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有人將近幾年來的土地交易稱之為中國房地產業的第三次革命，而農村的土地流轉則被稱為是中國的第三次土地革命（使貧苦農民獲得了賴以生存的土地，承包又使農民第二次獲得了土地的使用權，現在土地流轉是第三次革命），但更多的人直稱為中國的“圈地運動”。對于在這場正發生于中國大陸繁榮時代的土地革命或者說“圈地運動”，對于土地與中國原始資本積累的盤根錯節，實在有太多的值得訴說和反思的地方。

國有土地資產流失

從國有土地資產流失的分類來看，主要有3類：一是土地資產的顯性流失與土地資產的隱性流失。前者是指國家作為土地所有者應得的收益流入土地使用者、土地開發者或其他企業或個人的手中，形成國家土地收益的有形損失。隱性流失是指國家作為土地所有者的權益雖然沒有被其他單位和個人獲取，從表面上看并沒有受到侵犯，但土地資產的實際流失卻是存在的。

二是一級土地市場的流失與二級土地市場的流失。一級市場的流失表現為土地出讓過程中的流失；二級市場的流失表現為獲得土地使用權后，利用土地使用權進行交易過程中發生的流失。

三是存量土地資產的流失與增量土地資產的流失。增量土地資產流失是指新增土地供給過程中因劃撥供地或低價出讓帶來的土地資產的直接流失，以及增量土地供應失控、土地價格上升緩慢所導致的土地資產的間接流失。存量土地資產流失是指原行政劃撥地低效利用和自發進入市場引起的流失。

分析土地資產流失的原因，首先是土地市場化程度不高。

目前，企業取得土地的方式基本上可分為三種類型。市場取得：企業通過出讓、轉讓、出租和國有土地入股方式取得的國有土地使用權；半市場化取得：企業通過有償劃撥方式取得的土地使用權。主要指國有企業通過交納一定數量的基礎設施配套費而取得的有限制的土地使用權；非市場化取得：老企業通過無償劃撥方式取得的國有土地使用權。目前我國協議出讓土地比例過大。據統計，截至2000年年底，全國出讓土地總量中，以招標、拍賣方式出讓的土地量也只占到5%.而且價格機制作用十分有限。一是地價形成的市場機制不健全，在地價的確定上透明度低，土地價格確定的隨意性大，人為干預地價的現象還很普遍；二是價格差異大。三資企業和內聯企業只需交納與土地使用稅相似的土地使用費，它們的單位土地成本只相當于從土地市場取得土地的單位成本年利息的幾成，而通過半市場化有償劃撥方式取得的土地使用權其土地成本則相當于出讓用地成本的4～7成左右。

此外，土地有償使用方式也比較單一。以出讓金償付方式的單調性為例，它是指土地使用權受讓方以一次性支付出讓金的單一的土地出讓方式，這種償付方式難免產生一些問題：從土地所有者角度來看，出讓土地向用地者一次性收取數十年的土地出讓金，看起來可以一次性為政府帶來豐厚的收入，但實際運行結果卻嚴重影響土地所有者的利益。從用地者角度來看，不少用地者難以一次拿出大量資金購買土地使用權，其結果是：要么拖欠土地出讓金，要么是政府低價出讓，甚至妨礙土地市場化進程。其次是土地宏觀調控不完備。目前我國土地資源配置仍帶有計劃經濟體制下行政分配的特點。如：擅自改變土地規劃，改變土地利用結構，降低土地利用效率；土地供應缺乏透明度等。

土地宏觀管理中的突出問題是多頭供地，本來真正代表政府供地的是各級國土部門。可是目前代表政府統征土地、供應土地的單位太多。另一突出問題是多數城市政府采取直接生地上市，放棄對生地的開發權，把基礎設施、配套設施、征地拆遷等工作全部交給開發商或用地者。這就等于放棄了獲取巨額土地增值的機會。

農村土地向城市土地流轉

在土地的流轉中，還有一個大項是農民的土地向城市土地轉化。

中國20世紀90年代“圈地運動”最鮮明的特色就是：主要發生于城市及其周邊地區，其中有許多都不是“公地”。1982年的《憲法》把它們宣布為“國地”———“城市的土地歸國家所有”。對于被逐出原地的城市居民或改變身份的鄉村農民來說，只補償地上部分（含安置），私房土地使用權“視同劃撥”。也就是說，城市的土地在1982年之前視為非市場性之地，要經過“政府之手”才能進入市場。由于農民對于土地的產權是殘缺的，農民不能得到土地流轉的全部剩余。農民土地向城市土地流轉的過程，實際上成為國土制剝奪農民的過程，也成為不少地方創造政績、增加財政收入、改善部門福利以及腐敗的捷徑。

據國土資源部門統計，目前沿海14個省市的實際占用耕地都突破了規劃指標，其中有的城市2010年的建設用地指標在2001年已基本用完，前幾年地方政府土地出讓金收入每年平均在450億元以上，其中純收入年均159億元，而同期征地補償費只有91億元。2002年上半年，全國累計收取土地出讓金達到6000億元，其中就有相當部分是良田。

周其仁教授精辟地分析了按照現行土地制度，農地一旦轉為工業或城市用地，就由“民土（農民集體所有、家庭承包經營）”變為“國土”的內幕。簡單而言，民土變國土是一個“三連環”的過程。

第一環，農地征用。政府根據發展規劃，按照一定的行政審批程序，將農地征用為工業或城市用地。

第二環，向集體支付補償。農戶雖然擁有長期的土地承包經營權，但是只要涉及到征地，還是由“集體”（也就是幾位鄉村權力人物）出面，協調政府征地、領取并分配征地補償。在征用制之下，土地并沒有被買賣，當然更無漲價之慮。

第三環，土地批租。政府向集體支付了征地補償金之后，就可以放手批租土地了。當然，這里批租的是土地在50～70年間的使用權，而不是土地所有權。

以上這樣一套土地制度，為解決工業化和城市化占用農地，混合了“土地不得買賣和漲價歸公”（征地制）、“國家工業化”（超低補償）、制（惟有“集體”成為農民合法代表）和“香港經驗”（土地批租制），在全世界可以說是惟獨中國所獨有、自成一家。這套組合起來的土地制度，有以下值得注意的特征：（1）決定工業和城市用地供給的，既不是農地的所有權，也不是農地的使用權。就是說，農地產權在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權參加討價還價。（2）政府對工業和城市用地需要做出判斷，運用行政權力（包括規劃、審批、征地）決定土地的供給。（3）權力租金———而不是土地產權的權利租金———成為目前農地轉向工業城市用地過程里基本的經濟刺激。在如此約束之下，各相關方將如何行為呢？

國土資源部“征地制度改革研究”課題組調查發現，集體及農民盡管對以每畝5000～8000元的征地費取得如鐵路、公路等基礎設施用地有意見，但仍能識大局，如期交出土地，但對如房地產開發類的經營性用地，則意見很大。他們認為以幾萬元一畝的征地費征走，一開發就值幾十萬元一畝，大量的土地增值被開發商或當地政府所得，因而普遍存在阻撓征地、討價還價的現象。

耕者有其田，這是一個世紀以來中國政治家所遵循的主張。但在今天，農村的情況有了很大的變化，將近1.5億農民變成了鄉鎮企業的工人，將近1億人外出到城市工作。如此眾多的“農民”脫離了耕作，但延續下來的土地制度并沒有改變。按人頭承包土地還在繼續，并且又通過延長承包期一包30年固化了這一制度。但勞動力是在不斷流動的，不用說30年，就是在三五年間，人口就可能流動走了。那承包的土地又有何用？再轉租給剩下的其他農戶嗎？

農村的土地制度已經面臨著嚴峻的挑戰，特別是在城市化浪潮到來之際。土地資源不能市場化將嚴重影響中國經濟今后的發展。按規劃，今后15年內至少要有1.5億農民轉入城市。他們轉入其他行業的資本是什么？城郊農民一般是在土地被征用后轉入第二和第三產業的。土地征用費是他們轉產的過渡費用。非城郊農民怎么辦？他們的土地是否也能轉化為資本，成為他們產業轉移的保障？如果能將土地產權劃歸農民所有，他可以在進城之后將土地賣掉，使剩下來的人耕種更多的土地，使土地經營集約化，從而提高生產效率和實現大機械化。但現行的土地政策只能使有限的土地無限細分下去，這是一種典型的小農經濟思想，已經跟不上歷史發展和時代的步伐。公務員之家版權所有

中國土地制度的變革與出路

解決中國土地問題的根本出路，近期應以保障農民土地的使用權、保障公眾利益為目標強化管理，打擊腐敗，維護公平；長期則應轉向明確農民對土地所有權而不是含混不清的使用權，讓土地自由交易，并在此基礎上構建以土地稅為主要調控途徑的政府對土地的管理模式。

1.土地變革的近期目標：改變征地制度，實行市場交易國家征地是目前圈地運動中引起矛盾最多的地方。因此，在不改變土地制度的前提下，首先要規范征地，必須明確國家與公民的權利義務關系。

隨著經濟、社會的發展，公共利益用途的范圍也在變化，因此是否需要更具體地劃分范圍并不重要，重要的是必須在土地征用制度中設計一項審核機制，即由指定機構審核征地項目是否符合公共利益。

2.土地變革的長期目標模式：土地的自由契約制度中國今后的土地制度變革總的方向應該是走自由契約制度，為此，需要明晰產權，完善公共管理。

（1）從使用權到所有權：明晰土地的產權。我們認為，中國現行的土地集體所有、農戶承包經營的制度框架，已不可能作為一種基礎性的制度，繼續支撐中國農業的長期發展、支持中國的城市化，因此長期內，政策努力和立法都必須有根本性突破。

（2）完善政府對土地的管理，主要應通過土地稅來進行。

土地是國家和社會最大的資源和財富，是生產要素市場中價值最高的資產，只有減少人為因素對資源配置的干預和不合理控制，才有利于遏制權力進入市場，從源頭上遏制腐敗行為的發生。