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案例選擇

按國家部署，到2015年，我國牧區都將進入后游牧時代。事實上，我國牧區發展也是極不平衡的。我國大部分牧區是近年來隨著國家安居工程的實施才實現定居、半定居的，但有些牧區則較早地實現了定居。研究后游牧時代牧區的社會管理，選擇較早定居的牧區較為合適。一是較早定居的牧區社會其社會管理當中所存在的問題、解決辦法可能為新近定居的牧區社會提供借鑒，二是新近定居的牧區社會的產業調整、生活方式轉變都有較強的不穩定性。四川省的S村，位于“藏彝走廊”、川西高原的腹部，集中居住地海拔2800余米，是一個以藏族為主的多民族村莊，藏族占90%，無論藏族還是其他民族，全都信仰藏傳佛教，全村有小型寺廟2座。歷史上該村就是半定居村莊，主要以牧業為主，兼有極少部分農業。目前全村總人口651人，共157戶。除了極少數長年放牧的牧民定期（一般為一周）從草場回一次家外，其余絕大多數牧民都已經完全定居。原有耕地面積1350畝，但退耕還草903畝，現有實際耕地面積僅為447畝，主要種植青稞。草場面積達4萬余畝，人均草場面積61.44畝，目前還沒有按照國家的要求承包到戶。但該村目前已經沒有純粹從事牧業的牧戶，大部分青壯年勞動力從事運輸等第三產業。由于所處縣城旅游業發達，全村常年在縣城從事第三產業的人員達150余人，占全村總人口的23%。可以說，S村是一個較早進入后游牧時代并且其產業已經基本轉型及生活方式已經開始現代化的村莊。選擇S村進行調查研究，一是該村自進入后游牧時代以來，傳統的牧業開始向旅游業轉型，生產、生活方式發生了巨大變化；二是隨著該村的生產、生活方式的轉變，以牧區資源為中心的社會矛盾與問題越來越多，而且也暴露得較為充分與徹底；三是該村是一個以藏族為主的多民族、全民信教村莊，由半定居轉為完全定居后，其世俗生活與宗教生活的“祛魅”與“復魅”等也是今后其他牧區定居化后將面臨的問題。

案例分析

1.產業轉型與社會管理：“牽馬人”的管理難題

S村緊鄰縣城著名的旅游風景區。受旅游業輻射的影響，S村的經濟狀況相對較好。從所調查的14戶農戶2010年經濟情況來看，大部分家庭年收入在2萬元左右（參見表一）。其中農業收入6500元（包括退耕還草等各種農業性補貼），而務工收入15000元。可見，S村家庭收入的主要來源是務工。事實上，通過詳細調查發現，S村村民的實際年收入狀況要高于他們對外所說的數字。例如，S村村民除了務農與務工等常規性收入以外，還其他收入，在當地比較不愿意說的就是“牽馬”收入。S村地處橫斷山脈，其所屬草場位于海拔三千多米的高寒區。自1995年，其鄉政府開始開發其中一處的旅游景點以后，在吸引無數國內外游客的同時，也吸引了景區周邊的廣大農牧民前來“牽馬”、做小買賣等，其中大多數來自于S村。用S村民的話說，這叫靠山吃山，靠水吃水。牧場看起來比較大，但當時牧產品價格低，草場載畜能力非常有限，而給游客“牽馬”所帶來的收益，遠遠要大于其傳統的牧業。但這種景區粗放型的開發模式很快帶來了巨大的難題：一是大部分“牽馬人”宰客現象十分嚴重。嚴重影響了景區的形象及收益。因為“牽馬”人都是各自為政，價格服務等各方面非常不統一，與游客的紛爭不斷。二是“牽馬人”之間的惡性競爭容易導致群體性事件。在S村這樣的高山牧區，所開發的景區不可能杜絕其他周邊“牽馬人”的進入。再加之地處橫斷山脈的景區在行政區劃屬地上村與村之間就有紛爭，這樣更激化了景區草場權屬的紛爭。在上世紀90年代末及本世紀初，S村與一個鄰村為此問題甚至發生過兩次大規模的群體性沖突。為此，2003年，自治州政府直接將景區開發與管理權限從其所在的縣鄉政府收回，由州政府統一開發與管理。所有“牽馬”、燒烤、夜營等經營行為一律禁止。S村紅極一時的全民上山時期嘎然而止的同時，農牧民與政府之間的矛盾、農牧民與鄉村干部之間的矛盾也在積累。盡管政府明令禁止“牽馬”行為，但景區并不可能完全封閉，而且景區本身就是傳統的牧區，不可能完全阻止牧民放牧。而一些鄉村干部在執行這一政策時，受當地各種人情關系的影響，對有些私自上山“牽馬”的行為睜一只眼閉一只眼，導致部分農牧民更加心懷不滿。目前，政府只好將景區承包給一家旅游公司開發經營，各方面的管理相對規范。但農牧民意見仍然很大，包括村干部在內，都在向各級政府不停地反應。要么允許牧民“牽馬”，要么給牧民以補貼。重新允許“牽馬”是不可能的，會引起更大的矛盾，但在補貼的數額上，一直無法達成一致意見。于是在景區形成了一個奇特的現象：一入景區，旅游公司的工作人員就反復提醒游客，不要理“牽馬人”，他們與旅游公司之間無任何關系，一切后果自負。而一些“牽馬人”則在景區長期扎寨，拉一位游客“宰”一位游客。更令人煩惱的是，這些“牽馬人”大多為村里的老人和十幾歲的小孩。為此，旅游公司對這些當地的“牽馬人”趕也不是，不趕也不是。對于S村“牽馬人”這一社會管理難題，當地政府、旅游公司及S村的農牧民三方還很難達成一致意見。表面上看，在這樣一個高山牧場景區，無論是政府、村“兩委”，還是旅游公司，都沒有足夠的人力物力來完全杜絕這種“牽馬”行為。實際上，這與S村的產業轉型是緊密地聯系在一起的。S村由傳統的以牧業為主的鄉村要徹底轉向第三產業，依靠當地的旅游業是必然之路。“牽馬”這一行為事實還處于傳統的牧業轉向旅游業的過渡階段，還沒有徹底轉向以旅游業為主的第三產業。因為“牽馬”行為主要集中在旅游旺季，淡季仍以放牧為主。近年來，隨著縣城及全州旅游經濟的快速發展，S村絕大部分村民都加入到旅游運輸行業當中。調查發現，該村大部分家庭都有小型客車跑旅客運輸業務。但是，在這樣一個高寒地區，分散的家庭式的旅游客運業務本身的風險非常大。

2.資源分配與社會管理：“公地”的社會管理難題

S村現有草場面積4萬余畝，由于屬于高寒牧場，載畜量并不大。加之地處橫斷山脈，并非似內蒙古草原那樣一馬平川，也不如青海牧場那樣綿延起伏，而是溝壑縱橫，山峰峻峭。由于歷史上對這些高山草原的權屬就模糊不清，體制廢除后，村與村之間、鄉與鄉之間、縣與縣之間、甚至省與省之間為地界問題都發生過爭執。因此，自家庭聯產承包制實施以后，S村只對原有的耕地實施了家庭承包，而對于草場則一直沒有明確其使用權屬。盡管今年出臺的《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》（國發[2011]17號）要求按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求，力爭用5年時間基本完成草原確權和承包，保持草原承包關系穩定并長久不變。但是，在S村推行起來恐怕還有相當的難度。目前，S村的4萬余畝牧場，仍沒有實行確權。其原因主要在于受地理條件的限制，其資源分配無法均衡。S村即將開展的牧場的確權工作將面臨著與2008年開始的林權改革一樣的尷尬。2008年，國家出臺了《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》。按照該意見，S村不得不進行林權改革。可現實情況是，2010年林權證都辦下來了，但仍然放在村干部家里，發不下去。因為林地資源分布極不均衡，全村157戶無法完全按人口、林地等級平均分配。同處一片坡地，海拔有高有低，樹木的成長就完全不一樣。有的地方容易開采，有的地方盡管樹長得比較好，要開采變現也是件相當困難的事情。S村的林權改革，只停留在林權證上，對上級算是交差完成任務，但全村農牧民們并不認可。從今年開始的牧場確權工作，恐怕將面臨著同樣的命運。在S村，牧場與林地相比，其資源更加難以確權分配。其一，牧場離景區的遠近不同，如何劃分景區周圍的草場是最大難題。其二，牧場與林地的另一區別是，林地產的蘑菇、藥材等價值還比較有限，但牧場上的冬蟲夏草資源則已經貴如黃金。由于這里地理條件的特殊性，冬蟲夏草在草原上的分布也是不平衡的。目前在牧場集體使用的情況下，冬蟲夏草的采集主要由政府集中發放蟲草采集證的形式進行管理。而一旦草場權屬確認，新的矛盾必然產生。然而，如果不進行草場確權與承包，“公地悲劇”會更加惡化。這種“公地悲劇”在S村突出地表現為兩種形式：一是普通農牧民對冬蟲夏草的濫采、原本不多的樹木的濫伐；二是公地管理的異化。盡管S村年均每戶務農收入達32050元（其中包括國家退耕還草的補貼性收入），但是家庭之間牧業收入差距極大（參見表二）。全村專業養殖大戶有10戶，全部為雇傭放牧。其中最大一戶為牛羊共計200頭，2010年出售牛羊收入24萬元。從受訪的其他牧戶來看，農牧業收入最少的僅6000元。而最大的養殖戶就是村支書家。所有的村干部養殖牛羊的數量都較一般牧戶多很多。盡管眾多普通農牧民非常有意見，他們也可以增加自家牛羊的數量，但調查中他們均表示無意也無力與村干部沖突。在這種草場集體所有、集體使用的情況下，村干部喂養大量牛羊，而一般農牧民只養少量牲畜甚至完全不養，對于廣大農牧民而言，不公平是顯而易見的。但村干部的這種行為既算不上違法，也算不上違規。因此，草原的確權工作因觸及到現在村干部的現實利益，也有可能被人為增加許多矛盾。

3.生活轉變與社會管理：“雙重權威”的社會管理難題

有研究表明，牧民定居后隨著產業結構的調整，其生活水平得到了較大的提高，但也存在許多問題：如在定居點建設規模、速度與水平等方面與新農村建設要求仍然不適應，定居牧民缺乏必要的定居生活所需的專業技術文化知識而難以適應生產方式的轉換，定居點水土條件較差，缺少飼養草料基地，無法滿足冬季舍飼圈養需要，牧民自籌資金壓力大，農牧業生產機械化程度低等問題[1](P184-188)。對于S村而言，他們并不面臨這些問題。他們所面臨的另一重大生活難題是：以旅游業為主導的現代市場經濟的沖擊所帶來的世俗化的物質生活與傳統的神的權威占主導地位的精神生活之間的沖突。近年來，S村沒有發生群體性事件，但村民之間的糾紛也還是經常發生的。而“神”在這些糾紛的調解過程中，通常發揮著十分重要的作用。盡管S村普通民眾對宗教的情感依賴和支持不如其他地區的藏族同胞強烈，而且處于“藏彝走廊”，歷史上就是民族交匯地，不可忽視的是，S村仍是一個全民信仰藏傳教的村莊，而且村里有兩處寺廟，4名僧人。其社會矛盾仍具有民族性、宗教性、復雜性等特征。有研究表明，藏族社會糾紛的調解“受到民主改革之前‘政教合一’的社會管理模式影響，宗教涉及行政、司法，宗教人員參與調解民間糾紛，成為調解機制中的主要調解人，已經成為習俗和定制”[2]。盡管S村的糾紛一般其寺廟的僧人不會直接參與，但其影響顯而易見，有時候甚至是“終審裁決”。如牛羊丟失、鄰里矛盾、家庭矛盾等，村干部表示，很多諸如此類的事情，村干部也調解不好，所謂清官難斷家務事，最后就要他們去寺廟賭咒發誓，而這一辦法非常靈驗。一般自認為理虧的那一方就不再那么強硬，調解起來也要方便得多。可以說，在S村甚至整個川西藏族地區，“一些草山糾紛和大規模的偷牛盜馬事件，政府的權威往往不能單獨解決問題，必須由宗教權威出面作為一定的補充手段協助政府解決”[3]。另一方面，調查也發現，在S村，其村民自治水平與其經濟發展水平相比，并不十分相稱。例如，在受訪的14戶農戶中，表示對《村民委員會自治法》完全不了解的有5位，知道一點的有7位，只有2位表示知道得比較詳細（參見表三）。而且，在問到是否參加上一次村民委員會選舉時，有6位表示沒有參加，占受訪者比例的43%。在對本屆村委會的評價方面，4位受訪者表示非常滿意，6位表示一般，4位表示非常不滿意。一位牧民表示：“目前的村委會，既沒干什么大的壞事，至少也沒干什么好事。”因此，在S村，一方面存在以村“兩委”為代表的“法理型權威”，另一方面也存在以“神”為代表的“藏傳佛教權威”。在以旅游業為代表的市場經濟的沖擊下，由于市場經濟所帶來的一系列社會矛盾與生活沖突，都離不開世俗權威的強力介入，如“牽馬”等。另一方面，S村廣大農牧民的一切生、老、病、死又與藏傳佛教息息相關。完全定居后，主導產業轉型了，生活方式也發生了重大改變。以宗教文化為特色的旅游業一方面為提高神的權威提供了條件，另一方面也在消解神的權威。2003年舒勉、陳昌文對川西康定縣塔公草原調查表明，“宗教文化作為旅游文化的支撐點，寺廟作為旅游業的落腳點，往往能夠帶來宗教寺廟本身經濟能力的增強。宗教權威因此所獲得的經濟影響有增大的趨勢，但不可能達到歷史上曾經達到的高度；而且這一收入情況又是在實際心理過程中消解著宗教權威在傳統和精神生活方面的效力”[3]。調查中有牧民說“：現在的喇嘛有錢了，就不像以前那么靈驗了。”因此，在S村，我們可以看到無處不在的世俗化的沖擊，但也能無處不在地感受到“神”的影響。

對策與建議

進入后游牧時代后，S村利用優越的自然地理條件，開始向旅游業轉型。傳統的田園牧歌式的生活方式被市場經濟所打破，取而代之的是喧囂的商貿、運輸等。S村現在所面臨的社會管理難題，有些是該村所獨特的，如傳統牧業向旅游業的轉型；有些則在整個藏族牧區或所有牧區都有一定的典型性，如“雙重權威”的社會管理難題。如何解決這些難題？只有對癥下藥，才能藥到病除。首先，以市場經濟促進其產業轉型是首要任務。牧民定居后，傳統的逐水草而居的游牧方式必然被另外一種生產方式所取代，產業轉型對于后游牧時代的牧民而言，是首要任務。事實上，S村的產業轉型對進入后游牧時代的牧區而言，也有典型意義。盡管并非所有的牧區都要向旅游業等第三產業轉型，但產業轉型無疑是首要的。對于廣大牧區而言，定居或半定居后，最主要的是要改變傳統的粗放式的游牧經營方式，發展現代牧業，以牧產品的深加工帶動當地牧業的發展。S村里“牽馬人”的管理難題，本質上是傳統牧業轉型不成功的結果。傳統的“牧馬人”轉為“牽馬人”，只是季節性的。而且，也處于旅游業的最低端與邊緣。當地社會要徹底擺脫“牽馬人”的難題，在規范當地旅游市場的同時，首要任務還得依靠產業轉型升級。只有當現代牧產品的收益超過“牽馬”所帶來的收益后，這種“牽馬人”的困擾才會慢慢解除。其次，完善牧民權益表達機制與救濟機制，盡快落實草場承包及確權工作。與S村一樣，草場糾紛是牧區最主要的糾紛之一。S村的草場之所以仍沒有進行家庭承包及確權工作，除與其溝壑縱橫的橫斷山脈的地理特征這一原因以外，另一種“公地悲劇”———管理者的異化也有極大的關系。要公平公正地分配牧區資源，首先就要完善牧民權益表達機制與救濟機制。在S村，牧民的公共參與意愿相對較低，其村民自治水平也相對較低。沒有經常性的牧民參與公共事務的治理，臨時性的召集牧民商討草場承包及確權這樣重大的事項，是不可能達成一致意見的。之前的集體林權制度改革，就是很好的例證。最后，以市場力量為先驅，以公民參與為路徑，確保法理權威的有效性。有研究者指出，如果像馬克思•韋伯所論述的，信仰、宗教是資本主義社會及經濟發展“潛在的精神力量”，那么世界發展到今天，當社會經歷了“祛魅”和“復魅”的正反建構之后，當“神圣”信仰（宗教）與各種“世俗”信仰共舞的時候，多元化的世界如何仍然具有“精神變物質”的意義[4](P3)。S村是一個全民信仰藏傳佛教的村莊，在市場經濟的沖擊下，人們的日常生活正在不斷地“祛魅”，但另一方面，又深受“復魅”的影響。村“兩委”解決不了的糾紛，寺廟甚至可以達到“一審終審”的效果。在目前階段，完全忽視宗教權威在后游牧時代牧區的社會管理中的作用是不可能的。但是，也不能片面夸大其作用。正如有研究者所提出的“：在對藏族牧區社會的社會沖突治理中，我們固然不應忽視傳統力量的現實存在，但更應認清‘政教合一’制度下社會管理模式的腐朽本質的殘留對現代文明社會的反動。”[5]對于西方發達國家而言，過度的市場競爭所帶來的幻滅感是“復魅”的重要基礎，但對于我國廣大牧區而言，市場經濟才剛剛開始，市場仍然主要充當“祛魅”的力量。然而，僅有市場的力量是不夠的。法理權威的確立與壯大，不僅深植于市場經濟當中，更深植于現代民主政治當中。只有以擴大公民參與為路徑，讓廣大牧民參與到后游牧時代的牧區公共事務的社會管理中來，才能真正確保世俗權威的有效性。

本文作者：彭慶軍作者單位：中南民族大學