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China’sVillagesandTownsReformAlreadyhasPassedThrough25year’s

Abstract：Sincethereformandopenpolicy,ourcountry''''svillagesandtownsreformalreadyhaspassedthrough25yearscourse.ittobepossibletodivideintofourstagesroughly:Namely"societychangedthetownship"andthesystemestablishmentof"thetownshippoliticsvillagegoverns"from1980to1985;"Consolidatedthevillagesandtowns"andcarriedout"thevillagersautonomously"from1986to1989;thecountytownshipcomprehensivereformexperimentsiteandestablishmentperfectagriculturesocializationservicesystemfrom1990to1997;In1998untilnowagriculturaltaxexpensereformandinnovationofthevillagesandtownsmanagementsystem.Villagesandtownsreformpoweroriginatesunceasinglyfurtherdevelopementandgreatprogressactuallymadeby"thevillagersautonomously"intheagriculturaleconomyorganizationalreform,especiallythepowerfulimpetusofthecountrysidetaxexpensereformintherecentyears.Thedirectionandgoalofnextstepofvillagesandtownsreformisinparticulartheestablishmentofthecapablehighlyeffectivebasicunitadministrationsystemandthemovementmechanismandthepublicfinancialsystemcoveringthecityandcountrysidetoenhancetheentiresocialmanagementandtheservicelevel,accordingtothewholereformmentalityofthe"removesthecity,strongcounty,thefinetownship,madeupthevillage"thehealthydevelopmentofthecountrysidepoliticalreformshouldbeimpelled.

Keywords:Villagesandtownsreform;Stagedivision;Societychangesthetownship;Thetownshippoliticsvillagegoverns;Transformadministrativefeesintotaxes;Countrysidesynthesisnecessaryreform

摘要：改革開放以來，我國的鄉鎮改革已走過了25年，大體可分為四個階段即1980年至1985年的“社改鄉”和“鄉政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉鎮”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今的農村稅費改革和鄉鎮管理體制創新。鄉鎮改革動力來源于農村經濟體制改革的不斷深入和實行“村民自治”的巨大進步，尤其是近年來全國開展農村“費稅改”的強有力推動。中國下一步的鄉鎮改革方向和目標，是建立精干高效的基層行政管理體制及運行機制和覆蓋城鄉的公共財政制度，提高整個社會的管理和服務水平，并按“撤市、強縣、精鄉、補村”的整體改革思路推動農村政治體制改革的發展。

關鍵詞：鄉鎮改革；階段劃分；“社改鄉”；“鄉政村治”；“費改稅”；農村綜合配套改革

十一屆三中全會召開后，我國農村經濟體制改革率先起步，推動農村政治體制改革發生巨大的變化。1980年6月18日，的牌子最先從四川省廣漢縣向陽公社摘下來，改為鄉黨委、鄉政府和農工商總公司。從這一天算起，中國鄉鎮改革迄今已走過了25年。本文將對這一過程進行全面總結和系統梳理，并對中國下一步的鄉鎮改革方向、目標、動力、路徑等問題進行深入探討。

一、我國新時期鄉鎮改革的階段劃分及主要內容

我國在新時期的鄉鎮改革，大體可劃分為四個階段，即1980年至1985年的“社改鄉”和“鄉政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉鎮”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今的農村稅費改革和鄉鎮管理體制創新。

（一）“社改鄉”與“鄉政村治”體制的建立

1978年12月，中國共產黨召開具有深遠歷史意義的十一屆三中全會，決定“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”，實現了偉大的歷史性轉折，標志著黨和國家開始進入了改革開放的新的時期[1]（p.4）。

隨著農村經濟體制改革的不斷深入，中國億萬農民以前所未有的極大熱情關注自己的切身利益，要求用政治上的民主權力來保障經濟上的物質利益。在這種情況下，“政社合一”的體制已失去了權威基礎，而變得“無法容忍新興的社會力量，無法協調和統帥社會”[2]（p.211）,造成“農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人負責，不良現象在滋長蔓延”[3]（p.1061）。1979年9月，四川省廣漢縣選擇在向陽開展了“政社分開”改革試點，將公社機關20名干部分為三塊，一塊負責黨務和行政工作共6個人，一塊負責農副業生產共10個人，一塊負責社隊企業共4個人，初步形成了黨、政、經分設的基本組織框架。1980年6月18日，已經掛了22年的“向陽管理委員會”牌子終于被摘下來，換上“向陽鄉人民政府”牌子，建立了鄉黨委、鄉政府和農工商總公司。生產大隊改為行政村，生產隊改為村民組。由此揭開了四川省乃至全國的“社改鄉”序幕[4]。

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第5次會議通過了《中華人民共和國憲法》，其中第95條規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，第107條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”，第110條規定“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中指出，“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府。同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。”到1983年底，全國已有12，702個宣布解體，1984年底又有39，838個摘掉牌子。1985年所余的249個自動解體，取而代之的是79，306個鄉、3，144個民族鄉和9，140個鎮（《中國統計年鑒1997》）。至此，“”終于退出了中國歷史舞臺！

隨著體制的解體，原來的“三級所有、隊為基礎”開始被打破。1980年，廣西河池地區宜山、羅城兩縣農民自發建立一種全新的基層組織形式——村民委員會。其最初功能只是協助鄉政府維護社會治安和集體水利設施，后來逐漸擴大到村民對農村社區政治、經濟、文化和社會生活多方面事務的自我管理，最終演化為一種基層群眾性自治組織。與此同時，四川、河南、安徽、山東等地也陸續出現了與此相類似的組織形式。到1985年，全國共建立起948，628個村民委員會和588多萬個村民組，從而取代了日益瓦解的生產大隊和生產隊。然而，這一時期“政社分開”的主要意義只是在于建立“鄉政”體制，“村民自治”工作尚未開展。

（二）“撤并鄉鎮”與推行“村民自治”并進

1983年10月，中央文件曾規定：“省、直轄市、自治區的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建制和區域劃分。鄉的規模一般以原有公社的管轄范圍為基礎，如原有公社范圍過大的也可以適當劃小。在建鄉中，要重視集鎮的建設，對具有一定條件的集鎮，可以成立鎮政府，以促進農村經濟、文化事業的發展。村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。”[5]（p.868）這給地方留下較大的“操作空間”和靈活性，造成了新建鄉的規模普遍變小，建制鎮的數量猛增，行政村和村民組劃分零散。1985年，全國鄉鎮數量為91，138個，比1978年增加了38，357個，行政村數量為948，628個，比1978年增加了25.8萬個（《中國統計年鑒1997》）。這既增加了國家行政成本支出，又增加了農民的經濟負擔，導致出現了鄉村生產性資源分化與支配性權利膨脹互相背離、矛盾激化的現象。于是從1986年開始，各地又開展了“撤并鄉鎮”工作，致使全國鄉鎮數量一下子比上年減少了19，618個，行政村數量也比上年減少了接近10萬個。根據1996年全國農業普查的結果，鄉鎮數量為43，112個，比1986年減少了28，409個，行政村的數量也比10年前減少了接近10萬個。其中，全國鄉的數量為26，986個，占62.5%，鎮的數量為16，126個，占37.4%[6]。總的看來，從1986年至1996年的10年間，全國鄉的數量減少了2倍以上，建制鎮的數量增加了接近1倍。有的學者提出，“如此大規模的鄉鎮精簡并沒有產生激烈的社會震蕩，鄉鎮改革可與包產到戶、鄉鎮企業一起并稱為農村改革的三大奇跡。”[7]（pp.595～609）

1986年9月26日，中共中央、國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知（草案）》，開始把注意力集中到鄉以下的村級組織建設。1987年10月，十三大報告進一步提出，“要充分發揮基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。”同年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，標志著我國實行“村民自治”進入了制度化運作的階段。1988年底，全國共有1，093個縣級單位開展村委會換屆選舉的工作試點，1989年的試點范圍進一步擴大到了14個省（自治區、直轄市）。1998年11月，第九屆全國人大常委會第5次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著農民依法直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務和實行村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督已成為了一項基本社會政治制度，也標志著“為中國農村找到了一條發展社會主義民主政治的道路”[8]。

（三）縣鄉綜合改革試點與建立健全農業社會化服務體系

1986年9月，中央曾明確指出：“全國農村政社分開，建立鄉政府的工作已經全部結束。但由于這項改革的時間不長，與此相關的一系列配套改革措施沒有跟上去，當前農村基層政權建設中還存在不少問題，主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在，少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用。……目前縣級許多部門在鄉設有分支機構，并且統得過多過死，使鄉政府難以統一組織和管理本行政區域內的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則是簡政放權。”（中發[1986]22號文件）從1986年下半年開始，山東省萊蕪市率先進行縣級綜合改革試點工作，把市直20多個涉農部門分支機構下放給鄉鎮政府管理，分流機關干部和事業單位職工多達12，874人，取得了明顯的成效[9]。隨后，山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地都相繼開展了縣級綜合改革試點。據不完全統計，全國已有23個省份確定了290個縣級單位進行試點工作。1991年10月，國務院發出了《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》，就有關政策做出規定。1992年5月23日，時任國務院總理的李鵬同志在“全國首次縣鄉綜合改革經驗交流會議”上提出，“進行縣級機構改革，一個原因固然是要解決財政問題，因為現在有一半縣是赤字縣，要減少和消滅赤字，必須依靠改革。但更重要的原因是要轉變政府職能，以適應社會主義商品經濟發展的需要。……縣級機構改革方向是走‘小機構、大服務’的路子，減少對企業和基層的行政干預，進一步發展服務體系。……可以設想，把縣一級機構分成兩類：一類是必設機構，主要承擔管理和監督職能，如公安、財政、工商、審計、統計；另一類是非必設機構，中央不作規定，可根據需要由省、縣自行決定，上下不要求對口。……在適當的時候，中央編制委員會將根據中央和國務院批準的機構改革方案，對縣級機構改革做出全面的部署。”[10]但在事實上，時至今日中央仍沒有制定出縣級綜合配套改革方案。這場自下而上的縣鄉綜合改革試點工作，沒過多久也就銷聲匿跡了。當時的山東省委書記梁步庭曾指出：“全面的政治體制改革，要按照中央的部署進行，但是根據經濟體制改革的需要，對政治體制進行局部改革也是必要。……但要想到局部改革必然會出現新的矛盾和問題，這一點不能忽略。往往會出現這樣的情況：改革方向是對的，但如果不及時發現和解決新矛盾、新問題，等它們積累多了，就容易走回頭路。”[11]1993年9月17日，萬里同志與中央分管農業工作的負責人談話時也指出，“深化農村改革，需要自上而下的總體規劃，也需要自下而上的創造。但解決農村中存在的問題，涉及一些部門和個人的既得利益，沒有權威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效。”[12](pp.631～636)正因為這樣，從1987年到1997年的10年間，我國縣鄉機構改革一直處于持續卻無法深入的停滯狀態，“仍未擺脫組織的影響。表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系，習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制。”[13]（p.637）

（四）全國開展農村“費改稅”與鄉鎮管理體制創新

1998年10月，十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，標志著中國農村改革開始步入了正常發展的軌道。2000年3月2日，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，率先在安徽省進行農村稅費改革試點。2001年3月24日，國務院又發出《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》，要求在“擴大試點，積累經驗”的基礎上，具備條件的省份可以全面推開試點工作，江蘇省依靠自身財力率先開展自費改革試點，其他省份也選擇部分縣（市）進行局部的試點。2002年3月27日，國務院辦公廳發出《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，將農村稅費改革試點范圍進一步擴大到河北、內蒙、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個省份，加上江蘇、浙江、上海等自費試點和安徽省，全國共有20個省份展開農村稅費改革試點工作。據財政部統計，2002年全國共有6.2億農民參加“費改稅”，約占鄉村總人口的3/4。2003年3月27日，國務院發出《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，要求“各地區應結合實際，逐步縮小農業特產稅征收范圍，降低稅率，為最終取消這一稅種創造條件”。2003年，全國農民負擔下降幅度一般都在30％以上，中央財政轉移支付資金達到396億元，比上年凈增加了91億元。2004年1月1日，中共中央下發新的“一號文件”，把農業稅稅率從總體上下降1個百分點，取消除煙葉外的農業特產稅。2004年3月5日,總理在第十屆全國人大二次會議上鄭重承諾：“從今年起，中國逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業稅”。2005年新年伊始，江蘇、重慶、河南、四川、山西、內蒙、貴州、安徽、海南、廣東、寧夏、福建等省份相繼宣布取消農業稅。到目前為止，全國已有27個省份宣布取消農業稅，河北、山東、廣西、云南等省份也有217個縣（市）宣布取消農業稅。據財政部部長金人慶日前透露，2005年將有8億農民可享受到免征農業稅的實惠。預計到2006年，全國各級財政轉移支付資金將增加到900億元以上，原定到2008年取消農業稅的目標也將提前實現。但也應清醒地看到，農村“費改稅”的后續配套改革是一項復雜而艱難的系統工程，如全國目前的鄉村負債已超過5000億元，[14]而龐大的鄉鎮機構正成為農民負擔反彈的最大隱患。因此，我國從根本上解決農民負擔的問題，必須進行縣鄉機構改革和行政管理體制改革。

于是從1998年起，我國一直開展以“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉鎮機構改革。據民政部統計，截至2004年9月30日，全國的鄉鎮數量為37，166個，比1995年減少了9，970個，平均每天撤并鄉鎮4個，共精簡機構17，280個，裁減人員8.64萬人，減少財政支出8.64億元[15]。但是，鄉鎮機構改革預先設定“精簡、效能、節約”的目標并沒有達到，同時還出現了許多“按下葫蘆露出瓢”的社會衍生現象。總體而言，我國目前的縣級機構改革基本是“按兵不動”，鄉鎮機構改革正處于“動蕩不安”的變局之中，繼續推行村民自治也處于“左右為難”的境地。可以說，農村政治體制改革這場大戲現在還沒有正式“登臺亮相”。

二、中國下一步的鄉鎮改革到底怎么改？

近年來，國內學術界圍繞這一問題展開了熱烈的討論，現在各種觀點都有。筆者將其主要歸納為“取消論”、“保留論”、“自治論”。（1）持“取消論”的代表性觀點，是國務院發展研究中心農村部研究員趙樹凱先生。他認為：“鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織，目前實際是黨政混合運作的一體性機構。從外部規模看，鄉鎮政府確實是一個非常龐大的機構；從內部結構看，鄉鎮政權又是一架十分龐雜的‘政治機器’；從日常表現看，鄉鎮政府也確實發生過一些‘無法無天’的事情。因此在鄉鎮自身權力系統已處于懸空狀態的情況下，可考慮趁勢改革，將鄉鎮政府直接取消。”[16]（2）持“保留論”的代表性觀點，是華中師范大學中國農村發展研究中心主任徐勇教授。他認為：“‘鄉政’是國家與鄉村社會之間的中間環節，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉政改革都很難取得實質性成效。因此，應進行縣、鄉、村三級連動式的結構性改革，即由‘鄉政村治’體制向‘縣政鄉派村治’的制度模式轉換，打通‘鄉政’與‘村治’的隔絕機制，建構一個高效廉價、國家與社會良性互動的鄉村治理體系。”[17]（3）持“自治論”的代表性觀點，是中國社會科學院農村發展研究所黨國英研究員和于建嶸博士。他們認為：“鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路，而鄉鎮自治是一種社區自治，與上級行政機關并沒有隸屬關系”。為此，黨國英研究員建議，“應取消村級管理層次，村委會和村黨支部承擔的經濟職能轉移到民間經濟組織，其所承擔的公共管理職能轉移到鄉鎮管理機構；適當縮小鄉鎮規模，在鄉鎮社區實行民主選舉、議政結合、兩委合一。”[18]于建嶸博士建議，“應撤消鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級職能部門派出機構，如公安、工商、稅務、計生、教育等；充實和加強村級自治組織，發展社區中介組織，建立代表農民利益的組織——農會。”[19]上述專家們的觀點和建議，可謂仁者見仁，智者見智，莫衷一是。我認為，真正有意義的理論研究與學術爭論，必須從理想中回到現實來。這正如制度學派創始人諾思所指出的，“一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種‘自動鎖定’狀態，初始的制度設計將會強化現存制度的刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難。”[20]（pp.1-2）否則，“把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[21]（p.696）

事實上，中國官方關于鄉鎮改革的方向和目標定位是最近提出來的。即“建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，提高整個社會的管理和服務水平。”[22]若把它概括為一句話，就是建立服務型和法制政府。試問，我國為什么直到現在才提出這一改革思路呢？要想正確地回答這個問題，就須做較長時期的歷史考察與分析。如在建國前夕，中國共產黨公開聲明:“我們革命，為的是推翻那些不民主的政府，建立民主的政府。民主的第一招，就是由老百姓來選舉代表他們出來議事管事的人。”[23]（p.413）特別是在陜甘寧邊區，鄉鎮長選舉一般“采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制”。但到新中國成立初期，鄉村社會開始出現了“權力多中心主義”的現象，縣以下不僅有區、鄉（鎮）村兩級政府組織，而且有中國共產黨的農村基層組織及附屬組織，如青年團、婦代會、民兵、農會等。對此，西方著名政治學家亨廷頓曾做過解釋，即“集中的權力能夠頒布土地法令，但只有廣泛擴展的權力才能使這些法令成為現實。農民的參與對通過法律或許并非必要，但對執行法律卻不可或缺。……農民聯盟、農民協會、農民合作組織都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農村形成了新的權力中心。”[24]（pp.364～365）但是，事實上任何政權管理都是需要成本的，且越是基層管理其成本越不穩定。如在1950年7月，由政務院頒布的《農民協會組織通則》規定：農民協會的經費來源是會員交納的會費和各級人民政府的補助，須用的房屋和辦公設備由國家撥給，可享有與同級人民政府機關在使用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面的同等待遇[25]。所以到1953年春，隨著工作的完成，“那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺。”[26]（p.231）1954年9月，新中國頒布的第一部《憲法》規定：鄉、民族鄉、鎮是縣以下惟一的基層政權組織，區級政權一律改為縣派出機構。1956年9月，八大通過的新《黨章》規定：農村有正式黨員3人以上的應成立黨的基層組織，鄉鎮按黨員人數多少建立黨支部或黨總支以至基層委員會。隨著國家機器急速膨脹，黨政機關工作人員開始大量增加，這樣就出現了“政社合一”的。按照同志的原話，“我們的方向，應該逐步地有次序地把工農商學兵即‘全民武裝’組成一個大公社，從而構成為我國社會的基層單位。”[27]也有學者曾經指出，“從1951年到1958年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。……變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[28]（p.49）如在建國初期，全國有大約28萬個鄉，1957年減少為120，753個鄉。而到1958年，全國在此基礎上建立了23，630個，1959年略作調整后為26，578個[7]（p.599）。這種“高度集權式的鄉村政治動員體制”，完全是以壓制幾億農民的民主權力和剝奪其經濟利益為沉重代價的。因為相對于國家政府而言，只是“一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織。”[29](p.200)事實上，我國“在實現集體化的20年中，農民大約有一半的時間是無酬勞動”[30](p.114)。以1982年為例，全國為54，352個，生產大隊為719，438個，生產隊為597.7萬個。若按平均每個公社配備30名干部，平均每個生產大隊配備7名干部，平均每個生產隊配備5名干部計算，當時總計需要大約3，500萬名左右干部。而國家只承擔5%左右的行政費用，其余的95%以上都由農民負擔。因此，“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的”[13](p.508)。正如馬克思指出的，“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展。”[31](p.305)

改革開放初期，由于長期受“左”傾思想的束縛，許多人仍對所謂的“優越性”不敢懷疑，嚴重地影響和制約著農村政治體制改革的進程。如在1980年6月18日，當向陽鄉把“”牌子摘下來后，全國人大常委會立即打電話給四川省委批評這一“錯誤做法”，結果又把公社牌子掛了出去。事后半個月，經中央領導同志同意，才換上了向陽鄉政府的牌子[32]（pp.404～406）。正如萬里同志指出：“我們將要修改的憲法，回避了公社這個問題。憲法不講，講基層政權組織，也沒有講不要。我們是個大黨大國，要統一這個問題不容易，思想轉變有個過程。”[4]1982年4月12日，中共中央又發出了《關于憲法修改草案中規定農村政社分開問題的通知》，指出：“政社分開是一件很復雜、很細致的工作，不可輕率，忽忙改變，必須有領導、有準備、有計劃、有秩序地進行。當前及憲法通過以后的一二年內，各地都應維持現有體制，但可由各省、直轄市、自治區統一規劃進行試點，總結經驗，然后有領導地根據各地情況分期分批逐步改變。”[33]（p.196）彭真同志當時也強調，“政社分開，只是把政權那一部分職權分出去，公社、大隊、生產隊的企業和其他一切財產的所有權仍然不變。”[32]（p.196）同年11月5日，萬里同志再次強調：“生產力發展了，生產關系與上層建筑也需要進行相應的調整和改變。但是，對公社體制的改革，應取慎重態度，不要采取自上而下層層改變、限期完成的辦法。對生產大隊和生產隊，在沒有適當的新的組織形式來替代之前，不要輕易變動，以免出現混亂。”[34]（p.238）可見，“與建立時一哄而起的熱烈場面相比，的解體可謂悄然無聲”[32]（p.421）。因此，“社改鄉”之后的鄉鎮管理體制帶有濃厚的體制“歷史遺留”。直到上世紀80年代中后期，鄉鎮改革重點也只是停留在“撤并”或合并方面，也未敢去觸動已經過時的農村政治體制。即使到90年代前后，中央在“這個問題上仍不作統一規定，而由各省根據情況自行決定”[10]，結果錯失了縣鄉管理體制改革的大好時機。如在1990年4月12日，同志曾經提出了，“要把農村基層政權建設成為有活力、有權威、有效能的政權”[35]。但是，他在這里強調的“重點是村一級”，即按照“五個好”（一個好書記、一支好隊伍、一條好思路、一個好經營體制、一套好管理制度）和“三個有”（有人管事、有錢辦事、有章理事）的要求，重點抓好以黨支部為核心的村級組織建設，千方百計地發展和壯大村級集體經濟實力，加強以民主管理為內容的村級制度建設[36]（pp.601～690）。因此，直到1998年10月底召開十五屆三中全會以前，縣鄉機構改革仍處于“原地踏步”的狀態。盡管這一時期國務院在批轉原國家體改委《關于1992年經濟體制改革要點》中強調“縣級綜合改革，重點是要搞好縣級政府經濟管理部門的改革，轉變其經濟管理職能，為發展農村商品經濟服務”，1992年8月1日同志在山東考察時提出“要下決心進行縣鄉行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”[36]（pp.175～241），但是這些改革設想并沒有真正地去實施。

直到進入21世紀以后，黨中央、國務院自上而下地開展了農村“費改稅”，由此揭開了新一輪鄉鎮體制改革的序幕。特別是十六大提出了“要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”，提出了“統籌城鄉經濟社會發展”和“多予、少取、放活”的大政方針。十六屆三中全會又提出了“以人為本”的科學發展觀，提出了構建社會主義和諧社會的偉大設想，黨中央還做出了“工業反哺農業，城市支援農村”的重要科學論斷，始終把解決好“三農”問題作為全黨和全國工作的“重中之重”。特別是2004年和2005年，黨中央連續發出新的“一號文件”，2006年將宣布取消在中國延續了幾千年的“皇糧國稅”。這一系列重大戰略舉措的陸續出臺，標志著中國農村改革已經進入了一個新時期。而當新一屆政府成立時，總理明確提出“要把制度建設作為加強政府自身建設的重中之重，下決心改變政府越位、錯位、缺位的問題，下決心打造服務型和法治政府”，回首國務院的100次常務會議，涉及政府自身改革和建設的議題多達31個，占到總議題的10%，由此見證了本屆政府銳意改革的一串串堅實而不凡的前行足跡[37]。完全可以肯定地說，正是由于這三股強大的力量合成（農村工作總的指導思想轉變、政府自身改革和農村“費改稅”推動），促使農村政治體制改革正在發生一次“質的飛躍”。

2005年7月11日，國務院發出《關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》明確提出，“要積極推進以鄉鎮機構改革、農村義務教育管理體制改革、縣鄉財政管理體制改革為重點的農村綜合改革試點。按照切實轉變鄉鎮政府職能、努力建立服務型政府和法治政府的要求,對鄉鎮內設機構實行綜合設置。嚴格控制鄉鎮領導職數,從嚴核定和控制鄉鎮機構編制和財政供養人員數量,由省級政府實行總量管理,確保5年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減少不增加。按照在合理區分公益性和經營性職能的基礎上，實行分類管理的要求,整合現有鄉鎮事業站所。強化公益性事業單位公共服務功能，其經費主要由財政保障；強化經營性事業單位自我發展能力,使其逐步走向市場。要堅持以政府投入為主的農村義務教育投入機制,進一步明確各級人民政府對義務教育的保障責任,確保農村義務教育正常經費支出需要。要根據財權和事權相統一的原則,繼續改革完善縣鄉財政管理體制,確保鄉鎮正常經費支出需要。積極推行和完善‘省直管縣’財政管理體制改革和‘鄉財縣管鄉用’財政管理方式改革。”（國發[2005]24號文件）。種種跡象表明，中央決策層已不僅僅局限于在原有的體制框架內來考慮鄉鎮改革的問題，而是更加關注從整個農村基層組織架構和管理體制上去尋求突破。總之，迄今世界上規模最大且牽涉面最廣的一場波瀾壯闊的中國農村政治體制改革序幕已經拉開了。

綜上所述，不難發現我國自改革開放以來的25年，鄉鎮改革動力來源于農村經濟體制改革的不斷深入和推行“村民自治”的巨大成功，尤其是近年來全國開展農村“費改稅”的強有力推動。下一步，鄉鎮改革實質和核心問題是解決我國過去在傳統計劃體制下所形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國家政權與農民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統一領導互相分割，鄉鎮“事權”與“財權”互相脫節等等歷史遺留問題。它不僅需要解決鄉鎮政權自身的問題，如鄉鎮的建制規模、機構設置、職能定位、人員編制等等，而且需要解決整個體制方面的問題，如國民收入的再分配、財政體制、戶籍制度、城鄉就業制度、農民義務教育和農村公共產品供給體制等等。總之，只有進一步明確哪些事情應該歸中央、省級和縣級政府來管，又有哪些事情應該歸鄉鎮政府來管，接下來，才能考慮鄉鎮機構設置、人員編制、經費供給、管理體制等一系列的問題。所以，中國下一步應站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度去推動農村政治體制改革的發展，并按“撤市、強縣、精鄉、補村”的整體改革思路設計縣鄉機構改革和國家行政管理體制改革的總體方案（另文詳述）。

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