給全面納入到公共財政支出的體系內，并以法律法規的形式予以明確，使監督和監管有章可循，從而將徹底改變農村公共產品供給主體缺位的問題，解決轉移支付過程中一直一來無法解決的資金流失和失效問題，使縣鄉政府不再依靠尋求制度外收入勉強提供公共產品，也使農民走出籌資籌勞的沉重負擔。

（3）制度化供給要求做到決策程序化和規范化。建立專門的決策部門，采取上級政府定出決策方向與農民參與合理表達需求相結合的決策制度。目前農村公共產品供給要么是依靠上級政府自上而下地“命令”，要么是村委會臨時組織村民大會或村民代表大會進行決策，決策主體不明確、不固定，這不僅導致決策的極不穩定和不規范，而且使責任擴散，問責無門。因此要規定具有專門知識和技能的部門作為首要負責部門，這樣可以保證供給決策的科學化和規范化。建立“政府定出方向——農民參與討論（或聽證、表決、投票等）——政府反饋吸收——做出合理決策”四部曲的決策程序，提高決策的有效性與民主性。

綜上所述，公共產品供給制度化能促使政府和農民雙方認定行為的合理性，也使公共產品供給這一社會行動具有可期望性。對于公共物品供給者而言，制度化能給供給者提供規范、規則，實現義務與權利雙方面的保障；對于供給對象即受益人而言，也有章可依，可獲知自己應當獲得哪些權益、享受什么公共產品，通過哪種合理的方式對自己享受的公共產品付費，從而可以“合法”、“合理”地享受或爭取應當獲得的權利；對于新農村建設和農業現代化建設而言，制度化帶來的穩定、長期、規范化的公共產品供給無疑會起到巨大的基礎性推動作用。

試圖建立一個制度化的農村公共產品供給機制，在這一機制中，以建設社會主義新農村、促進農業發展、農村繁榮、農民富裕和農業現代化建設為目標；以農村公共產品的特殊性質為前提；以提高供給的效率與效益為指導；以科學規劃、財政體系內支出和決策程序化、規范化為手段，最終建立一個既重效率又符合實際需要的農村公共產品供給新機制。這一制度創新將改變農民為享受公共產品發愁犯難的局面，為解決農業、農村、農民問題做出重要貢獻。