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被喻為中國農(nóng)村繼土地革命、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的第三次農(nóng)村革命的稅費(fèi)改革，重新調(diào)整和規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，保護(hù)了農(nóng)民的利益，給喪失活力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和喪失希望的農(nóng)民帶來了生機(jī)。但是在稅費(fèi)改革的貫徹和逐漸深入過程中又出現(xiàn)了一些新的問題。在湖北農(nóng)村稅費(fèi)改革如火如荼的時(shí)候，我們到宜昌和黃岡農(nóng)村，就稅費(fèi)改革前后農(nóng)民的負(fù)擔(dān)情況和稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了深入的調(diào)查，調(diào)查的對象涉及農(nóng)戶和村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門，調(diào)查形式主要是座談和訪問。通過調(diào)查與研究，我們有了一些新的認(rèn)識。

一、稅費(fèi)改革給農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來了希望

稅費(fèi)改革簡化了名目繁多的稅費(fèi)項(xiàng)目和各種攤派，農(nóng)民只需交三筆錢：第一，農(nóng)業(yè)稅正稅及附加。農(nóng)業(yè)稅正稅的計(jì)稅方法是以1994-1998年統(tǒng)計(jì)年報(bào)中的農(nóng)作物平均產(chǎn)量，根據(jù)實(shí)際情況考慮統(tǒng)計(jì)誤差打折后，作為計(jì)稅常年產(chǎn)量，稅率為7%，計(jì)稅價(jià)格1.1元/公斤，計(jì)稅面積以第二輪承包面積為依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅附加按正稅的20%征收。第二，"一事一議"的籌資。村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金和用工實(shí)行一事一議，民主決策?；I資額每人每年最高不得超過15元，籌勞每勞每年最高不得超過10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工日。第三，"誰受益誰負(fù)擔(dān)"的費(fèi)用。原用于村內(nèi)統(tǒng)一組織的抗旱排澇、防蟲治病、恢復(fù)水毀工程等項(xiàng)開支的共同生產(chǎn)費(fèi)，按照"誰受益，誰出錢"的原則，由受益農(nóng)戶據(jù)實(shí)承擔(dān)。

以下表1、表2、表3，是枝江市馬家店鎮(zhèn)的五個(gè)村稅費(fèi)改革前后農(nóng)民的負(fù)擔(dān)情況。

從表中我們不難看到，稅費(fèi)改革的確使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有大幅度的下降。上述五個(gè)村稅改后的負(fù)擔(dān)均大大低于往年的負(fù)擔(dān)水平。該鎮(zhèn)共13個(gè)村，農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)額下降了30%以上；團(tuán)風(fēng)縣減幅更大，稅費(fèi)改革后全縣農(nóng)村負(fù)擔(dān)減幅為53.69%，畝平負(fù)擔(dān)由162.8元減到80.43元，人平負(fù)擔(dān)由131.85元降到55.17元。

稅費(fèi)改革重新調(diào)整和規(guī)范了國家、集體、農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系，它不僅減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更重要的是，農(nóng)民從中看到了政府解決三農(nóng)問題的決心和政策指向，因而調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有不少從前不愿種田外出打工的農(nóng)民現(xiàn)在返鄉(xiāng)種田。另一方面，稅費(fèi)改革也增強(qiáng)了基層組織依法行政和農(nóng)民依法納稅的意識，同時(shí)也在一定程度上緩解了農(nóng)村的干群矛盾。

二、稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的新問題

農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)順民心、合民意的舉措，深受老百姓擁護(hù)。但是，這項(xiàng)改革涉及面廣、難度大，在實(shí)踐中又產(chǎn)生了一些新的問題，應(yīng)該引起重視。

第一，基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)好的制度安排，是對亂收費(fèi)亂攤派的制約，它促進(jìn)了鄉(xiāng)村精簡機(jī)構(gòu)的改革。但是農(nóng)村基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也需要一定的資金，忽略鄉(xiāng)村組織的經(jīng)濟(jì)利益就可能阻礙稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)。以枝江市團(tuán)結(jié)村為例，村里每年的支出情況如下：管理人員工資48500元，辦公費(fèi)3500元，五保戶供養(yǎng)1500元，短期借款利息20000元，老干部補(bǔ)貼1400元，接待費(fèi)8000元，合計(jì)82900元；全村共有耕地2063畝，稅改后應(yīng)上交農(nóng)業(yè)稅及附加159750元，其中農(nóng)業(yè)稅附加26625元返還給村里作為可支配收入。在這種情況下，即使將管理人員及其工資壓到最低限，接待費(fèi)壓到最低限甚至不接待，也存在著較大的資金硬缺口，使村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)受到制約。這一資金硬缺口如不能妥善解決，也可能重開收費(fèi)之門，使減負(fù)成為一句空話。

第二，農(nóng)業(yè)稅稅率問題。稅費(fèi)改革前的農(nóng)業(yè)稅稅率在3.5%左右，稅費(fèi)改革后，過去的鎮(zhèn)統(tǒng)籌并入到新的農(nóng)業(yè)稅中，農(nóng)業(yè)稅稅率因此大幅度提高為7%。綜觀世界各國稅收制度，只有中國和越南單獨(dú)針對農(nóng)業(yè)征收"農(nóng)業(yè)稅"。在其他國家，農(nóng)業(yè)是與工業(yè)一樣納入增值稅的稅種征收的，但在實(shí)際操作中對農(nóng)業(yè)都采取

了優(yōu)惠政策，使農(nóng)業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅率大大低于增值稅的基本稅率。如法國為7％，德國為6.5％，盧森堡為5％，荷蘭為4％，奧地利和比利時(shí)為6％，美國更是對農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國農(nóng)業(yè)如果按照增值稅計(jì)算，假定物質(zhì)生產(chǎn)費(fèi)用占總產(chǎn)值的一半，產(chǎn)量和價(jià)格與實(shí)際相符，農(nóng)業(yè)稅及附加就會相當(dāng)于凈產(chǎn)值的18%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家農(nóng)民的負(fù)擔(dān)水平。

第三，作物常年產(chǎn)量的確定問題。政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)是以1994-1998年五年的實(shí)際平均產(chǎn)量折合而成，并保持長期穩(wěn)定。而這五年正是農(nóng)作物產(chǎn)量相對較高的五年，利用高峰期的產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)有其積極的一面，有利于鼓勵(lì)農(nóng)民增產(chǎn)增收。但是在自然災(zāi)害嚴(yán)重和實(shí)際產(chǎn)量很低的情況下，如果仍然使用這一偏高的計(jì)稅基數(shù)就缺乏其合理性了，而且過去的統(tǒng)計(jì)年報(bào)各地都有不同程度的水分，如何打折以保證村與村之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間和同等條件的土地之間稅負(fù)的平衡也是需要深入研究和探討的問題。

第四，計(jì)稅土地面積的確定問題。按照規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積應(yīng)以農(nóng)民第二輪承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地確定。但是由于多年來興辦集體公益事業(yè)、農(nóng)民私人建房、長江大堤加固和移民等很多占地都沒有辦理手續(xù)進(jìn)行核減，造成現(xiàn)有耕地面積與計(jì)稅面積的出入較大，出現(xiàn)有稅無地的現(xiàn)象。

第五，"一事一議"的籌資問題。稅費(fèi)改革后，面向農(nóng)民征收的鎮(zhèn)統(tǒng)籌等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金被取消，村內(nèi)興辦、集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需基金不再固定向農(nóng)民收取，主要通過一事一議的辦法籌集。"一事一議"這一制度安排一方面是對村組織的制約，另一方面保證了農(nóng)民參與決策集體事務(wù)的權(quán)利和農(nóng)村事務(wù)的民主化。然而事實(shí)上，村干部反映，"一事一議"在操作上很難落實(shí)。一方面，村民素質(zhì)參差不齊，在"議"的過程中往往是切身利益決定態(tài)度，因此"一事一議"難以經(jīng)村民大會通過；另一方面，即使"一事一議"得到了大多數(shù)人的同意，資金也難以收齊。從村民的角度看，他們則擔(dān)心"一事一議"成為新的亂收費(fèi)亂攤派借口。

第六，債務(wù)的化解問題。目前，村級債務(wù)相當(dāng)普遍，而且相當(dāng)嚴(yán)重。以枝江

市為例，全市320個(gè)村，村級負(fù)債總額達(dá)到2.3億元，村平73萬元。這些欠債大多是過去農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育和各項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級活動形成的貸款，還有一部分是民間"高利貸"即村組織向農(nóng)戶借的錢。稅費(fèi)改革堵死了鄉(xiāng)村通過集資、加碼、收費(fèi)等渠道償還債務(wù)，而大多數(shù)村既無企業(yè)又無其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體，財(cái)力緊張，還債更加困難。盡管政策規(guī)定不能以債抵稅，但村里欠農(nóng)戶的錢不還，農(nóng)戶以債抵稅的行為就難以避免。

第七，產(chǎn)生新的稅負(fù)不公的問題。稅費(fèi)改革前農(nóng)業(yè)稅是按地征收，"三提五統(tǒng)"是按人征收，現(xiàn)在一律按地征收，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)由人口向土地轉(zhuǎn)移，人多田少的農(nóng)戶減幅大，而人少田多的農(nóng)戶減幅小，有的農(nóng)業(yè)大戶甚至增加了稅負(fù)。在一定程度上，這種改革不利于土地向種田大戶的集中，農(nóng)村的規(guī)?；a(chǎn)可能受到影響。不種地的農(nóng)民在外打工或者從事工商業(yè)收入相對較高反而不負(fù)擔(dān)或少負(fù)擔(dān)，種地的農(nóng)民收入低但繼續(xù)負(fù)擔(dān)或多負(fù)擔(dān)，這種稅負(fù)不公對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也有負(fù)面影響。

三、對進(jìn)一步完善農(nóng)村稅費(fèi)改革的思考

農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅涉及到國家、集體與農(nóng)民收入分配關(guān)系的調(diào)整，也涉及到農(nóng)村上層建筑的重大變革，可謂牽一發(fā)而動全身。在進(jìn)一步完善稅費(fèi)改革方案的同時(shí)要重點(diǎn)推進(jìn)配套改革，沒有配套改革或者配套改革滯后，稅費(fèi)改革將難以達(dá)到預(yù)期的效果?，F(xiàn)提出以下建議：

第一，逐步完善計(jì)稅方法。一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織工作組本著實(shí)事求是的原則實(shí)地丈量、核實(shí)現(xiàn)有耕地；二是將這次稅費(fèi)改革中打折的辦法，繼續(xù)作為以后計(jì)稅的一個(gè)重要的調(diào)節(jié)工具，制定規(guī)范的打折辦法，如在遇到較大自然災(zāi)害、農(nóng)作物價(jià)格和產(chǎn)量較大幅度下降的情況下，多打折，以保障農(nóng)民利益、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是綜合考慮農(nóng)業(yè)稅按人頭和田畝征收，二者各占一定比例，比如按人田各半的原則征收。

第二，兼顧好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和維持農(nóng)村基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。保護(hù)農(nóng)民利益是稅費(fèi)改革的根本目的，但農(nóng)村基層組織又是改革方案的具體執(zhí)行者，只有兩頭都兼顧了，改革才能順利進(jìn)行。中央財(cái)政拿出200億元用于稅費(fèi)改革中對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，但這一轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該如何使用？我們認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付資金要全額用于稅費(fèi)改革，并適當(dāng)加大對農(nóng)村基層組織的轉(zhuǎn)移額度；其次要根據(jù)地域進(jìn)行村組合并精簡村組干部，找到保護(hù)農(nóng)民利益和基層組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)的最佳結(jié)合點(diǎn)。

第三，摸清底數(shù)、分清責(zé)任、分類化解村級債務(wù)?；鈧鶆?wù)首要的是不發(fā)生新的債務(wù)，然后在清理核實(shí)債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，區(qū)別情況，分類處理、逐步化解。對無本生息、虛列債務(wù)采取擠水化債；對農(nóng)戶欠款根據(jù)農(nóng)民承受能力分批分期清欠；對高息貸款采取與債權(quán)人協(xié)商的辦法降息化債；以村的名義為企業(yè)貸款形成的債務(wù)劃轉(zhuǎn)由企業(yè)償還；關(guān)停的村辦企業(yè)和其他閑置資產(chǎn)以拍賣的形勢變現(xiàn)化債；實(shí)行債權(quán)債務(wù)互抵以化解部分債務(wù)；鼓勵(lì)發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和債務(wù)償還能力。

第四，制定制度，保障"一事一議"。在現(xiàn)階段，應(yīng)有相應(yīng)的措施來保障"一事一議"籌資籌勞的落實(shí)。如安徽省就制定了《安徽省村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞條例》，使"一事一議"的籌資方式有法可依，同時(shí)避免出現(xiàn)新的亂攤派現(xiàn)象。

第五，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，確保精簡人員、節(jié)省開支。農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的根本原因在于基層政府機(jī)構(gòu)龐大，預(yù)算入不敷出，所以各種收費(fèi)、集資、攤派泛濫成災(zāi)。解決問題的辦法只能是下決心大幅度壓縮靠攤派養(yǎng)活的龐大的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。如黃岡市在推進(jìn)配套改革的過程中提出了"四個(gè)先行"：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革先行，以放活、退養(yǎng)、轉(zhuǎn)崗、清退的形式分流30%以上干部；調(diào)整學(xué)校布局先行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦中學(xué)、聯(lián)村辦高小、村辦初小，教師實(shí)行競爭上崗；村級管理制度改革先行，精簡村組干部至每村3-5人；壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出先行，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上壓縮15-20%。而有的地方的機(jī)構(gòu)改革，編制雖然壓縮了，但財(cái)政支出并未減少。在實(shí)現(xiàn)了人員精簡之后，要做到減人與減支結(jié)合，精簡、分流人員要逐步與財(cái)政"斷奶"。

第六，調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入和支出體系，量入為出。農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入縣市區(qū)財(cái)政預(yù)算，按照規(guī)定統(tǒng)一發(fā)放教師工資。同時(shí)減少各種不必要的開支，如精簡各類檢查評比活動，取消村級招待費(fèi)，壓縮"攤派性"的報(bào)刊雜志征訂數(shù)量等。

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于近幾年鄉(xiāng)村收入減幅較大，有的基層干部有畏難情緒，對稅費(fèi)改革持觀望的態(tài)度；廣大農(nóng)民雖然擁護(hù)，但是對于能否長期減負(fù)仍然心存疑慮。因此，稅費(fèi)改革一定要充分發(fā)揮和調(diào)動廣大農(nóng)民和基層干部的積極性。沒有廣大農(nóng)民的積極參與和支持，改革就失去了深厚的群眾基礎(chǔ)；而沒有廣大基層干部積極工作，改革的實(shí)施就失去了組織保障。因此還要加大宣傳力度，堅(jiān)定改革求發(fā)展的信心和決心。要發(fā)動和鼓舞基層干部經(jīng)受這次改革的考驗(yàn)，也應(yīng)為改革做出相應(yīng)的奉獻(xiàn)。改革中出現(xiàn)的各種難題也不能千篇一律地根據(jù)條條框框去解決，要廣泛發(fā)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造力，鼓勵(lì)農(nóng)民參政議政，找到適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的解決辦法。