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在源于古希臘城邦的“直接民主”尚不可能成為各國政治實際的現實條件下，代議制仍是實現法治和民主的最基本形式。因此，選舉的對象一般為代議制機關的代表及特定國家公務員。這也是本文所討論的范圍。選舉體現了“主權在民”的憲政原則，確定了：一、法治國家中公民（享有參與國家政治和表達自己意愿）的基本政治權利；二、行使國家公權的合法性來源。從某種意義上講，選舉制度是權利保障和權力制約制度，其設計目的在于保障公民選舉權和被選舉權的實現，以及對國家公權的限制。

黨的十五大和十六大都申明了依法治國的基本方略，這就意味著治國之權必須具有依法獲取、依法行使、依法監督和修正的“合法性”，同時也就要求必須具有相應的選舉制度。共和國的選舉制度可以追溯到蘇維埃時期的民主嘗試，建國以后，1953年制定了第一部選舉法，改革開放后又與時俱進地作了重大的調整和修改。應當說，現行的選舉制度至少在文本意義上已具備了基本的要件，并且與其主體人民代表大會制度一樣，有著發展和完善的空間。

遺憾的是，從實踐上看，我國的選舉制度至少存在著兩方面的缺陷。其一，在立法的目標定位上，具有某種意義的不確定性，有意無意地留下一些空白與模糊，無論是代議機關（人大）代表的選舉還是國家政權機構有關公職人員的選舉，從候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定等等，有關法律都充滿了組織、管理的色彩，給權力機構的操控留下了相當的空間，打上了的“權力”的烙印；其二，在技術層面上，缺乏一些具體的、操作性強的規范和程序，例如缺少選舉違法的處理程序、計票的剛性程序以及選舉信息公開制度等等，特別是候選人的“醞釀”過程，由于法律的不完備，導致了暗箱操作的可能并往往把選舉變成了人事安排活動。上述問題的存在，使我國的選舉在一定程度上顯示出其形式意義大于它的保障與制約意義，人大的“橡皮圖章”說也就不足為怪了。要實現中國的政治現代化，加速政治體制的改革，就必須改革和完善我國的選舉制度，使之真正成為民主與法治的基石。

本文的建議是，根據我國的政治現實及現階段內的體制發展空間，盡快修訂“選舉法”或制定“選舉法實施細則”，通過較完備的程序和規范，體現出其立法目標的“保障與制約”精神并在技術層面上予以保證。當然，在憲政啟動初期有關的制度設計上，必須考慮一個結合點，既使選舉不脫離執政黨主導的軌道，又能基本發揮它的民主功能。

作者一向認為，在現體制的空間內實現“轉軌”，可行的途徑是實行“黨政合一”，執政黨推薦的黨員通過選舉而成為人大代表（及其常委會委員）的構成多數，并在此基礎上，實行人大常委委員的專職化、“議員化”。這樣，一方面堅持了“黨的領導”，一方面可培育執政黨的現代治理意識和在“議會制”框架內活動的習慣；同時，一個黨員（人大）代表主體和黨員“議員”主體的存在，將會發揮實質性的監督作用以及權力制衡作用。這也是在當前推動執政黨實現法治意義上的“執政黨意識”轉換的階段性要求。下面，主要從代議機關代表和特定公務員的選舉、選舉技術層面的改革和完善等方面，闡述一些具體的建議。。

代議機關代表的選舉

根據選舉法規定，我國代議機關（人大）代表候選人分別由各政黨、人民團體或者法定人數的選民聯名推薦。但在實踐中，推薦往往忽略了選舉人和被選舉人的意愿，將之視同為組織安排；選民聯名推薦甚而當選的非常少見。這是因為缺乏競選程序、基本由權力機構操控的“醞釀”過程所導致的，直接后果是選舉的不透明及形式化。在一定意義上，這也是執政黨擔心“治理失控”的結果。因此，具有實質意義的選舉，要從執政黨的提名開始；同時，在現階段的制度設計上，要作出有利于執政黨執政地位的不可回避的安排。依據這一思路提出的設計要件，主要反映在以下幾個方面：

一、在執政黨內部，要制定與選舉配套的剛性規章，民主地推薦候選人。美國總統候選人的提出，是共和、民主兩黨分別召開全國代表大會經過多輪投票選出的，具備資格的候選人有強烈的主觀愿望。這應是一個借鑒。作為選舉和執政的“系統工程”，可以設想，執政黨推薦人大代表候選人的基本程序，應當是由黨組織推薦的候選人、有意愿的黨員在選區黨員中征集到足夠的簽名后，在黨員大會或代表大會上競選決出；這一部份黨員包括當選為人大常委委員的黨員，即是下一屆黨代會的當然代表和黨委會的當然委員并構成其主體（不足部份則進行補選）。這既是發展黨內民主的一種選擇，也是黨的凝聚力、戰斗力及其領導機構合法性的制度保證；同時，還可避免片面的諸如“勞模代表”一類構成比例的歧義性訴求。

二、進一步規范選區的劃分，同時改革推薦方式。選區應一律以居住情況劃分。除人口分布較少的地區外，每一選區應產生四名左右的代表。因為，只產生一名代表的小選區制將導致“組織提名”與聯合提名的“尷尬沖突”；同時，照應下文提出的“兩票混合制”選舉，這樣的劃分具有可操作性。選舉中，代表候選人分為政黨候選人與一般候選人，要提高推薦的“門檻”。現規定十名以上選民聯名即可推薦，在選舉不再徒具形式的情況下，候選人的提名數將可能太多，且缺乏民意基礎，會導致產生選舉的技術性困難。西方國家一般是征集幾百人左右的簽名，其合理性可供參考。

以一個三十萬人的市轄區為例，產生四名代表的選區，居住人口約為6700人。選民聯名推薦應征集1％即67人以上的簽名；政黨提名參照此比例，以選區黨員人數的系數提出名單，例如有198名以上黨員的選區，可推薦三名以上不超過四名的候選人（按法律規定最高提名數不得超過應選名額）。黨員人數較少的派，可由其合并多個選區的黨員數為基數，在其中的一個選區提名（需制定相應的政黨候選人提名規定）。同時，政黨黨員還可以以個人名義征集簽名參選。上述方式具有以下的意義：選區大小適度；民意基礎加強；取消按單位選舉將更能體現選舉人的意愿；提供了執政黨取得多數“席位”的基礎。

三、改革選舉辦法，建立競選制度及選舉經費的籌集、使用制度。可參考德國（多數與比例的）兩票混合制選舉辦法（但政黨提名、參選仍分選區），制定新的選舉規則。同樣以一市轄區為例，如總共應選180名人大代表，其中90名按多數制選出；另90名分配至45個選區（每區兩名），達到規定黨員數的政黨提出自己的“政黨候選人”名單，由選民投票并按相對多數直接確定當選人，不再像德國那樣依據選票比例分配席位。按照我國政黨的實際情況，執政黨據此應可贏得將近50％的“席位”，加上按多數制選出的黨員代表，執政黨黨員當選的比例，在人大代表構成中超出50％是不成問題的。同時，聯名提出的代表也因此有了機會。沒有競選機制的選舉在某種意義上是不真實的，選民無法了解候選人的政治主張及其區別，因而無法按自己的真實意愿進行選擇；并且容易導致選舉被其組織機構操控或誤導。僅僅是對候選人簡歷的介紹沒有多大的意義，不久前廣州一被雙規的官員當選為人大代表就是明證。要使選舉成為真正意義上的“保障與制約”，就必須導入競選機制。競選機制以及選舉經費的籌集、使用制度，都是“人類文明的有益成果”，對發展我國的社會主義民主，包括黨內民主，有著重要的現實意義。此外，現行的經“醞釀”確定正式候選人的方式，其弊端是顯而易見的。“醞釀”的結果，一般都是“組織安排”的體現。因此，在登記候選人超過法定名額（現行規定為多于當選代表的三分之一至一倍）的情況下，必須進行預選。

特定公務人員的選舉

特定公務人員的選舉，就地方而言，是指省市縣和鄉鎮的正副職官員及各級法院院長、人民檢察院檢察長等重要公務員的選舉（也包括人大常委委員、主任、副主任，但本文不列入討論范圍）。依現行法律規定，上述公職候選人由本級人民代表大會主席團或達到法定人數的人大代表聯合提名。然而，現行法律的彈性空間較大，例如候選人資格認定的缺失；“一般”要實行差額選舉的正職官員，在實踐中大都等額選舉；黨委通過人大常委，幾乎可以隨時變動政府副職領導人，對正職（包括法、檢部門）的變動通過任命“”的方式也為數不少，等等。當然，必要的變動（如因故不能履行職務等）是應當的，但在實際上往往是作為官員升遷、交流的方式，弊端很多，其一就是導致部份官員一心“唯上”、根本不認真地履行職責而急切地打造升遷的“政績”。

另一方面，一如人大代表的選舉，代表聯名提出候選人的情況很少，有時甚至被視為“非組織活動”，能當選的就更為鮮見；沒有競選的機制，人大代表同樣缺乏選擇的余地，難以表達真實的意愿。在政治現實中，較之人大代表選舉影響更為直接的“黨管干部”原則，又常常被幾乎可稱作“習慣法”的官場運作定式所替代，特定公務員的“安排”，有時基本是由各個層級的主要權力官員所左右。不解決上述問題，現代意義的“治理”方式將永遠無法取代傳統的“控制”方式，政治體制的革新也就無法談起。在這里，有必要談一下什么是“黨的領導”。黨的領導應當是執政黨作為一個整體的組織領導，任何個人都不能當作它的“化身”；其領導方式十六大政治報告已有原則性表述，“黨組織推薦的人選”，決不等同主要領導人的推薦。因此，在特定公務員的選舉中，應當發揮黨組織的集體作用，導入民主機制。同時，完善相關的程序。

一、全面推行全委“票決制”并導入競爭機制。前面提到，執政黨應當制定與選舉配套的章程，這是強化“執政黨意識”的一個方面。前不久開始試行的“票決制”已經產生了很好的影響，這不僅是黨內民主的實踐，對于科學地決策和選拔推薦干部，也具有重要的意義。可以考慮，凡向人大推薦特定公務員候選人，“章程”應規定一律實行全委票決制。同時，要制定相應的提名程序、導入競爭機制。例如，候選人可由黨委常委提名，也可由具備法定資格（下面將就此進行闡述）的黨員征集簽名后進行登記；無論有無聯名推薦的情況，都必須進行差額“票決”。此外，候選人還應當在全委會上進行“競選演說”，“推銷”自己的主張并作出承諾。“競選”不僅為選舉人的選擇提供了必要的信息參考，而且為日后的監督留下了不成文的“合約”。當然，無論在黨內或人大，對競選的方式和范圍、經費的組織使用等等，都必須作出規范。過去那種“非組織活動”的“罪論”應當取消，黨員在黨內的競爭天經地義。

二、明確候選人資格要求，實現“黨管干部”的法治性轉換。特定公務員掌握著國家治理的權柄，其任職資格應當有最低限度的要求。在現行的有關法規中，對這一點少有表述。倒是執政黨制定了較為嚴密的“黨政領導干部選拔任用工作條例”。遺憾的是，“條例”的制定與實施，其基礎是“黨管干部”的原則，表述和內涵，與法治的精神有一定的距離。在法治的平臺上，執政黨對國家公務員的選舉與任命，都只能是推薦而不是圈定；只能是依靠自己的優勢資源主導實現自己的意愿。因此，有必要將“條例”經過符合實際與立法精神的調整、修改后，上升為國家的法律。在候選人資格要求方面，除“條例”規定的以外，還可考慮今后特定公務員一般應從（曾任或現任）人大常委委員中產生。其意義有兩個方面，一是比較而言，他們具有較多的法律意識和程序意識；二是簡化了任職臺階，過去要求“逐級歷練”的方式并不利于選拔人才，并往往導致官員追求短期政績的“升遷效應”。與此相應，特定公務員未滿一屆，（除法律規定的原因外）不得調整，以保證經選舉產生的官員的合法性基礎及其施政目標的連續性。此外，特定公務員還應在任職之初及任職期滿公布自己（包括配偶）的財產狀況，未公布者不得作為新一屆官員候選人；法檢機構的候選人，應當具有通過國家司法考試的資格。順便需要提到的是，凡須經選舉產生的官員（政治官）不得以招考的方式任用，這一在改革實踐中愈來愈多地運用的方式，只能限定在文官的范圍。

三、完善相關程序，使選舉透明、有序和公正。一次“真實的選舉”應當滿足以下條件：候選人的產生必須有法定的程序和規范，必須體現公平的原則；選舉人可以自由的選擇而不必擔心受到威脅、賄賂等方面的影響并因自己的選擇而受到懲罰；選舉人必須被充分地告知關于候選人的情況，以便作出符合自己真實意愿的選擇，并相信其選擇將被真實地記錄并影響（選舉）結果；必須向選舉人提供有效的法律程序和平等的法律保護，以保證選舉過程的真實性，并保證競選者能夠在沒有政治歧視的前提下，自由地爭取選票。特定公務員選舉的相關程序、規范都應包括以上的要件。運用到實踐中，提名、競選和票決的程序性規定及相關規范尤為關鍵。例如提名，可設想為無論主席團的提名還是聯合提名，都應同等看待，決不能有壓制和歧視；在提名多于正式名額的情況下必須經預選決出。主席團的提名可考慮以下的程序：1、執政黨提出多于候選人名額至少50％以上的名單，交人民政協協商通過后正式向人大推薦；2、人大主席團開會以票決方式（同時要規定會議的法定人數和法定多數）決定正式人選，如否定其中一部份后執政黨可以重新提名，但重新提名的人數應當少于初始提名數；3、主席團經票決最后確定候選人。這又面臨一個問題：主席團成員怎樣產生？簡單的方式是由上一屆常委會及代表聯合提名后票決選出。至于競選的方式和必要的限制、選舉的計票與確認等等，也都應有成文的程序和規范，在這方面，憲政國家已有很成熟的經驗供我們借鑒。

技術層面的改革和完善

前面提到，我國的選舉制度在技術層面上存在著一些缺失，還很不完善。這種技術功能的不足，不僅會使選舉在程序上、運轉上缺乏必要的保障性支持，并往往導致選舉的實質意義無法得到較充分的體現。實踐證明，過去選舉中出現的問題，常常與此有關。例如前不久深圳的幾位參選人用貼海報等方式進行自我宣傳，曾遭到有關方面的詰難，甚至有意見認為不合法；某社區可能就因為這個緣故，被通知取消選舉。這里反映出兩方面的問題：參選人的行為應當怎樣看？選舉組織單位的決定是否合法，不合法又應怎樣糾正？當然在法理上這些問題不難回答，但正是選舉制度的缺失導致了問題的產生及解決的復雜性。此外，在一些地方，選舉組織單位工作人員自行計票的情況時有發生，這種方式怎可使選舉人相信自己的意愿得到了真實的紀錄和尊重？至于“醞釀”的含糊所留下的可操控彈性空間、信息的不充分和失衡使選舉人無從選擇等等，對“真實的選舉”負面影響就更大了。選舉制度作為一個嚴密的體系，除了目標取向的“保障和制約”意義外，基于這一精神的充足技術支持，是不可或缺的要件。作者認為，就此而言，我國選舉制度的改革與完善，在技術層面上首先應當解決的是以下幾個方面：

一、建立選舉信息公開制度。現在提倡信息公開、政務公開，這一點在選舉中尤為重要。前面提到的廣州某官員“雙規”后竟當選為人大代表的尷尬事例，就是因為信息阻滯所致。又如對候選人的介紹，一般只提供簡歷，他的品行如何？財產多少？任職的打算等等，都不甚了了，選舉人是不可能據此作出正確選擇的。信息不公開或失衡，還將給有意壟斷者打開操控的方便之門。因此，在選舉中哪些信息必須公布、包括以何種方式在什么時間公布應當有明確的規定。在選舉中導入競選機制后，信息公開就更為必須。

二、完善正式候選人的確定程序。“選舉法”第三十一條的規定是：“由各該選區的選民小組反復醞釀、討論、協商，根據較多數選民的意見”予以確定正式（人大）代表的候選人名單。前面已經闡述了這種不確定性的弊病，最有效的辦法就是進行預選；否則，就必須公布各小組的“醞釀”結果統計，包括小組人數、參加“醞釀”的人數、贊成與否的順序統計數據等，以使“根據”合法化、透明化，并杜絕“暗箱操作”。

三、完善違法制裁與糾正制度。現行“選舉法”中僅有“對破壞選舉的制裁”三款，過于簡單，且缺乏必要的程序性規定。應當補充制定盡可能完備的懲治規定，明確從申訴受理到處理執行的程序，同時，還要確定除法院以外的受理裁決和執行的機關。對于因種種原因導致的失誤，能夠糾正的，要明確糾正的程序和時限。如前面提到的取消某社區選舉的事例，選民應當向誰申訴，受理機關應當啟動怎樣的程序予以糾正，不受理不糾正又怎么辦等等，都應在制度文本里找到答案。

四、完善計票程序規定。這方面“選舉法”第39條有原則性規定，但同樣缺少程序安排。監、計票人員究竟是如何產生的，選民常常不得而知。作者曾多次參加選舉投票，就從未知道監、計票人員是誰、又如何選出的。實際上，在一些地方便由選舉組織單位“越俎代庖”自行安排了。盡管可能最終的統計結果是真實的，但選民難免會困惑甚至產生懷疑。

此外，對人口數量變動與代表名額的關系、流動票箱的設立與否或怎樣設立、是否必須過半選民參加方選舉有效（如美國的投票率就很少達50％）、另行選舉的時間與程序等等，都應當根據實際情況，進行調整、充實，使之進一步明確和完善。

法國當代政治學家埃梅里指出：“在當今幾乎整個立法生活中，選舉統治者已被公認為權力移交的唯一合法手段．．．．．．在沒有選舉的地方，也就無自由可言”（見埃梅里《選舉制度》1－3頁）。同時，“選舉法在本質上亦達到真實公正和平等，才能說依照該法所進行的選舉是公正的和民主的”（見甘超英編著《德國議會》51頁）。可以說，一個良好并基本完備的選舉制度，是實現社會主義民主與法治的前提。當前，我國正處于一個經濟持續發展、政治環境寬松的時期，國家的政治、社會生活充滿了蓬勃的生機，為政治體制改革的加速提供了堅實的基礎。十六大政治報告的原則性表述：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，將不可逆轉地成為今天和明天的政治實踐。與時俱進地進行選舉制度的改革，應當成為國家管理層的理智選擇