公共政策舊城改造研究
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1公共政策的含義
政策是一個涵蓋面較廣泛的概念，公共政策是其中的一個小的子項。雖然公共政策包含法律和法規(guī)，但是法律和法規(guī)與公共政策相比較有更具規(guī)范性和穩(wěn)定性、公共政策比法律和法規(guī)更具可變性也就是具有彈性。從當(dāng)前政策論的角度來分析，公共政策所考察的是組織管理者行動與不行動的表現(xiàn)。從決策論的角度來分析，公共政策所考察的是組織機構(gòu)為處理某一事件而采取措施的一系列行為過程。總的來說，公共政策是一個包含問題、目標(biāo)、行為、過程等特征的復(fù)雜的邏輯系統(tǒng)。
1)舊城的改造深度不夠、投資方向缺乏全面考慮。目前城市舊城改造方法單一，缺少對現(xiàn)有房屋和設(shè)施的通盤考慮，總是出現(xiàn)“一刀切”的千城一法的改造方式，具體表現(xiàn)是對于舊城改造中的主城區(qū)采用拆遷或改造的方式，而對于非主城區(qū)除古建筑外，其他均采取全部拆除重建的方式。同時，在改造過程中由于一些利益的誘惑，致使其突破城市規(guī)劃的界限，出現(xiàn)過度開發(fā)、突破容積率界限、超過規(guī)劃建設(shè)密度等違背舊城改造原有解決降低人口密度的初衷。另外，近年來大量現(xiàn)代建筑盲目崇拜西方建筑，出現(xiàn)不僅和當(dāng)?shù)爻鞘酗L(fēng)貌不相符，而且城市形象“千城一面”的城市面貌。2)沖破整體規(guī)劃，大肆建設(shè)。在城市的發(fā)展過程中，各類文物逐漸與周圍的建筑和環(huán)境融為一體，形成了一個有一定意義的場所。但是在舊城改造的過程中，由于歷史文化意識的淡薄，只是對作為歷史文物的建筑予以保留，其他即使有一定歷史時期的建筑和街區(qū)都是采取拆除的方式，這樣致使城市追求了城市的局部性丟棄了城市的整體性，從而使城市的傳統(tǒng)風(fēng)貌遭到嚴(yán)重破壞、城市的特色喪失。正是由于城市大肆建設(shè)，致使城市的地價和樓價均大幅上漲，大部分原有居民承受不了高額房價而使他們無法回遷，他們原有的社交網(wǎng)遭到破壞，在新的居住地忍受城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢、公共設(shè)施不完善，交通、工作不便等問題。
3公共政策下舊城改造的模式
3.1政府主導(dǎo)的多元化改造模式
第一，政府通過協(xié)調(diào)市場中的不同的利益主體，保護弱勢群體、降低舊城改造中不同利益主體間的交易成本，尋求政府、市場和社會新的平衡點，從而推動舊城改造順利、公平、高效地進行。第二，充分利用現(xiàn)有市場經(jīng)濟條件下資源配置的效能，打破傳統(tǒng)公私的界限，使政府的政策與市場機制相結(jié)合，從而服務(wù)于公共利益。第三，重視社會公眾的作用，并將長期集中于決策者手中的權(quán)利轉(zhuǎn)移至基層社區(qū)，從而形成多元化的決策體系。
3.2企業(yè)主導(dǎo)舊城改造模式
第一，設(shè)計方面:整舊如舊，翻新創(chuàng)新。第二，地位方面:步步深入，層層提高。第三，布局方面:多元化商業(yè)業(yè)態(tài)混合經(jīng)營。值得注意的是，其中的商鋪并不止一個主題，比如音樂餐廳，就同時兼具音樂、餐飲兩個主題。比如比薩巴薩，就同時具有餐廳、咖啡吧兩種功能。第四，管理方面:管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。采取只租不售，集中管理的經(jīng)營方式。第五，盈利方面:以商業(yè)項目開發(fā)帶動住宅項目升值。通過對以上兩種模式的理解、分析及對當(dāng)前舊城改造認(rèn)識，得出舊城改造是城市特定背景下的特定問題，我們必須要注意到背景和問題本質(zhì)上的差異，不能將有成功案例的模式拿來自己一味的套用、模仿、復(fù)制，否則會導(dǎo)致:拆遷矛盾不斷激化，不良影響惡劣;歷史風(fēng)貌迅速消失，文物大量被破壞，城市毫無個性，全國各地千城一面;地價房價飛漲，城市發(fā)展費用和生活成本劇增，削弱了城市的競爭力。
4公共政策視角下舊城改造的策略
4.1健全相關(guān)政策法規(guī)，明確舊城改造內(nèi)涵
對于現(xiàn)在新格局下的舊城改造，我們要清楚地了解其改造特征和發(fā)展方向。政府應(yīng)該對舊城改造的順利進行給予一定的政策指導(dǎo)，并形成相關(guān)的法規(guī)。同時，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該從城市的大局利益出發(fā)實施整體調(diào)控，加強對城市舊城改造經(jīng)濟發(fā)展層面的經(jīng)濟分析，從而實現(xiàn)舊城改造逐漸踏上健康循環(huán)發(fā)展道路的愿望。
4.2樹立人本主義的城市改造指導(dǎo)思想
以前大家都片面的認(rèn)為，城市改造是經(jīng)濟進步和城市建設(shè)的因素，而忽略了另外關(guān)鍵的一點，舊城改造是為了滿足城市居民日益增長的物質(zhì)文明、精神文明以及人們賴以生存的環(huán)境的需求和改善居民的物質(zhì)、精神等方面的需要。
4.3采取整體改造方式
采取整體改造方式有:①詳細(xì)規(guī)劃好城市改造和城市建設(shè)，使城市舊城改造有較明確的引導(dǎo);②對于被拆遷戶的安置，采用小區(qū)配套方式來為其安置房屋從而保障其住房;③政府組織建立市級城市改造指揮中心和住房保障中心，并且親自管理相關(guān)拆遷安置工作。政府在土地資源上具備資源優(yōu)勢，因為土地在所有權(quán)性是屬于國家的。
4.4實施廉租住房政策，保障弱勢群體利益
眼下全國的舊城當(dāng)中均存在大量的存在安全隱患的危房和條件惡劣的棚戶區(qū)。解決好他們危房和棚戶區(qū)等居民的住房問題，保障他們的居住安全，實施廉租房是目前最有效和最實際的辦法，同時也是政府勢在必行的工作。
4.5政府主導(dǎo)、市場化運作相結(jié)合
政府組織的基本職責(zé)之一是為市民提供公共設(shè)施。但是，政府在城市舊城改造這一工作中的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)提供科學(xué)合理的規(guī)劃方案和籌集一定的資金。所以，舊城改造中，市場運作必須時刻與政府主導(dǎo)相依相隨。
4.6借鑒國外經(jīng)驗
國外發(fā)達國家在其繁榮時期，也經(jīng)歷了大拆大建的城市改造，他們在舊城改造中積攢了一定的經(jīng)驗，值得我們參考和借鑒。城市大拆大建就是解決城市發(fā)展過程中的嚴(yán)重的貧窮、社會分層和中心城區(qū)空置等問題，舊城改造是其中的一個主要手段，也是一個重要的社會經(jīng)濟研究課題。
5結(jié)束語
我國目前的舊城改造的政策還不夠完善，雖然目前有一些成功的案例，但是我國目前所面臨的舊城改造的壓力還是比較大的，為了使我們將來經(jīng)濟發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，我們還有很長的路要走，我們必須改變大拆大建的思想，對于舊城改造我們應(yīng)該采取盤活城市的思路，完善改造政策法規(guī)，全面完善全民參與的制度，從而保障城市井然有序的生存和進步。
作者：吳思文 單位：長江大學(xué)城市建設(shè)學(xué)院
