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鄉鎮財政管理體制是國家財政管理體制的一個重要組成部分，是由縣市政府確定，為適應鄉鎮經濟結構和政權組織形式，在鄉鎮區域內對國民收入進行分配和在縣、鄉之間進行利益分割的一種制度。鄉鎮財政體制在財政分配中的關鍵地位和核心作用，決定了鄉鎮財政的運作方式和縣鄉的分配格局。本文試結合咸寧地區的實際，對分稅制下欠發達地區的鄉鎮財政體制問題作一些探討。

一、現行體制的問題和成因

分稅制改革政策出臺時，由于從中央到地方各級都是以分稅、分立、分權為目標取向集中財務。同時由于目前省以下財政體制（主要是省對地縣體制）不盡規范，一些地方在實施分稅制的同時，又保留原體制格局，在這種“雙軌并行”的體制背景下，作為最基層的鄉鎮財政，仍處于財力被集中上收的被動應付狀態。盡管各地的鄉鎮財政體制在改革中不斷探索，但體制形式仍然五花八門，即不一致，也不規范。

從體制形式看，歸結起來主要有四種模式：

1.“從緊型”體制。這種體制仍沿用緊縮鄉鎮、保縣市的傳統做法，收入打得很滿，增收因素算到項目，且大部分實現收入上交縣市財政，支出安排得過緊，基本上按原有人頭經費、辦公經費的低標準算帳，發生政策性增支因素和出現赤字時，則由鄉鎮自行彌補和消化。這種體制下，鄉鎮在收支上回旋余地較小，調劑能力較差，挖潛增收的積極性不高。2.“半邊型”體制。縣市只包住收入，支出包而不干，鄉鎮仍吃縣市財政的大鍋飯，“花錢向上要，沒錢打報告”。這種體制下的鄉鎮財政，實質是“半邊財政”。

3.“報帳型”體制。實行“核定收支，收入上繳，支出下撥”收支兩條線的管理體制。這種體制明顯帶有“統收統支”色彩。鄉鎮財政缺乏抓收管支的動力機制。

4.“分割型”體制。名義上按分稅制體制要求操作，事實上，只是強調包死基數、責任掛鉤。分稅后上劃收入和稅收返還只是作為定基數的一個因素和體制結算的仍據，在實際中分稅制流于形式。

上述體制模式以及由此帶來的鄉鎮財政運作方面的問題，既導致了鄉鎮財政體制改革滯后，妨礙了分稅制政策在鄉鎮一級的實施到位，又直接制約了鄉鎮職能的全面履行，其負面影響十分突出：一是目前的體制模式和運作方式使鄉鎮事權、財權范圍和業務空間過于狹小，主體稅種上劃后，鄉級國庫資金明顯減少加上財政資金使用上的“兩張皮”，致使部分鄉鎮國庫形同虛設，財政實體不實，作為“過路財神”，自然難以履行鄉鎮預算管理和財政監督職能。二是鄉鎮財政體制訂得過緊或失之寬松，體制的動力和活力受到抑制，鄉鎮政府在興財源、抑支出、抓管理和促平穩上積極性不高，主動性不強，壓力不大，使增收節支的目標難以落到實處。三是體制使鄉鎮財政對預算內資金管理乏力，對預算外資金和鄉鎮自籌資金難以實施有力的控管，導致多年來強調加強對鄉鎮“三項資金”的管理有名無實。

現行鄉鎮財政體制疚不高和分稅制體制在鄉鎮一級滯后的原因是多方面的。從深層看，制約因素主要來自三個方面：一是功能不全。目前鄉鎮一級“條塊”分割的行政管理體制還未破除，事權、財政仍然劃分不清，一些本應下放由鄉鎮財政管理的鄉鎮部分仍由縣市垂直管理，部分已下到基層的財權也紛紛上收，鄉鎮的支出管理權和收入支配權越來越小，使監督管理職能在農村經濟的某些領域缺位。這顯然與分稅制的要求不相協調。二是財力匱乏。鄉鎮本級可用財力本來就偏小，加上分稅制后面臨著收入增量減少和支出剛性增長的雙重壓力，出現了對分稅制體制明顯的“不適應癥”，使現行體制在這種外壓下難以發揮內導作用。三是‘心有余悸“。分稅制一開始就以集中上收財力的面目出現，規定收入遞增上交，上劃收入增長目標，出臺操作辦法和有關政策時，又自相矛盾，時放時收，加上前幾輪財政包干體制和”分灶吃飯“體制時，縣市為了保支出和平衡大局，常常搞”超體制集中收入“，分稅制出臺并實施后，省、縣（市）又通過比例分成辦法在地方稅種（有的甚至在增值稅留用的25%部分中）進行”稅外分稅“，層層集中財務，抽取鄉鎮的財政資金。

二、體制調整的原則

（一）適應分稅制改革要求的原則。

鄉鎮財政體制要參照中央對省、省對地縣的分稅體制改革的方向加以確定，尤其是要根據轉移支付制度的規范，來調整鄉鎮財政的運作方式，使體制的確定更科學，并具有前瞻性。

（二）縣鄉利益雙兼顧，調動兩個積極性原則。

鄉鎮財政體制側重于處理縣鄉兩級政府之間的財力分配關系，實質上是要處理好縣鄉之間的財政集權與分權問題。調整體制就必須縣鄉統籌兼顧，合理調濟兩級的財力分配。既要樹立縣市一盤棋觀念，保縣級財政的吃飯和建設大局；又要突出鄉鎮效益，保持體制的生機與活力，使鄉鎮感到有“奔頭”，能夠自主理財，挖掘更大的增收潛力。

（三）財權與事權相結合，體現鄉事鄉辦的原則。

確定鄉鎮財政體制既要充分考慮鄉鎮一級的工作責任，又要給予鄉鎮真正的事權，賦予相應的財務支配權，才能確立鄉鎮在區域經濟和社會發展中的物質和社會基礎。因此，縣市要改變“一切包攬”的作法，對鄉鎮進一步下放事權和財權，改變鄉鎮政府肢體不全、功能不強、調控乏力的局面。鄉鎮擁有一定的支出調劑權，實現了財力增長并獲得好處后，縣市可指派鄉鎮多辦一些實事，以緩解和擺脫縣級財力緊張，無力搞建設的窘境。

（四）承認差別與注重分平和效率相統一的原則。

要因地、因時制宜，在體制模式上實行分類指導，不搞“一刀切”，避免各地獲得不公平的體制待遇。

（五）保持相對穩定和力求簡便、透明的原則。

一個好的財政體制，不公可以調動一級政府理財的積極性，而且應同時有簡便、透明和穩定的特點，也就是易于操作，把帳算在明處，并且一定3—5年不變。這樣的體制可以讓鄉鎮“心中有數”，一心一意開辟財源，抓收管支。

三、體制模式選擇

考慮到目前全面實行分稅制體制的條件還不成熟，多體制并存也將是今后一個時期內鄉鎮財政體制改革必須接受的現實。由此設計以下三種體制模式可供在“雙軌”向“單軌”過渡時期選擇。

模式Ⅰ：分級分稅型體制（標準模式）。

這種類型的體制是以徹底分稅為前提，實行統一領導、分級管理的體制模式，這里我們稱之為“標準模式”，這也是鄉鎮財政體制改革的基本方向。體制形式為“劃分稅種、核定收支、遞增包干、超收全留、一定三至五年”。在這種體制下，劃分稅種后確定鄉鎮政府的財權、事權的范圍。省、地、縣三級財政不再從鄉鎮地方稅種中集中收入。核定鄉鎮收支基數時，對收大于支的部分作為上交基數，以后年度按照一定比例遞增鄉鎮財政在完成中央和省、縣級收入（包括遞增包干指標）并上解以后，屬于本級的收入全部歸鄉鎮所得，留鄉鎮使用。同時將縣市主管部門延伸到鄉鎮扔下屬機構的事權和相應的財權，全部下放給鄉鎮政府統一管理。這類體制適合于經濟較發達，財源布局較合理，共享稅、地方稅分布均稀和機構職能較完備，與體制相配套的建設和功能初具規模，基本適應分稅要求的鄉鎮。確定此類型體制，主要是讓鄉鎮在與中央和省、縣分成稅種中得到更多的實惠，使鄉鎮在分級分稅的體制下，逐步成為事權與財權相統一的一級完整政權和實體財政。

模式Ⅱ：分稅分成和分稅包干混合型體制（過渡模式）。

這類體制形式采取“劃分稅種，核定收支，收入超基數比例分成或增長分成”和“劃分稅種，核定收支，收入超基數遞增包干”的混合動作模式。在“雙軌并行”期間，這種模式將在一定的時期內成為鄉鎮財政體制的“主流模式”，或稱為分稅制改革的“過渡模式”。在這種體制下，劃分稅種按照目前的做法，省地（市）、縣（市）三級仍在鄉鎮地方稅中按比例集中部分收入，但要按分稅制的要求，將集中比例逐步縮小，直到取消。支出上將屬于鄉鎮一級的管理權，逐步交由鄉鎮管理，或暫行維持目前的支出格局，待鄉鎮實力增強以后再行下放。這類體制適合于收入穩定增長，支出壓力較小，包袱不重，收入上有較大的增收潛力和有能力消化支出增長因素的鄉鎮。但分成包干體制的混合作模式最終要向分稅制體制過渡。

模式Ⅲ：大包干型體制（實驗模式）。

這種體制十分簡明，即在縣市核定鄉鎮收入基數和支出基數的基礎上，對收大于支的部分實行定額上交、超收全留；對支大于收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出，并一定幾年不變。對鄉鎮進行體制上的收支大包干也可采用另一種辦法：規定收入上交數（或支出補貼數），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣市對鄉鎮只實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰，一年一結算。這類體制作為分稅制條件下的“實驗模式”，適合于兩類鄉鎮：一類是收入具有一定規模，增收潛力大，但在前幾輪“鞭打快牛”的體制下，縣市集中過多，鄉鎮挖潛增收積極性不高，只求能“吃飯”、“過得去”的鄉鎮。另一類是收入塊頭小，收支缺口大，歷史包袱重，又“兩眼向上”，依賴縣市補貼，指望縣市解決減收增支問題的鄉鎮。對這兩類鄉鎮實行“甩死砣”式的大包干體制，既簡單易行，便于操作；又能鼓勵鄉鎮多收多留，使其自加壓力，放開手腳，大干快上，充分調動鄉鎮的積極性。執行大包干體制，注意適度保持或延長體制的期限，放寬有關財政政策，不能見“好”就收，見“利”就統，重新走統收統支的老路，造成體制的回歸。

四、體制配套建設的幾個問題

（一）加速財源結構調整和財源開發。

鄉鎮財源建設要以結構調整為核心，把握好兩個重要環節。第一，要把握財源建設的方向和重點。分稅制把營業稅、農業稅收入等一些地方稅作為地方的固定收入，目的是讓地方加速南源的培植，形成以地方稅為主體的財源格局。這就要求根據體制改革和調整帶來的財力分配格局的變化，做到以變應變。要按照分稅制的政策導向，確定財源建設思路和發展重點，要把鄉鎮企業、多種經營、第三產業等鄉鎮優勢財源抓在手中，按照體制行要求和財政振興目標，進行主體財源、基礎財源、潛在財源，以及新興財源、特色財源的多層次梯度開發。第二，要擴大財源建設的規模和效益。要把調結構，壯規模，形成氣候和區域特色作為財源建設的立足點，形成不同規模、不同層次，不同梯次的財源群體相互并存的格局；形成各業、各門類的財財源齊頭并進、競相開發的格局。要立足效益為鄉鎮財源建設注入活力，全面開展效益財源建設活動，提高財源建設質量和項目檔次，特別要注重科技興財。財源項目的效益上去了，財政體制的調整和調整后的體制運行才有基礎，并產生預期的體制效益。

（二）強化和綜合運用鄉鎮財政管理職能。

一是擴大分配范圍，完備分配職能。從鄉鎮財政的現狀看，目前，鄉鎮財政不僅要管好預算內財力，履行本級預算分配職能，還要著眼“三項資金”的綜合統籌，管住預逄外和自籌資金，甚至于鄉鎮區域內的一切社會財富。這里，就初次分配而言，既包括對鄉鎮企業、村組集體企業財富的分配，又包括對農村各種合作經濟組織、個體私營經濟和農戶個人收入的分配；就再分配而言，不僅包括與鄉鎮行政事業單位，也包括與農村不同性質的經濟主體和社會對對象的分配。在兩個層面的分配中，不僅包括有形收入和各種利、費的分配，還包括無形資產和經濟資源的分配。通過多層次的分配來完備鄉鎮財政職能，擴大鄉鎮財政理財視野和活動空間，促進財務增長。二是強化財政手段，完善調節職能。通常情況下，鄉鎮財政的調節、調控職能包含于分配職能之中，主要是通過再分配體現出來。但鄉鎮一級受其財務規模、活動空間等制約，現階段的調控職能明顯受到限制，但隨著鄉鎮經濟和社會事業的發展，這一職能愈來愈顯示得重要。在財政體制調整和實施階段，強化鄉鎮財政的調節職能，必須通過正確實施國家的分配政策和農業保護政策，規范收入征管，發揮征集效應，調節國家、集體、個人的分配關系。通過合理的財政支出結構和比例，改善農業基礎設施條件，促進鄉鎮經濟和社會事業的協調發展，保護農村鄉鎮的社會穩定。通過財稅政策和投資手段，調節農村產業結構和生產力布局，提高經濟的整體效益和農民群眾的收入水平。三是實施全面控管，強化監督職能。要強化對分配領域的全過程，包括收、支、管、查、建和其他財政性資金使用及效益情況的監督。強化對鄉鎮財政活動的自我監督，對財政分配、管理活動實施內部規范和自我約束。強化對鄉鎮行政企事業單位及農村合作經濟組織在財力運行上實施財政、財務指導和監督，建立和完備鄉鎮財政監控體系與監管功能。

（三）科學、合理設置鄉鎮財稅機構。

分稅制劃分了中央稅、中央地方共享稅和地方稅，并要求設立兩套稅務機構分別征收。這種鄉鎮同稅機構的模式和布局發生了背后變化，在“分稅、分權、分設、分立”的趨勢下，鄉鎮一級也大都采取上行下效的辦法設置機構，由以往的“財、稅、庫”三足鼎立的機構模式，演變成為“財政、國稅、地稅、國庫”四位一體的機構格局。由于鄉鎮之間的稅源結構、收入規模差別大，而且呈季節性，零散性的特點，按統一模式設置機構不僅增加了機構，擴大了稅收征收成本，在“機構林立、條塊分割”的情況下，也難以形成財政收入征管合力，顯然不適應一部分鄉鎮財稅工作的實際。因此，要從目前農村鄉鎮的實際出發，科學合理地設置財稅機構，具體可采用“財稅合一”型、“合署辦公”型和“財政牽頭”型三種模式。“財稅合一”型，即鄉鎮地稅機構、人員和職能并入鄉鎮財政所，實行所內按業務分組，人員統一領導，業務分開管理，財稅所在業務上受上級財政局和地稅局雙重領導。“合署辦公”型，就是鄉鎮財政所與地稅所實行“統一領導，合署辦公，業務分開，分另管理”的形式，鄉鎮財政所長兼任地稅所長，財政所受上級財政部門和鄉鎮政府雙重領導，地稅所在業務及人事關系上由上級地稅局管理，其它方面受鄉鎮政府領導。“財政牽頭”型采取對財政所長授權模式或高配模式。授權模式：即通過成立鄉鎮財稅征收領導小組，或采取財政、稅務、銀行部門聯席會議制度，由鄉鎮主要領導牽頭，明確鄉鎮財政所長負責日常征收的組織和協調工作。高配模式：即將財政所長明確為副科級職務。與鄉鎮國稅、地稅分局局長同職級，以利收入的征管和工作協調。

（四）探索靈活多樣的國庫運作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立鄉鎮國庫時還要視鄉鎮的具體情況，是否建庫，一要看鄉鎮收入規模的大小，二要看鄉鎮體制是否完善。并且先搞試點，多搞幾種模式，然后總結經驗，以點帶面，循序漸進地展開。第二，在收入解庫的支撥上，要多種形式并存。為解決收入量小、分散的問題和方便繳庫單位上繳收入，可采用就地繳庫、集中繳庫、自收匯繳三種方式征收繳庫；為解決稅收收入不及時、均衡入庫的問題，可推行“稅款直達入庫”的辦法，或對回籠貸款按“稅、薪、貸、貨、利”的順序組織收入入繳庫。安排庫款支撥時，可以按財政支出平均進度劃撥；也可按支出的性質、重點進行分類，按先后順序安排撥款，或者分季、分月撥付。第三，在資金調度上，要采取多渠道籌資辦法。財政資金調度困難是目前縣、鄉兩級財政普遍存在的問題，緩解這一困難的現實途徑有三：一是在調整財政體制時要合理確定縣鄉收入的留解比例，縣市在資金留解上適度向鄉鎮傾斜，使鄉鎮能維持正常支出。二是設立預算周轉金。三是及時向上級財政部門借入調度款項。

模式Ⅱ：分稅分成和分稅包干混合型體制（過渡模式）。

這類體制形式采取“劃分稅種，核定收支，收入超基數比例分成或增長分成”和“劃分稅種，核定收支，收入超基數遞增包干”的混合動作模式。在“雙軌并行”期間，這種模式將在一定的時期內成為鄉鎮財政體制的“主流模式”，或稱為分稅制改革的“過渡模式”。在這種體制下，劃分稅種按照目前的做法，省地（市）、縣（市）三級仍在鄉鎮地方稅中按比例集中部分收入，但要按分稅制的要求，將集中比例逐步縮小，直到取消。支出上將屬于鄉鎮一級的管理權，逐步交由鄉鎮管理，或暫行維持目前的支出格局，待鄉鎮實力增強以后再行下放。這類體制適合于收入穩定增長，支出壓力較小，包袱不重，收入上有較大的增收潛力和有能力消化支出增長因素的鄉鎮。但分成包干體制的混合作模式最終要向分稅制體制過渡。

模式Ⅲ：大包干型體制（實驗模式）。

這種體制十分簡明，即在縣市核定鄉鎮收入基數和支出基數的基礎上，對收大于支的部分實行定額上交、超收全留；對支大于收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出，并一定幾年不變。對鄉鎮進行體制上的收支大包干也可采用另一種辦法：規定收入上交數（或支出補貼數），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣市對鄉鎮只實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰，一年一結算。這類體制作為分稅制條件下的“實驗模式”，適合于兩類鄉鎮：一類是收入具有一定規模，增收潛力大，但在前幾輪“鞭打快牛”的體制下，縣市集中過多，鄉鎮挖潛增收積極性不高，只求能“吃飯”、“過得去”的鄉鎮。另一類是收入塊頭小，收支缺口大，歷史包袱重，又“兩眼向上”，依賴縣市補貼，指望縣市解決減收增支問題的鄉鎮。對這兩類鄉鎮實行“甩死砣”式的大包干體制，既簡單易行，便于操作；又能鼓勵鄉鎮多收多留，使其自加壓力，放開手腳，大干快上，充分調動鄉鎮的積極性。執行大包干體制，注意適度保持或延長體制的期限，放寬有關財政政策，不能見“好”就收，見“利”就統，重新走統收統支的老路，造成體制的回歸。

四、體制配套建設的幾個問題

（一）加速財源結構調整和財源開發。

鄉鎮財源建設要以結構調整為核心，把握好兩個重要環節。第一，要把握財源建設的方向和重點。分稅制把營業稅、農業稅收入等一些地方稅作為地方的固定收入，目的是讓地方加速南源的培植，形成以地方稅為主體的財源格局。這就要求根據體制改革和調整帶來的財力分配格局的變化，做到以變應變。要按照分稅制的政策導向，確定財源建設思路和發展重點，要把鄉鎮企業、多種經營、第三產業等鄉鎮優勢財源抓在手中，按照體制行要求和財政振興目標，進行主體財源、基礎財源、潛在財源，以及新興財源、特色財源的多層次梯度開發。第二，要擴大財源建設的規模和效益。要把調結構，壯規模，形成氣候和區域特色作為財源建設的立足點，形成不同規模、不同層次，不同梯次的財源群體相互并存的格局；形成各業、各門類的財財源齊頭并進、競相開發的格局。要立足效益為鄉鎮財源建設注入活力，全面開展效益財源建設活動，提高財源建設質量和項目檔次，特別要注重科技興財。財源項目的效益上去了，財政體制的調整和調整后的體制運行才有基礎，并產生預期的體制效益。

（二）強化和綜合運用鄉鎮財政管理職能。

一是擴大分配范圍，完備分配職能。從鄉鎮財政的現狀看，目前，鄉鎮財政不僅要管好預算內財力，履行本級預算分配職能，還要著眼“三項資金”的綜合統籌，管住預逄外和自籌資金，甚至于鄉鎮區域內的一切社會財富。這里，就初次分配而言，既包括對鄉鎮企業、村組集體企業財富的分配，又包括對農村各種合作經濟組織、個體私營經濟和農戶個人收入的分配；就再分配而言，不僅包括與鄉鎮行政事業單位，也包括與農村不同性質的經濟主體和社會對對象的分配。在兩個層面的分配中，不僅包括有形收入和各種利、費的分配，還包括無形資產和經濟資源的分配。通過多層次的分配來完備鄉鎮財政職能，擴大鄉鎮財政理財視野和活動空間，促進財務增長。二是強化財政手段，完善調節職能。通常情況下，鄉鎮財政的調節、調控職能包含于分配職能之中，主要是通過再分配體現出來。但鄉鎮一級受其財務規模、活動空間等制約，現階段的調控職能明顯受到限制，但隨著鄉鎮經濟和社會事業的發展，這一職能愈來愈顯示得重要。在財政體制調整和實施階段，強化鄉鎮財政的調節職能，必須通過正確實施國家的分配政策和農業保護政策，規范收入征管，發揮征集效應，調節國家、集體、個人的分配關系。通過合理的財政支出結構和比例，改善農業基礎設施條件，促進鄉鎮經濟和社會事業的協調發展，保護農村鄉鎮的社會穩定。通過財稅政策和投資手段，調節農村產業結構和生產力布局，提高經濟的整體效益和農民群眾的收入水平。三是實施全面控管，強化監督職能。要強化對分配領域的全過程，包括收、支、管、查、建和其他財政性資金使用及效益情況的監督。強化對鄉鎮財政活動的自我監督，對財政分配、管理活動實施內部規范和自我約束。強化對鄉鎮行政企事業單位及農村合作經濟組織在財力運行上實施財政、財務指導和監督，建立和完備鄉鎮財政監控體系與監管功能。

（三）科學、合理設置鄉鎮財稅機構。

分稅制劃分了中央稅、中央地方共享稅和地方稅，并要求設立兩套稅務機構分別征收。這種鄉鎮同稅機構的模式和布局發生了背后變化，在“分稅、分權、分設、分立”的趨勢下，鄉鎮一級也大都采取上行下效的辦法設置機構，由以往的“財、稅、庫”三足鼎立的機構模式，演變成為“財政、國稅、地稅、國庫”四位一體的機構格局。由于鄉鎮之間的稅源結構、收入規模差別大，而且呈季節性，零散性的特點，按統一模式設置機構不僅增加了機構，擴大了稅收征收成本，在“機構林立、條塊分割”的情況下，也難以形成財政收入征管合力，顯然不適應一部分鄉鎮財稅工作的實際。因此，要從目前農村鄉鎮的實際出發，科學合理地設置財稅機構，具體可采用“財稅合一”型、“合署辦公”型和“財政牽頭”型三種模式。“財稅合一”型，即鄉鎮地稅機構、人員和職能并入鄉鎮財政所，實行所內按業務分組，人員統一領導，業務分開管理，財稅所在業務上受上級財政局和地稅局雙重領導。“合署辦公”型，就是鄉鎮財政所與地稅所實行“統一領導，合署辦公，業務分開，分另管理”的形式，鄉鎮財政所長兼任地稅所長，財政所受上級財政部門和鄉鎮政府雙重領導，地稅所在業務及人事關系上由上級地稅局管理，其它方面受鄉鎮政府領導。“財政牽頭”型采取對財政所長授權模式或高配模式。授權模式：即通過成立鄉鎮財稅征收領導小組，或采取財政、稅務、銀行部門聯席會議制度，由鄉鎮主要領導牽頭，明確鄉鎮財政所長負責日常征收的組織和協調工作。高配模式：即將財政所長明確為副科級職務。與鄉鎮國稅、地稅分局局長同職級，以利收入的征管和工作協調。

（四）探索靈活多樣的國庫運作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立鄉鎮國庫時還要視鄉鎮的具體情況，是否建庫，一要看鄉鎮收入規模的大小，二要看鄉鎮體制是否完善。并且先搞試點，多搞幾種模式，然后總結經驗，以點帶面，循序漸進地展開。第二，在收入解庫的支撥上，要多種形式并存。為解決收入量小、分散的問題和方便繳庫單位上繳收入，可采用就地繳庫、集中繳庫、自收匯繳三種方式征收繳庫；為解決稅收收入不及時、均衡入庫的問題，可推行“稅款直達入庫”的辦法，或對回籠貸款按“稅、薪、貸、貨、利”的順序組織收入入繳庫。安排庫款支撥時，可以按財政支出平均進度劃撥；也可按支出的性質、重點進行分類，按先后順序安排撥款，或者分季、分月撥付。第三，在資金調度上，要采取多渠道籌資辦法。財政資金調度困難是目前縣、鄉兩級財政普遍存在的問題，緩解這一困難的現實途徑有三：一是在調整財政體制時要合理確定縣鄉收入的留解比例，縣市在資金留解上適度向鄉鎮傾斜，使鄉鎮能維持正常支出。二是設立預算周轉金。三是及時向上級財政部門借入調度款項。

模式Ⅱ：分稅分成和分稅包干混合型體制（過渡模式）。

這類體制形式采取“劃分稅種，核定收支，收入超基數比例分成或增長分成”和“劃分稅種，核定收支，收入超基數遞增包干”的混合動作模式。在“雙軌并行”期間，這種模式將在一定的時期內成為鄉鎮財政體制的“主流模式”，或稱為分稅制改革的“過渡模式”。在這種體制下，劃分稅種按照目前的做法，省地（市）、縣（市）三級仍在鄉鎮地方稅中按比例集中部分收入，但要按分稅制的要求，將集中比例逐步縮小，直到取消。支出上將屬于鄉鎮一級的管理權，逐步交由鄉鎮管理，或暫行維持目前的支出格局，待鄉鎮實力增強以后再行下放。這類體制適合于收入穩定增長，支出壓力較小，包袱不重，收入上有較大的增收潛力和有能力消化支出增長因素的鄉鎮。但分成包干體制的混合作模式最終要向分稅制體制過渡。

模式Ⅲ：大包干型體制（實驗模式）。

這種體制十分簡明，即在縣市核定鄉鎮收入基數和支出基數的基礎上，對收大于支的部分實行定額上交、超收全留；對支大于收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出，并一定幾年不變。對鄉鎮進行體制上的收支大包干也可采用另一種辦法：規定收入上交數（或支出補貼數），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣市對鄉鎮只實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰，一年一結算。這類體制作為分稅制條件下的“實驗模式”，適合于兩類鄉鎮：一類是收入具有一定規模，增收潛力大，但在前幾輪“鞭打快牛”的體制下，縣市集中過多，鄉鎮挖潛增收積極性不高，只求能“吃飯”、“過得去”的鄉鎮。另一類是收入塊頭小，收支缺口大，歷史包袱重，又“兩眼向上”，依賴縣市補貼，指望縣市解決減收增支問題的鄉鎮。對這兩類鄉鎮實行“甩死砣”式的大包干體制，既簡單易行，便于操作；又能鼓勵鄉鎮多收多留，使其自加壓力，放開手腳，大干快上，充分調動鄉鎮的積極性。執行大包干體制，注意適度保持或延長體制的期限，放寬有關財政政策，不能見“好”就收，見“利”就統，重新走統收統支的老路，造成體制的回歸。