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【摘要】近年來，隨著黨和政府一系列惠農政策的付諸實施，我國農業農村形勢發生了深刻變化。但目前我國“三農”問題仍很嚴峻，我國財政支農資金存在投入不足、到位率和使用效率低等問題亟待解決。本文在對我國財政支農效果的成因分析的基礎上，提出提高我國財政支農效果的對策建議。

【關鍵詞】財政支農；使用效果；農村建設

一、我國財政支農效果不佳的成因

（一）高索取的涉農政策

建國后數十年，在工業、農業只能兼顧其一的情況下，政府為了實現國家的工業化目標，便在一定程度上偏離了農民的利益。據專家估計，1990年以前，國家通過工農業產品價格“剪刀差”的形式，讓農民為我國工業經濟發展付出了6000至8000億元的代價。改革開放以來，為了降低城鎮化、工業化的成本，我國各級城鎮政府又通過低價征用農民土地，然后以數十倍、甚至上百倍的價格出讓的形式，從農民手中又拿走約2萬億元的資金，形成了新時期的土地征用、出讓價格“剪刀差”。與此同時，城鄉居民收入差距持續擴大。據《2007中國統計年鑒》顯示，1978-2006年，我國農民人均純收入由133.6元增加至3587元，即增加了3453.4元，而城市居民可支配收入由343.4元增加至11759.5元，即增加了11416.1元。這說明城鄉居民收入不僅在絕對額上出現了較大差距，而且在增長速度上差距也在不斷擴大。

（二）支農比重偏低

《2007中國統計年鑒》顯示，國家財政用于農業支出的絕對額由1978年的150.66億元增長到2006年的3172.97億元，增長20.1倍，但支農支出占財政總支出的比重卻由1978年的13.43%下降為7.85%。其中，1980年至1999年、2000年至2006年兩個時段支農支出占財政總支出的平均比重分別為9.44%、7.78%。2006年這一比重分別比1990年、1978年低2.41個、5.58個百分點。然而，美國財政在2004-2006年間農業人口年人均享受政府的補貼為＄8826.57、＄13969.49、＄9268.73。然而，我國是一個農業大國，在城鄉居民收入差距持續擴大的情況下，支農支出占財政總支出比重偏低、與我們當前加強農業基礎建設的繁重任務很不相稱。

（三）資金到位率低

在執行財政支農資金預算的過程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驅使下，經常挪用、擠占、截留支農資金，使得財政支農支出大為縮水。據調查統計，財政對農業投入有30%左右不能及時到位或根本不能到位，即便是上級財政農業立項投資規模也普遍少于實際投資規模。自1984年以來，縣以上財政農業實際投資占立項投資的比例最高僅為1984年的78%，進入2000年以來，甚至下降到立項投資的一半左右。

（四）支出結構不合理

一是在支農支出中涉農部門事業費支出比例過高。目前我國不少地方市縣兩級財政支農支出中用于人員供養和行政費用開支的比重高達65%左右，而用于農業生產性支出的比重僅占35%左右，政府為農民辦事的錢在這些地方絕大部分變成了人頭費。二是現行惠農政策著眼于農民當前增收、“大范圍、小額度”直接發放給農民的各種補貼較多，而對能夠改善農業生產環境、增強農業經濟發展后勁如農田水利等基本建設的投入較少。三是對農業科技投入比重過低?！?007中國統計年鑒》顯示，2000-2006年間，我國用于農業科技三項費用的總投入為99.3億元，年均僅14.4億元。另有資料顯示，我國農業科技水平與國際先進水平總體差距為15-20年，這無疑與我國長期以來低水平的農業科技投入密切相關。

（五）資金使用效率低

造成資金使用率低的原因，一是多頭管理使用。發改委、農業、水利、林業、農機等涉農政府管理部門手中都掌握著一塊財政扶持資金，各自為政，自行其事。二是資金使用主體沒有話語權?，F行的財政支農資金使用基本都是由政府主管部門拿計劃，然后是層層分配計劃。農民只能是被動接受上級有權部門的恩賜。三是缺乏有效監督。目前財政支農資金基本上是財政部門自身監督支付，審計部門抽查審計。財政部門由于自身既承擔資金使用最終審批的責任，又承擔監督支付的責任，很難防范自身內部存在的道德風險；而審計部門也很難覆蓋到每個具體的項目。四川地震校舍倒塌的現象就是一個很好的例證，外商援建的校舍與政府建的校舍倒塌率形成了鮮明的對比。

（六）職責劃分不明確

支持農業發展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權，但哪些項目應由中央政府投資，哪些項目應由地方政府投資，我國對此還沒有一個嚴格的界定?？h鄉政府承擔了最大部分支農支出責任，但分稅制財政體制改革以來，中央政府在財政收入“蛋糕”的分割中拿走的份額越來越多，縣鄉政府留下的越來越少，取消農業稅后，鄉級財政收入大減，基本上無力組織農業基礎建設投資。

二、提高我國財政支農效果的建議

（一）加大財政對農業的投入力度

首先，增加預算支農支出。通過加大財政投入，強化農村電力、水利、交通、環保、基礎設施建設，加大農業科技成果轉化以及信息服務系統的建設。嚴格執行《農業法》中“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”的法律規定，堅持做到縣級以上各級財政每年對農業總投入增長幅度高于其財政經常性收入增長幅度，確保財政支農支出在總量和占總支出的比重上有實質性的跨躍。

其次，加大政府對農業政策性補貼的力度。目前，按照世貿組織規定的計算方法，我國的農業綜合支持總量不到5％的水平，遠遠低于發達國家；我國的入世談判規定“黃箱”補貼不高于農產品總產值的8.5％，而我國目前的相應補貼不到2％。正當美國、日本等發達國家繼續對其農業予以大力補貼的情況下，我國必須切實加大對農業的補貼力度。再次，發揮財政資金的導向作用，吸引和帶動社會資金投向農業。一是應通過財政貼息、稅收優惠等手段，鼓勵金融機構向農民提供貸款；二是充分發揮財政杠桿作用，建立由地方財政、農村信用社、貸款者三家共擔風險的支農信貸資金風險管理及補償機制。

（二）優化支出結構

著眼長遠考慮，把增強農業經濟發展后勁放在首位。各級政府財政部門在制定惠農政策措施時，不僅要充分考慮農民的當前利益，更要充分考慮其長遠利益；逐步擴大對農業生產領域尤其是農田水利基本建設等方面的投入比例，積極扶持農業機械化發展、農村信息化建設，加大對農業科技普及的扶持力度、啟動循環經濟模式，建立農業風險防范機制，提高農業防災減災能力。

（三）加大監管、提高支農效果

一是統一制定資金使用規劃。建議各級政府成立“新農村建設委員會”，負責牽頭各主管部門與當地村民一起制定切實可行的新農村建設整體規劃和分年度資金預算。國家財政支農資金預算除去全國性的或國家重點保證的水利、生態環境保護項目之外，按照國家扶持新農村建設的整體規劃分配到各省，再由各省級政府“新農村建設委員會”連同本級財政支農資金預算，統籌平衡分配到具體扶持項目。二是加快涉農行政事業單位的改革步伐，在妥善分流人員、維護大局穩定的基礎上，逐步減少財政供養人口及行政管理費用，逐步提高財政支農支出用于“三農”的比重，把有限的資金用到“刀刃”上。三是建立人大全程管理監督、社會公開監督、財政部門和金融機構聯合監督支付制度、實行嚴格的審計和責任追究等制約機制及績效評估機制，確保有限資金發揮最大效益。

（四）合理劃分政府職責范圍

根據不同級次政府“支農職責不同，各有側重”的原則，中央財政應主要承擔事關國民經濟發展全局、地方財政無力承擔或不宜承擔的支出，如大型農業環保工程、重點農業科技開發、大型糧棉油基地建設等；省級財政應主要承擔全省性和跨地市的水利工程建設、農林水事業發展項目等；市縣級財政應主要承擔本轄區農業工程設施建設與保護、發展優質高效農業和社會化服務體系等。對經濟欠發達地區無力承擔其應承擔的重要支農項目，上級財政應給予扶持。財政在支農投入上應發揮主體作用，確保不同地區農業基礎建設協調發展。

增加農業投入是建設現代農業、強化農業基礎的迫切需要。財政支農應注重其資金的使用效果，要逐步形成農民積極籌資投勞、政府持續加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。繼續鞏固、完善支農惠農政策，切實加大對“三農”的投入，實實在在為農民辦一些實事。

【參考文獻】

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