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［論文關(guān)鍵詞］征管模式；無縫隙組織；數(shù)據(jù)應(yīng)用

［論文摘要］本文回顧了我國(guó)稅收征管模式的變遷，歸納分析了現(xiàn)行稅收征管模式存在的“縫隙”，進(jìn)而運(yùn)用“無縫隙組織”理論，提出以數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐，填補(bǔ)征管縫隙、優(yōu)化征管模式的具體思路。

一、我國(guó)稅收征管模式及其變遷

稅收征管模式是稅收征管的基礎(chǔ)性框架，它是指稅務(wù)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)稅收征管職能，在稅收征管行為中對(duì)相互聯(lián)系、相互制約的稅收征管要素進(jìn)行有機(jī)組合而形成的規(guī)范關(guān)系。建立合理的稅收征管模式是稅制與征管相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)在要求，是稅制目標(biāo)能否在實(shí)際稅收征管中得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。評(píng)價(jià)征管模式是否合理、有效，關(guān)鍵看其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制能否形成良性循環(huán)，模式中各構(gòu)成要素和各環(huán)節(jié)是否協(xié)調(diào)，是否有利于促進(jìn)征收率提高，實(shí)現(xiàn)稅制設(shè)計(jì)目標(biāo)。我國(guó)稅收征管模式經(jīng)歷了幾次重大改革，主要包括專戶管理模式與“征、管、查”分離模式。

1.專戶管理模式。專戶管理模式是我國(guó)在建國(guó)后很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行的稅收征管模式。這一模式的主要特征是“一員進(jìn)廠、統(tǒng)管各稅”，由專管員包攬從稅務(wù)登記、稅種鑒定、納稅申報(bào)、稅款征收、納稅檢查到違章處理的全部征管事項(xiàng)。由于在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，經(jīng)濟(jì)成分單一，納稅戶數(shù)量較少，稅制簡(jiǎn)單，專管員對(duì)所管納稅戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況較為熟悉，管理任務(wù)易于落實(shí)到人，所以責(zé)任明確，征收得力。而對(duì)于專戶管理模式下征管權(quán)力過分集中可能導(dǎo)致的專管員“尋租”問題，在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)條件下是不多見的，也不會(huì)影響整個(gè)模式的運(yùn)作。所以，專戶管理模式是當(dāng)時(shí)條件下的合理選擇。

2.“征、管、查”分離模式。我國(guó)進(jìn)入全面改革開放時(shí)期后，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)成分日趨復(fù)雜，稅制也由簡(jiǎn)單向復(fù)合轉(zhuǎn)變，納稅戶數(shù)和經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升。為適應(yīng)外部環(huán)境的變化，我國(guó)稅收征管模式也從傳統(tǒng)的全能型專戶管理向現(xiàn)代的專業(yè)化分工管理轉(zhuǎn)變，逐步建立起“征、管、查三分離”或“征管與檢查兩分離”的新型征管模式。按照新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，將以往由專管員承擔(dān)的征收、檢查職能予以剝離，實(shí)行恰當(dāng)水平的征管職能專業(yè)化分工，可使稅務(wù)機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)征管業(yè)務(wù)的效率提高，成本降低，更加符合現(xiàn)代管理的潮流趨勢(shì)。但是專業(yè)化分工也使管理縫隙加大，協(xié)調(diào)成本與成本上升。

二、現(xiàn)行稅收征管模式的縫隙

“無縫隙組織”理論是由美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M·林登在通用電氣公司總裁杰克·韋爾奇所提出的“無界限組織”基礎(chǔ)上，于20世紀(jì)90年代進(jìn)一步加工提煉得出的。所謂“無縫隙組織”，就是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，行動(dòng)快速并且能夠提供品種繁多和個(gè)性化的產(chǎn)品與服務(wù)，從而最大限度地使市場(chǎng)滿意的組織。無縫隙組織有幾個(gè)突出特點(diǎn)：以通才取代專才；加強(qiáng)內(nèi)外部溝通，推倒部門間“柏林墻”，填補(bǔ)組織縫隙；從專注規(guī)范各個(gè)管理環(huán)節(jié)內(nèi)部行為向注重外部整體效應(yīng)轉(zhuǎn)變。正因如此，“無縫隙組織”能向市場(chǎng)提供更加全面、周到、快捷的產(chǎn)品和服務(wù)。企業(yè)界的這種變革對(duì)政府管理產(chǎn)生了深刻影響，一些國(guó)外政府接受了這種理念，逐步把政府機(jī)構(gòu)建成“無縫隙組織”。

反觀我國(guó)的稅收征管模式，盡管“征、管、查”分離與專戶管理相比更適應(yīng)新稅制及外部經(jīng)濟(jì)條件的要求，但是由于這種模式在實(shí)施中委托層級(jí)增多，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，資源配置不盡合理，導(dǎo)致各工作部門、人員之間出現(xiàn)一定的推諉扯皮、相互脫節(jié)、管理缺位的現(xiàn)象。如同一個(gè)存在裂縫的容器總是難以裝滿水一樣，這種廣泛存在于征、管、查內(nèi)部及之間的縫隙，不利于稅收征管水平的持續(xù)提高，難以達(dá)到應(yīng)收盡收的理想狀態(tài)。

主要表現(xiàn)如下：

1.在征收與管理，管理與稽查之間，缺乏有效手段填補(bǔ)前一環(huán)節(jié)的“后續(xù)管理真空”。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)將大量資源配置在征收環(huán)節(jié)，耗資建立征收大廳，只顧接受申報(bào)，成了“坐等上門”稅務(wù)機(jī)關(guān)，而對(duì)如何核實(shí)納稅人是否如實(shí)申報(bào)的方法缺乏研究，難以切實(shí)解決納稅人準(zhǔn)確申報(bào)的問題；納稅評(píng)估與稽查選案銜接不協(xié)調(diào)，稅務(wù)稽查準(zhǔn)確性不高，“無功而返”與“漏征漏管”現(xiàn)象并存；征收、管理、稽查部門間還存在著資源不共享、信息傳遞滯后、部門間壁壘等問題，這些問題的存在導(dǎo)致產(chǎn)生大量的管理縫隙。

2.“征、管、查”3個(gè)環(huán)節(jié)與相關(guān)的外部部門存在管理縫隙。由于稅務(wù)部門與金融、財(cái)政、工商、技監(jiān)、海關(guān)、外匯管理、公安和司法等部門之間缺乏現(xiàn)代的涉稅信息交換系統(tǒng)，導(dǎo)致各環(huán)節(jié)在開展各自工作時(shí)信息不足，力不從心，出現(xiàn)大量管理縫隙。例如，工商登記和稅務(wù)登記脫節(jié)，無法實(shí)現(xiàn)稅務(wù)登記環(huán)節(jié)與工商部門之間的信息互換，由此產(chǎn)生了大量的漏征、漏管戶；管理環(huán)節(jié)與金融、海關(guān)、外匯管理等部門信息交流不暢，使稅務(wù)管理人員由于缺乏納稅人交易信息而無法獲知納稅人申報(bào)是否屬實(shí)；等等，不勝枚舉。

3.稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能和工作激勵(lì)機(jī)制均不能適應(yīng)“無縫隙組織”的需求。目前稅務(wù)人員的知識(shí)、技能比較單一，長(zhǎng)期局限于某一特定工作任務(wù)，無法勝任綜合性工作。稅務(wù)機(jī)構(gòu)各部門間或各工作人員之間缺少互相提供支持的激勵(lì)機(jī)制，而在只有約束而沒有激勵(lì)的條件下，人們往往不主動(dòng)采取行動(dòng)，跨越分工界限解決實(shí)際征管問題，只是被動(dòng)地等待行政指令開展某項(xiàng)工作，這使組織資源難以得到迅速有效整合，也就無法全面高效地對(duì)納稅人實(shí)施監(jiān)管。

三、開展數(shù)據(jù)應(yīng)用，構(gòu)建無縫隙“征、管、查”模式

依法征稅是稅務(wù)部門的重要職能，但從以上的分析可以看出，由于我國(guó)稅收征管中存在大量的縫隙，致使征收率達(dá)不到理想水平，導(dǎo)致名義稅負(fù)與實(shí)際稅負(fù)存在差異，影響財(cái)政收入，有違納稅公平。因此，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)稅收征管模式進(jìn)行優(yōu)化，建立無縫隙的征、管、查管理模式。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，“無縫隙組織”的建設(shè)同該組織的信息化水平有著密切聯(lián)系。這是由于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)將原先聯(lián)系松散的、信息互補(bǔ)相通的機(jī)構(gòu)、人員連接起來，使這些機(jī)構(gòu)和人員可以即時(shí)溝通，在短時(shí)間內(nèi)收集或者傳遞有價(jià)值信息、進(jìn)行遠(yuǎn)程處理，在輔以相關(guān)激勵(lì)約束制度的條件下，各個(gè)管理環(huán)節(jié)之間達(dá)到長(zhǎng)久的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，管理縫隙逐步得到彌合，整體管理績(jī)效由此提高。具體到我國(guó)稅收征管模式存在的管理縫隙，過去稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍采取臨時(shí)性的征管措施加以彌補(bǔ)，難以使實(shí)際征收率持久達(dá)到合理水平。要從根本上解決這一問題，必須突破現(xiàn)有稅務(wù)信息化建設(shè)重系統(tǒng)而輕數(shù)據(jù)應(yīng)用的局限，將寶貴的數(shù)據(jù)資源利用起來，建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托、數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐的稅收征管“無縫隙組織”，將臨時(shí)性措施固化為永久性工作，使征收率始終保持在高位運(yùn)行。具體思路如下：

1.整合內(nèi)外部信息資源，為建設(shè)無縫隙稅收征管提供信息基礎(chǔ)。要彌補(bǔ)各個(gè)環(huán)節(jié)的縫隙，首先必須獲取有效信息資源。2005年以來，全國(guó)各地的稅務(wù)機(jī)關(guān)紛紛開展了省級(jí)“數(shù)據(jù)大集中”工作，將以前零散存在于地市局或區(qū)縣局的稅收信息整合起來，集中到省局內(nèi)部信息庫，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息通道，有助于填補(bǔ)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)管縫隙。

除了內(nèi)部信息整合以外，應(yīng)盡可能地拓展網(wǎng)絡(luò)觸角，有計(jì)劃、分步驟實(shí)現(xiàn)與金融、財(cái)政、國(guó)庫、工商、海關(guān)等部門的信息聯(lián)網(wǎng)，獲取有價(jià)值的涉稅數(shù)據(jù)信息，以便為各項(xiàng)征管職能提供有效資源。

2.加強(qiáng)研究，構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系。通過指標(biāo)體系的構(gòu)建，可以廓清征、管、查職能的界限和范圍，明確各個(gè)環(huán)節(jié)工作要求。就當(dāng)前而言，應(yīng)重點(diǎn)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在稅收數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)稅制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，形成基于我國(guó)數(shù)據(jù)信息資源的納稅評(píng)估和稽查選案的綜合指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，廣泛培訓(xùn)，使各級(jí)各地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)都能掌握指標(biāo)含義，以科學(xué)的指標(biāo)評(píng)議為工作突破口，全面提高征管水平。

3.應(yīng)用稅收數(shù)據(jù)，實(shí)施稅源監(jiān)控。在完成征收職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)利用好相關(guān)信息資源，在后續(xù)的管理環(huán)節(jié)著重開展稅源監(jiān)控工作。從理論上講，由于納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間存在信息不對(duì)稱，納稅人是否選擇依法納稅，在很大程度上取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資金運(yùn)用、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的真實(shí)信息以及第三方信息的監(jiān)控能力。因此，稅源監(jiān)控能力在很大程度上是保證稅收征管機(jī)制良性循環(huán)的重要基礎(chǔ)。在稅源監(jiān)控的基礎(chǔ)上依托數(shù)據(jù)開展納稅評(píng)估，即通過對(duì)納稅人多種涉稅信息進(jìn)行加工整理，運(yùn)用科學(xué)手段進(jìn)行綜合分析，進(jìn)而對(duì)其申報(bào)真實(shí)性做出的判斷和估價(jià)，發(fā)現(xiàn)異常申報(bào)，及時(shí)糾正違法行為，并為稅務(wù)稽查提供有價(jià)值的線索。同時(shí)，通過納稅評(píng)估，建立和完善納稅信譽(yù)等級(jí)制度，促使納稅人自覺遵從稅法。

4.依靠數(shù)據(jù)支撐，通過科學(xué)選案，實(shí)施重點(diǎn)稽查。由于目前稅務(wù)稽查軟件的實(shí)用性比較差，加之納稅人歷史資料不完整，依托計(jì)算機(jī)選案目前還難以實(shí)現(xiàn)。因此應(yīng)盡快利用已整合的海量數(shù)據(jù)資源，完善稅務(wù)稽查軟件，結(jié)合稅源監(jiān)控、群眾舉報(bào)，形成人機(jī)結(jié)合的稽查選案機(jī)制，彌補(bǔ)管理和稽查間的縫隙，盡可能地堵塞偷稅漏洞。

5.應(yīng)用稅收數(shù)據(jù)，建立激勵(lì)約束機(jī)制。通過數(shù)據(jù)的處理分析，構(gòu)建上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)一線管理人員工作成績(jī)的顯示機(jī)制，將部分征管環(huán)節(jié)中的工作情況變?yōu)榭捎^測(cè)的，并以此形成對(duì)稅務(wù)人員的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)管理人員主動(dòng)采取措施彌補(bǔ)縫隙，促使基層稅務(wù)機(jī)關(guān)將以前的突擊性、臨時(shí)性征管措施（例如，欠稅清理、稅負(fù)調(diào)查、“征管六率”考核）轉(zhuǎn)化為制度化、日常化的管理工作，持久提高征收率。

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