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內容摘要：我國逐漸出現了一支龐大的體制外人才隊伍。當前體制內、外人才隊伍管理存在較大差異。基于人才的本質及作為“潛在共享資源”的共同特點，任何組織應遵循“共性+個性”的人才資源開發管理方向，堅持黨管人才、營造良好環境、強化權益監督保障等原則。政府應采用“政策引導+中介服務+權益監督保障”的人才資源開發管理基本模式，強化共性的政策環境建設。用人單位應強化個性化的、對人才的合法性限制規定和具體的人才資源開發管理制度建設。

關鍵詞：人才隊伍，體制外人才，管理模式

通常認為在我國國有企事業單位、政府等機構內工作的人才，即是體制內的人才，除此之外便是體制外的人才。隨著社會主義市場經濟體制的建立、發展及完善，在我國逐漸出現了一支龐大的體制外人才隊伍。據國家人事部中國人事科學研究院主編的《2005年中國人才報告——構建和諧社會歷史進程中的人才開發》，盡管目前我國70%以上的專業技術人才仍然分布在國有企事業單位，即體制內，但國有企業職工人數和人才總量自上世紀90年代末以來卻持續下降，與此同時，從1994年到2003年間，非國有單位，即體制外組織職工總數和專業技術人才總量分別增長了29倍和3.4倍。特別是在部分非公有制經濟較發達的地區，人才分布格局發生了重大變化，“體制外”人才數量已超過“體制內”人才。如非公有制經濟較發達的浙江省余姚市，目前擁有各類人才32000多人，其中30%分布在“體制內”的黨政機關和國有企事業單位，70%在“體制外”的非公經濟領域及新型經濟組織。調查顯示，“體制外”人才主要來源有三：一是土生土長的內生性人才；二是高校畢業生等社會新生人才；三是從“體制內”的黨政機關、國有企事業單位流出的人才。

非公有制經濟內在的活力，激發了強勁的人才需求，促進了跨地域、跨行業、跨所有制的人才大流動。人才流和資金流伴生，波浪式推進現象，在“體制外”經濟領域表現得特別突出。“體制外”人才數量快速增長的同時，人才結構也有新變化，能夠駕馭大型或超大型民營企業的管理人才群體逐漸壯大，高級專業技術人才也紛紛加盟非公經濟，非公有制經濟成為人才高地的特征日漸明顯。

盡管不少地方“體制外”人才群體已經超過體制內，但是，各級政府對這個日漸壯大的人才群體的管理卻普遍薄弱。目前，全國范圍內還沒有一家機構對“體制外”人才進行信息收集和整理。即使在浙江，最新的非公有制企業人才數據也還是3年前一次多部門聯合調研中收集的。與此同時，“體制外”人才面臨著渴望得到社會認可和尊重、期望建立更加規范的人才流動規則等諸多問題。體制外人才隊伍作為一種特定歷史階段的產物，在很長一段時間內，我們輕視了，乃至忽視了對他們的有效管理。近來，隨著體制外人才隊伍的壯大，開始有專家呼吁對他們實施有效管理，并通過出臺一些政策法規，來有效引導、發揮體制外人才隊伍在社會經濟發展中的作用。但由于缺乏對人才這種“潛在共享資源”的本質，以及社會經濟發展對人才引導的規律性的科學認識，導致對體制內人才和體制外人才的管理存在巨大差異，難以有效發揮體制外人才的價值。另外，由于體制內掌控的、用于“認可人才的資源”絕對優于體制外掌控的資源，致使人才大都期望流向體制內機構就業。比如，目前大部分大中專畢業生想盡辦法到政府機關、國有企事業單位工作就是例證。隨著改革的深化，國有企業的逐漸減少，民營企業、混合所有制經濟成分的逐漸增多，如果大部分人才還是期望涌向體制內組織就業，這不利于社會主義市場經濟體制的發展完善，也不利于經濟發展、和諧社會建設，乃至不利于國力的增強，這也正是我們反復呼吁實施“企業人才優先開發戰略”(林澤炎主編，《中國人力資源發展報告：中國企業人才優先開發——政策評價與戰略思路》，中國勞動社會保障出版社，2006年8月版。)的理由所在。

一、當前體制內、外人才隊伍的開發管理存在巨大差異

當前階段體制外人才在價值取向、思想觀念、利益要求、政治愿望以及生活方式等方面，皆有別于體制內人才(李玉剛、吳紅偉：“非公組織人才的特點和工作對策”，《中國人才》，2007年第1期，第74~76頁。)。

(一)管理隸屬上的差異

體制外人才游離于“公有制”和“計劃經濟體制”之外，多數沒有在組織人事部門建立人事檔案；對他們的許多政策和工作制度尚不明晰，存在諸多空白；隨著社會主義市場經濟的發展，這部分人才隊伍逐漸龐大，仍處于自然發展狀態。與此相反，體制內人才有明確的行政隸屬單位和對應的人事組織管理，組織人事部門對體制內人才建立了詳細的人事檔案，并具有一系列的培養計劃。

(二)培養使用上的差異

體制外人才對于自己的職業發展及其選擇具有完全靈活的自主權，對這部分人才的使用按照市場化的原則，以事業成敗論英雄，用人單位的付出要求得到同樣或更高的回報。體制外人才的培養大多采取自我增值的形式。發展到一定階段后，這類人才會給自己重新確立人生目標，不斷自發地去學習，補充自己在某些知識方面的欠缺。體制內人才的培養和使用，往往依照過去的傳統，職位的變更要遵照一定的路徑和程序。

(三)流動頻率上的差異

體制外組織處于市場經濟條件下，往往按照組織自身發展的需要招聘和辭退員工。由于經濟發展變化迅速，體制外組織經常會遭遇突如其來的變故，導致體制外人才沒有職業上的完全保障，因而這部分人才具有很強的流動性，頻頻更換工作單位和地點。他們有能力接受新工作、新任務的挑戰，一旦現有工作失去吸引力，或缺乏充分的個人成長機會和發展空間，他們就會很容易地想到尋求新的職業發展機會。同樣，他們的提升也很快，從一個小職員可以一躍成為高層管理者，或是成為自己企業的老板。體制內人才相對處于封閉狀態，他們的流動受到較多的限制，對組織的依附性強，脫離組織自由發展要承擔較高的心理成本，因而其工作處于相對穩定的狀態，有的人甚至一輩子就在一個崗位或單位里。他們的提升遵從一定的路徑，講究資歷和年齡，遵從嚴格的等級制度。

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(四)評價主體上的差異

體制外人才沒有行政上的隸屬和管理部門，因而缺乏來自政府權威部門的評價。隨著市場的發展，各類以發放證書為標志的社會評價機構大量涌現。許多體制外人才出于尋找工作或流動的需要，參加各類資格認證培訓班。但由于各類資格證書培訓機構的趨利性，它只會對市場需求較多的人才種類開辦相應的資格認證培訓班，而一些市場需求不大的人才的評價需求往往不能得到滿足。許多體制外人才只能根據優勝劣汰的原則，由用人單位根據其在工作崗位上做出的貢獻對其進行評價。體制內人才因為具有相應的管理部門，所以擁有對其功績進行評價的行為主體，對他們的考核有一套完整的評價體系，并且按照一定的規則進行。

(五)管理方式上差異

傳統的政府對人才的管理僅局限于體制內人才，甚至只是針對國有企事業單位內的黨政干部隊伍，因而無論是培養和使用，還是監督和調控都相對容易得多。從方法上看，一般局限于行政方法，它以行政級別及其派生的權利義務關系為基礎。因此，我國國有企事業單位大都帶有濃厚的行政級別烙印。隨著人才外延的拓展，傳統的行政管理方法難以為繼。體制外人才獨立性強、靈活性大的特點對傳統人才管理機制提出了巨大挑戰，對他們不能采取管理體制內人才的行政方法，而應以服務、溝通為導向，采取科學靈活的方式。

二、人才資源的本質決定了人才開發管理方向的共性與個性

不管是體制內人才，還是體制外人才，在其本質屬性上具有高度一致性。

(一)人才個體的本質屬性

人才作為一個具有認識世界、改造世界的智能的生命體，不同于一般的生物，除了具有生物性外，還具有能動性(自我強化提升、選擇職業、積極勞動等)、動態性、智力性、再生性和社會性等本質特點(張德主編，《人力資源開發與管理》，第2~3頁，清華大學出版社，2002年第二版。)。這些人才個體的本質特性，不會因為是體制內機構雇傭他們，還是因為體制外機構雇傭他們，而發生任何變化。任何組織機構使用人才時，都要考慮人才個體的這些本質特點，采用相應的開發管理措施“激活人才”，讓人才的能力盡最大可能發揮出來，為組織目標的實現有效發揮人才的價值。

(二)人才相對于組織來說是一種“潛在的共享資源”

人才作為社會的人，只有人才的能力被某一特定組織使用時，才會將人才資源變為真正“活的資源”，也才能真正體現人才作為“社會關系總和”的本質。隨著戶籍制度的解凍、人才市場的建立和完善，人才的流動成為了可能，人才的使用已很難固屬于某一特定組織，人才資源必將變成一種“潛在的共享資源”。特別是隨著經濟全球化，人才的流動已不是地區與地區之間、單位與單位之間的流動，全球范圍內國家與國家之間的人才流動也變成了現實。體制內機構與體制外機構之間的人才流動也完全可能。人才流動與否的主動權不是掌握在雇傭人才的機構方面，而是絕對掌握在人才主體一方，關鍵是看雇傭人才的組織機構能否為人才提供讓人才滿意的發展平臺、工作生活條件以及良好的薪酬待遇等，“理性”的人才正是在流動過程中得到了價值提升。

(三)特定時代的人才資源具有特殊的共性特點

隨著改革開放的深入，社會變得更加開明，每個人才都逐漸成為了一個獨立、理性、自主的個體，都在嘗試關注個體價值實現的同時，去實現組織的目標。他們的工作具有極強的自主性、創造性，并且勞動過程很難監控、勞動成果難以衡量，他們具有較強的成就動機、蔑視權威、流動意愿強。這是隨著整個社會環境的變化而出現的一種共性特征，不管是體制內機構，還是體制外機構雇傭他們，都必須認真關注人才的這些時代特性。比如，為了提高全社會人才素質及使用效率，鼓勵人才競爭是必要的。但是，具有強烈成就動機的人才勢必會在當今逐漸寬松的人才環境下拋棄“外在主導型”的人職匹配方式，嘗試“自我主導型”的人職匹配方式，尋求適合自己發展的平臺。這種內外因相互作用的情勢，必然會促使人才流動起來，并且會因為人才對“人職匹配優化”的不懈追求，使人才流動在條件許可的情況下成為恒久現象。

正是由于體制內人才和體制外人才的本質屬性具有高度的一致性，這就決定了開發管理體制內人才和體制外人才具有一定的共性。主要體現在：(1)為人才提供一致的政策環境、人文環境等，這主要由政府和全社會來營造；(2)根據對人才本質特點的認識，而采取相應的開發管理措施的方法論，這主要由雇傭人才的各類組織來實施。當然，由于每個吸引、使用及留住人才的組織千差萬別，其戰略、業務性質、發展狀況、管理水平等亦參差不齊，這就決定了開發管理體制內人才和體制外人才也具有一定的個性。主要體現在：(1)對人才的“限制性要求”上，每個用人主體在不違背政策法規的前提下，是可以做出個性化規定的；(2)對人才的開發管理技術措施上，每個用人主體都會根據各自的發展戰略、企業文化、業務性質、發展階段、管理水平、人員狀況等，制定個性化的、適合各自特點的人才資源開發管理制度及具體的管理措施。

這種“共性+個性”的人才資源開發管理方向，是體制內組織和體制外組織在吸引、使用及留住人才的過程中必須面對的挑戰，也是體制內人才和體制外人才概念消失，必然逐漸歸于統一的“人才資源”概念的當然動因。

三、當前政府開發管理體制外人才隊伍的原則及模式建議

盡管體制內、外人才概念會逐漸消失，歸屬于統一的“人才資源”概念，但體制外人才作為一種特定社會發展階段的產物，會在較長的一段時期內存在，為了有效發揮他們在國家建設、社會經濟發展中的特殊作用，有必要從政府層面探討體制外人才的管理原則及模式。

(一)原則

1.堅持黨管人才原則。中共中央國務院《關于進一步加強人才工作的決定》指出：“大力實施人才強國戰略，必須堅持黨管人才原則。”堅持黨管人才原則，是人才工作沿著正確方向前進的根本保證。黨管人才主要是管宏觀、管政策、管協調、管服務。

2.營造良好環境原則。人才工作是一項社會系統工程，需要輿論宣傳的大力配合。人才成長和發揮作用有其自身規律，需要有正確的輿論導向和良好的社會環境保障。相對于人才而言，良好的環境既包括良好的社會環境，也包括良好的工作環境。政府主要應強化社會環境的營造，并通過相應的政策法規引導雇傭人才的組織為人才創造良好的工作環境；明確目標，努力營造“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造”，有利于優秀人才脫穎而出的良好環境。

3.強化權益監督保障原則。應通過建立健全中國特色的人才工作法律法規體系，監督保障體制外人才的合法權益。經過20多年的改革探索，我國保障人才權益的法律法規體系，特別是勞動法規體系、社會保障體系建設取得了很大成績，已經形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城鎮居民最低生活保障制度為主要內容的、適應社會主義市場經濟基本要求的社會保障體系框架。當前應根據體制外人才雇傭機構的特殊性，逐漸建立可靠的保障機制；建立多層次的保障體系；建立社會保障管理服務社會化體制。

(二)體制外人才開發管理模式建議

根據以上原則，政府開發管理體制外人才應采用以下基本模式，即“政策引導+.中介服務+.權益監督保障”，為體制外人才的價值發揮營造良好的政策和社會環境。

1.政策引導。就是通過制定并實施相應的人才政策，為人才建立良好的政策環境，規范組織的人才開發管理行為，保障人才的合法權益，引導人才價值的有效發揮。尤其是體制外人才的開發管理工作，政府應開展調查研究，制定富有針對性的人才開發管理政策法規，以防止出現某些侵害人才合法權益的“空擋”、“死角”。根據調查，企業人才認為當前“解決人才檔案、勞動關系、社會保障”是政府在制定企業人才政策時急需解決的問題。(林澤炎主編，《中國人力資源發展報告：中國企業人才優先開發——政策評價與戰略思路》，中國勞動社會保障出版社，2006年8月版。)具體情況見下圖。

政府在制定企業人才政策時，哪些問題急需解決

2.中介服務。就是通過制定完善市場化、國際化條件下中介組織運行的政策法規，規范中介組織的服務行為，為人才的合理流動、法律權益保障、生活和工作關系的平衡等提供便捷的中介服務。

3.權益監督保障。就是政府應加大勞動人事政策法規的執法監督力度，確實保障人才的合法權益。當前一方面需要加強人才權益方面的調查研究，不斷制定完善人才權益保障政策法規；另一方面需要勞動人事政府部門強化執法監督力度，確保人才的合法權益落到實處。

四、政府管理體制外人才的具體政策措施

政府開發管理體制外人才采用“政策引導+中介服務+權益監督保障”的基本模式，旨在為體制外人才的價值發揮營造良好的政策和社會環境，并合理監督體制外組織的人才開發管理的合法性，是外在的，切不可干預人才雇傭組織內在的、具體的人才開發管理制度及措施。

(一)出臺并完善無歧視性人才開發管理政策

政府在制定人才開發管理政策法規時，應逐漸淡化體制內和體制外的界線，出臺適用于所有人才資源開發管理的一般性政策法規，體現無差別化、無歧視性要求，這是政府在制定、完善人才資源開發管理政策法規時必須遵循的共性原則。但是，根據國家軍事、外交、科技、經濟及社會發展需要，出于戰略性、安全性考慮，與此相關組織聘用此類核心人才時，必須在遵守國家法律法規的前提下，做出限制性規定或設計激勵性措施，以防人才個體侵犯組織利益。這是任何組織在雇傭人才的過程中可以堅守的“合法性個性化”原則。當前，一方面需要梳理現存的并在繼續發揮作用的各種人才資源開發管理政策法規，摒棄歧視性、差異性條款，修改、完善相關法規。另一方面需要強化調查研究，根據社會經濟發展的新情況，不斷補充、完善相關的法規。

(二)提供快速、便捷的人才中介服務

中介機構作為連接政府和企業的平臺，在人才資源配置中起著基礎性作用，當前應改變各自為戰、條塊分割的人才市場現狀，建立信息共享、能提供人才供需信息與預測預案服務的全國統一人才市場與人才庫，遵循市場規律，逐步實現人才市場的專業化、信息化、制度化。人才中介機構應該優化工作流程，提高工作人員素質，創新服務內容及服務工具，為人才及用人單位提供良好的服務。建立起與社會主義市場經濟體制相適應的比較完善的人才市場管理體制；遵循市場發展規律，健全與其他要素市場相貫通的人才市場運行機制；健全與政府公共服務相互配套的人才市場服務體系。

(三)鼓勵發展、規范體制內外人才聯誼活動組織

條件許可的情況下，應鼓勵定期組織各類人才聯誼活動，并加以規范。通過聯誼活動，加強溝通，宣傳黨的人才政策，網絡人才，為國家建設、社會經濟發展出謀劃策。因此，當前有必要強化活動的組織管理，明確活動主題及目的。

(四)強化體制外人才權益保障狀況監督檢查

由于勞動人事執法監督力度不夠，各類人才合法權益受到侵害時有出現，尤其是體制外人才。各級政府絕不可因為經濟發展的需要，“見利忘法”，侵犯人才的合法權益。當前政府應強化以下工作：首先，大力宣傳各類勞動人事政策法規；其次，定期對各類組織實施專題性、綜合類人才合法權益監督檢查，并對違法組織提出處罰建議；最后，在監督檢查過程中發現有損人才權益的法規“死角”、“空白”，及時報告政府有關法規制定、研究部門。

(五)逐漸打通體制內外人才流動渠道

體制內人才與體制外人才之間“自由流動”，二者之間的界線逐漸消失，應該是隨著社會發展和對人才資源開發管理本質的科學認識，人才資源開發管理的必然發展規律，也是我們強化人才資源開發管理工作的當然趨勢。因此，在營造公平、合理、一致的政策法規環境的條件下，應逐漸打通體制內外人才自由流動的通道，讓所有用人組織可以根據各自所提供的資源，自由選聘、使用各自所需要的人才，如此便可以達到“人事相宜、人盡其才、各適其所”的人職匹配優化狀態，這有助于經濟社會的發展，有助于國家實力的增強。當前有必要注意兩方面工作，一方面政府、用人單位應明確各自職責，政府應強化共性的政策環境建設，用人單位應強化個性化的、對人才的合法性限制規定和具體的人才資源開發管理制度建設。另一方面為了促進經濟發展，增強國家實力，當前政府應公平配置資源，有效引導人才向經濟建設部門流動。