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一、對控制政府支出問題若干觀點的綜述

近兩年我國各級財政支出增長過快,政府支出速度遠超過同期收入增速。控制不合理樓堂館所的建設性財政投資,節約行政事業經費,是全國財政形勢好轉的保障。雖然2001年以來全國企業所得稅、涉外企業所得稅、個人所得稅增幅較大,但近幾年中央財政以及許多中西部縣鄉財政仍然是收不抵支,靠借債度日。因此,單純強調財政增收不能從根本上解決問題,更重要的是要有效控制政府支出,從制度和法律上杜絕鋪張浪費。

湖北省財政廳傅光明根據統計數據,認為現階段控制政府支出的重點之一,是減少行政管理費,同時調整教科文衛體經費支出結構。他指出,2000年國家機關人員為1022萬人,教育部門為1345萬人,這兩家就占機關事業單位總數的65%。我國行政管理費增長到了驚人的地步,1978年機關行政費為49.1億元,2000年達到1787.5億元,2000年財政支出中行政經費占17.4%,遠高于國外一般3%——5%的比重。傅光明認為,如果按國外一般水平,我國行政管理費至少應該減少50%左右,可以把這筆沒有多大社會效益的經費開支,轉用于調整公務員的基礎工資,這樣就將減輕調漲工資時對財政追加臨時支出的壓力,尤其能使中央財政卸掉全額補助20多個省區調漲工資的包袱。他還指出,雖然2000年文教支出占財政支出27.6%這個比例需提高,但其支出結構不合理,后勤職工以及不稱職教師應適當裁減。

對于國家機關行政費太多對財政支出的壓力,財政部財政科研所賈康和白景明也提出類似的看法,認為我國應減少政府層次和財政層級以節省開支。他們指出,“如果考察一下搞市場經濟的國家,尚找不出一個五級架構的政府,有必要考慮減少政府的層次;由于鄉鎮教師工資由縣統一發放,鄉財政的內容就更‘虛’,可撤除鄉政府。”他們建議“把政府層次縮到中央、省、縣三級,加上作為派出機構的地市與鄉鎮,就接近市場經濟國家的通常情況了。”考察我國三千年政治史,各朝代的確劃分為三級政府。公元985年前后北宋分全國為400個州級和1150個縣級機關,十多個“路”轉運使或按察使的職責雖與現在省國稅局局長或監察廳廳長類似,但“路”作為中央國庫或御史臺的派出,僅有幾個欽差官,運作成本遠遠比現在的省政府低得多。

我國支出預算執行還不夠嚴格,除了抗災救災支出要在當年追加外,在預算執行中還常追加一般性支出。廣東深圳市財政局古益強介紹了法國政府支出管理的特點。他指出,法國對財政支出約束性極強,各部門各單位的預算經費一經核定,當年就不再追加,若發生新的增支項目,也要等到下個年度再列入預算。法國的這種做法值得借鑒,我國也應該對年初支出預算實行“一錘定音”、“駟馬難追”,不能隨意追加或調整。2001年中央財政對基建支出追加300億元,對機關事業單位工資性支出追加57億元,對公路投資支出追加86億元,對全國社會保障基金追加310億元。中央財政的追加支出雖來自那753億元的預算超收部分,但考慮到中央財政在2001年初預定2598.1億元的彌補性赤字,并要增發建設國債,這700多億元超收本來也可用來減低國債發行,把中央財政對債務的依存度降低一些。控制中央財政的基本建設支出,把地方交通設施開放給民間和外商資本投資,可以減少中央財政支出。近代改革理論家鄭觀應在19世紀末就建議清朝當局鼓勵商人出資造鐵路,由國家保付資本利息。

胡鞍鋼認為,要有效控制中央財政支出,就應按照WTO規則全面清理和取消進出口方面的減免關稅或過度補貼措施。每年中央財政對出口補貼高達800億——1200億元。如果重新調整這些不適當的或被外國認為出口直接補貼和過度補貼的優惠政策,那么既可以節約中央財政的不合理開支,又可以避免來自國外的反傾銷和反補貼貿易訴訟。

二、對財稅增長放慢及政府增收問題的觀點綜述

關于2002年以來我國財政收入增長速度問題,一些專家學者有各自的看法。中國社會科學院劉國光認為這要全面、客觀的分析。他指出,前幾年財政收入增速大大高于GDP增速,年均在20%左右,有一部分是過頭稅,特別是對企業、農民的稅費收繳存在部分“透支”,超越了經濟增長特別是企業發展的承受能力,現在下降了一點,不是完全不合理的。劉國光強調,“對財政收入增長減速現象,要用全面、動態、辯證的眼光來看。要重視,但不宜夸大。”對于政府支出剛性導致赤字規模有可能過大的趨勢,劉國光認為現階段可以采取結構性調稅措施,例如目前高收入者特別是一些富人的稅負相對較輕,中介(包括媒介)環節的稅負較輕,以及相對過剩型消費品關稅較輕等,對這些群體和環節增加稅收是必要的,有利于經濟財政的健康發展。

中科院國情研究中心胡鞍鋼認為,現階段提高中央財力還有很大潛力,為此他提出兩條建議措施。首先,政府應開征強制性的社會保障稅。若把社會保障費改為社會保障稅,從近期來看,中央財政收入占GDP的比重可提高2.5——3.0個百分點。其次,中央政府向國家賦予的特許機構征收特許權收入。他舉出一些能增加財政收入的特許部門,如中央銀行發行貨幣特許權;銀行、證券、信托和保險經營特許權;發行有價證券和郵票等特許權;中央電視臺全國電視播放特許權;電信公司使用國家無線電頻道資源的特許權;銷售煙酒特許權;銷售成品油和加油站特許權。公開拍賣這些經營特許權,其收益可歸中央財政。

要增加財政收入,需盡快把數額巨大的非稅收入全額歸入國庫。財政部預算司李新辰和李安東認為,應取消由公安、法院、海關、工商、環保、質檢、物價、交通等部門的過渡性存款賬戶,這些行政事業性收費須直接上繳預算內賬戶。各主管部門及執行執罰部門并不一定足額上繳非稅收入,還存在大量隱瞞收入,私設“小金庫”和“賬外賬”問題很普遍。這兩位作者提到的情況是我國財政領域的焦點問題。那些部門把正稅以外征繳的各種收費和罰款,往往邊收邊支,坐支現象很普遍。筆者曾在發表的一篇文章中也提出,“今后財政體制改革的重點是盡快把這筆非常規性政府收入統一歸入國庫。在目前中央財政赤字較大的現狀下,地方性預算外資金應該有較大比例劃轉到中央財政,由計劃部門作為建設性資金用于落后省區的基礎設施投資。”

李新辰和李安東兩人還建議盡快改變國稅和海關系統按征收比例提取經費的辦法。如果取消國稅局和海關從所征稅收里提取經費,那將增加中央財政收入。解決這個問題也很重要。目前國稅、地稅、海關三套征稅機構隊伍比較龐大,征收成本較高。作為政府征稅的職能部門,本不應采取稅款留成辦法來調動征繳積極性。亞當·斯密曾抨擊稅務機關本身開支耗費政府收入的現象。他指出,“一切賦稅的征收,須設法使人民所付出的,盡可能等于國家所收入的。如人民所付出的,多于國家所收入的,那是由于以下弊端:征收賦稅可能使用了大批官吏,這些官吏要耗去大部分稅收作為薪俸。”可見,逐步取消國稅局和海關的比例留成辦法,降低征收成本,是增加財政收入的一條途徑。

浙江臨海市地稅稽查局朱時逸指出企業所得稅大量流失的原因。他根據十多年稅務稽查經驗,斷定煙草、電信、保險、電力等高利潤高收入的壟斷行業,實際上并沒有真正按稅法規定繳納33%的企業所得稅。原因在于壟斷行業也推行不合理的“工效掛鉤(工資獎金與利潤掛鉤)”做法,允許其在稅前列支工資和高額獎金,使實際計稅的企業所得基數大大減低。他曾測算過,一家實行工效掛鉤壟斷企業所繳納的所得稅,實際上只有別的沒有推行“工效掛鉤”同類企業的11%左右。由于煙草、保險、電力等壟斷行業是我國企業盈利的最大戶,職工收入和待遇遠高出別的行業,沿海省區一些地方煙草專賣部門職工年收入達到8萬——10萬元。因不合理的“工效掛鉤”導致國稅流失是巨大的。因此,盡快改革煙草、電力等高利潤行業的不合理收入和稅收政策,對于增加中央財政收入具有重大意義。

開征新稅種或擴大原有稅種征收范圍,如盡快開征遺產稅、水資源稅以及擴大房產稅征收范圍,也是增加財政收入的來源。廈門大學法學院黃洵建議通過開征遺產稅來增加政府收入。他認為,我國現在征收遺產稅的經濟前提條件已具備。大多數發達國家以個人所得稅為主體,以遺產稅、社會保險稅等為補充。全世界有100多個國家開征遺產稅。按照國際上通行做法,遺產稅的課征采取屬地主義原則,我國公民到外國繼承遺產須繳納稅款,而外國公民在我國繼承遺產卻可以將全部繼承所得帶到國外去,這造成國家稅收流失。關于遺產稅對增加財政收入的重要性,北京大學中國經濟研究中心平新喬也提出建議,“開征遺產稅;擴大消費稅的征收面;取消農業稅。這可能是近期可以做的三件事。”

天津財經學院財政系董德新認為,我國應借鑒俄羅斯的某些征稅經驗,盡快把水資源稅作為一項稅源,其積極作用是很明顯的。他介紹說,目前俄羅斯水資源稅有4種:使用地下水資源稅、開采地下水礦物原料基地再生產稅、工業企業從水利系統取水稅、向水資源設施排放污染物稅。考慮到我國人均水資源嚴重不足,董德新提出開征水資源稅的主張,是有意義的。開征此稅不但能促進企業和居民節約用水,而且由此增加的財政收入可用于水污染治理。

北京大學平新喬就當前加強對明星、冒尖人物等高收入者所得稅稽查問題提出看法。他撰文指出,當前主要問題是營業稅制度不完善,它天然地不能有效向民營企業與個體工商業者征稅。要防止稅收流失,最應討論的不是個人所得稅,而是營業稅,因為民營企業往往不會如實地報告其營業額。他介紹,在美國,住店或吃飯要付款時,消費者與買其他商品一樣,在該付的商品價格上會加上一定比率的消費稅。提供服務的企業能明白地看到這筆稅款是由消費者支付的,這樣,其漏稅的動力便會大大下降。

三、由當前增收節支問題引發的若干思考

從近年國外財政情況看,許多國家由于國際局勢不穩導致消費信心減弱和設備投資乏力,普遍推行減稅措施,尤其著力降低所得稅稅率,如美國2002財年(止于9月30日)的前11個月個人所得稅收入僅為7666億美元,比2001財年同期減少16%;小布什提出10年減稅1.3萬億美元的雄偉計劃。德國中小企業協會、德國獨立開業者協會有40萬家中小企業會員,這兩個組織不久前要求政府取消工商收益稅、援助東部建設費和生態稅,降低居于歐洲第二位的本國稅負水平。日本在發行大量國債及推行零利率政策的前提下,也提出數額較大的減稅計劃。我國從1994年稅制改革到2001年,期間年均增加稅收1400多元;1994年稅收才5126億元,到2001年達到1.5萬多億元。稅負太重對經濟發展有消極影響問題。

但是,對現階段我國來說,為了控制今后一兩年我國中央財政赤字的擴大,在政府各項事權難以很快減少的背景下,開辟公共收入來源尤其是增加中央財政收入,仍是必要和緊迫的。

1.把香煙、白酒、化妝品等享用品消費稅稅率提高一倍;加快上市中央企業的國有股減持,這兩者能明顯增加中央政府收入。當前我國可以提高煙酒、化妝品、煙花爆竹、金銀首飾、高檔點心等享用品和非必需品的消費稅稅率。尤其對香煙和白酒類等產品實行“寓禁于征”辦法,其好處是多方面的。18世紀上半期,英國的香煙稅課征額為成本價的三倍,在法國更高達原產價的15倍。最近幾年,法國政府為了解決因所得稅起征點提高而財稅減少的矛盾,決定在其他環節上增加政府收入。如在2001年把卷煙專賣價格提高8%以促進煙稅收入的增加,還計劃在2003年再次把煙價提高15%。增加的香煙稅收入,有2/3將撥支給醫療保險金庫。我國也可把煙稅和酒稅稅率再提高一兩倍,并且全部歸入中央財政,撥出其中一部分充實全國醫療保險基金,既限制煙民數量,又能促進國民健康。還可對一些特殊行業征收高額營業稅,如歌舞場所、娛樂休閑設施、商業性高級保健。并可開征筵席稅,既可促進收入,又多少能抑制嚴重的吃喝奢靡之風。可加快上市中央企業的國有股減持速度來增加中央財政收入,2001年因國有股減持而增加的收入為122億元,2002年和2003年通過國有股減持的中央財政收入還應進一步提高。

把地方政府部門的預算外資金全部歸入國庫是增加中央財政的重要辦法,這些執法執罰機關的做法有些像18世紀盛行于西歐的包稅者。古典經濟學家亞當·斯密針對當時國家稅收流失到包稅者的情況,曾提出建議:“把這一切稅,全部歸由政府直接監督指導的稅務機關征收,這一來,包稅者的過度利得,就加入國家收入中”。

2.把重工業、基礎設施等投資事權多下放給地方政府、民間資本和外商資本,可達到政府節支成效。2001年中央財政收入占財政總收入的56%,而1993年美國這一比例為69%,1989年法國和英國分別高達88%、86%。雖然我國中央的財權集中度不太高,但承擔的事權卻過多過廣。這幾年控制中央財政赤字增長很難,其中一個原因是本應屬于中央財力的一些稅收歸地方征收或與地方分享所導致的后果。我國杰出經濟學家薛暮橋曾明確指出:“中央必須自己掌握必要的財政收入,保證全國性的開支。現在財稅收入是分管了,但許多開支仍然必須由中央來負擔,分收而未分支。各國慣例,所得稅和產品稅(增值稅)是全部或大部上交中央的。地方可以征收幾種地方稅,如地產稅、市政建設稅、營業稅等”。從當前分稅制財政運作看,地方仍繼續侵蝕中央稅收,財稅制度改革仍沒有到位。本該重點投資的高等教育、基礎自然科學研究、醫療技術研究等事業,卻總得不到應有款項。2001年中央本級財政教育經費只有213億元,對科技支出為373億元,甚至還不到一兩個特大型電力項目或者石化項目的投資額。按照現代公共財政原則,那些經營性重工業、交通能源通訊產業投資,都應鼓勵民間資本、外資企業來出資興辦,或發行證券組織股份公司。2001年中央財政投入農業農村項目的資金為233億元,這是應該的,但農業開發以及農業科技和產業化也應鼓勵民間、外資資本同財政合股投資。20世紀初清末著名實業家、“實業救國論”代表人物張謇,就曾出資興辦通海墾牧公司、棉花農場、蘇省鐵路公司等非加工性產業。為減輕各級政府財政壓力,今后還應積極提倡民眾自愿捐資建設一些文化宗教福利設施,以及修繕歷史古跡等。如我國古都開封現存最早的建筑物是高32米的繁塔,這座佛塔就是在公元977年由民眾慷慨解囊建造起來的,至今在附近石壁上仍可看到上百個捐資者的姓名。

3.減少財政補貼是促進中央財政狀況好轉的重要措施。近20年來,我國中央財政經常性收不抵支,赤字規模擴大,也與數額龐大、名目繁多、運用效果不好的財政補貼有很大關系。早在1985年,薛暮橋針對當時財政收支狀況時指出:“影響財政收支的重要原因,是我們濫用財政補貼的辦法來解決各方面的矛盾。不但虧損的國營企業由財政補貼。許多種農產品和礦產品(如煤炭)購銷價格倒掛,財政補貼年年增加。如不及早解決這一問題,總有一天會使財政無力承受”。時間雖已過去了17年,但不合理補貼項目仍太多。停止企業虧損補貼,減少食品類和公房補貼,提高社會保障基金補貼項目的使用效果,都是控制各級財政支出的途徑。

2001年中央為善后國有企業關閉破產對地方和企業補助135億元。中央財政對地方的糧食風險基金補貼資金達到173億元。如果不在產權上轉讓成本過高的國有糧食購銷企業,繼續禁止私商糧食經營,那么財政對糧食企業的虧損補貼就不會減少。2001年10月機關事業單位增長工資時,22個省區的增支由中央財政全額負擔,當年中央財政對工資性支出的補貼資金達到892億元,相當于當年赤字的34%。2001年中央財政的扶貧資金為100億元,數額雖然不很多,但這筆支出的效果卻需提高。扶貧款應用來促進生產自救,要防止助長落后地區居民的依賴政府心理。

4.減少不合理開支是緩解財政緊張問題的根本途徑。當前,國家機關和國營單位不適當的公共開支過多。家庭也好,政府財政也好,量入為出原則要求我們問問“這要花多少錢?”而不是問“這次付多少?”美國前總統里根在20世紀80年代當政時常說,“赤字不是稅收太少造成的,而是支出太多造成的。某個支出計劃一旦出臺,就簡直無法削減其經費或使它停下。”他抨擊說,詐騙和揮霍現象在聯邦政府福利計劃中司空見慣,1980——1982年三年社會保險管理局因工作差錯枉付了146億元。里根采取措施控制開支,例如取消了75家不必要的聯邦印刷所,也取消了一半左右的政府辦刊物,聯邦政府把農業補貼支出從1986年的250多億美元削減到1989年的100億美元。1980年是卡特當政的最后一年,聯邦政府開支增幅超過14%,而到1987年,里根把支出增幅降至不到1%,是1973年以來的最低。里根的行政節支和經濟增效計劃成效顯著。現階段我國一些地方潛在財政虧空嚴重,這與公款花費和鋪張浪費問題有較大關聯。接待費膨脹,擴建或裝修行政辦公樓,就是有再多的稅收收入也滿足不了不合理開支。