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[摘要]有效的農地產權制度是農業可持續發展的前提和基礎。由于土地產權制度的不合理，我國目前的農地利用狀況嚴重制約著農業的可持續發展。本文認為，實現我國農業的可持續發展，必須改變目前農地利用低效率、不合理的狀況，關鍵在于農地產權制度的改革和創新。

[關鍵詞]土地農地產權制度農業可持續發展

農業可持續發展的關鍵是農地的可持續利用，農地利用可持續性的基礎是建立有效的農地產權制度。在我國現行農地產權制度下，存在著土地保護不力，土地利用效率不高，從業者利益得不到充分保障等問題，制約著農業的可持續發展。本文從我國土地利用的現狀出發，分析了目前農地產權制度對農業可持續發展的制約，并提出若干改革農地產權制度，促進農業可持續發展的對策。

一、農業可持續發展與我國農地資源利用狀況

聯合國糧農組織(FAO)在“可持續農業和農村發展的丹博斯宣言和行動綱領”中提出，農業可持續發展是“采取某種管理和保護自然資源基礎的方式，以及實行技術變革，以確保當代人及其后代對農產品的需求得到滿足?！薄吨袊?1世紀議程》對中國農業可持續發展進一步明確為：保持農業生產率穩定增長，提高食物生產和保障食物安全，發展農村經濟，增加農民收入，改變農村貧困落后狀況，保護和改善農業生態環境，合理、永續地利用自然資源。農業可持續發展就是要合理利用和充分保護農業資源，協調農業資源承載力和經濟發展的關系，使農業資源在時間和空間上優化配置，達到農業資源永續利用，使農產品能夠不斷滿足當代人和后代人的需求。

在影響我國農業可持續發展的諸多因素中，土地無疑是最關鍵的因素。農業可持續發展就是要實現農地資源的可持續和有效率利用。這要求在農業發展和農地利用上要處理好以下幾個問題：一是農地資源的代際分配問題，即農地的可持續利用問題，要求保護耕地，規范和限制農地的非農用途，要求保持耕地肥力，保護農地生產力；二是農地資源的代內配置問題，即農地資源在其各種可選擇的利用方式中的配置問題，要求提高農地利用效率，通過集約化和規?；洜I，在有限的農地資源基礎上滿足人類對農產品的需求；三是農業從業者的利益實現問題，要求合理分配土地收益，保障農民利益，激發農民生產積極性。但是，在我國目前的農地利用上，存在著諸多不合理、非效率的狀況，嚴重制約著農業的可持續發展。

1、土地保護不力，耕地流失嚴重。我國農地資源十分緊缺?，F有耕地總面積為13.4億畝，人均僅1畝多，僅為世界平均水平的1/4，人均占有耕地居世界第67位。全國2800多個縣中，人均耕地低于聯合國提出的警戒線0.8畝的有666個，其中低于0.5畝的有463個。在現有技術條件下，我國土地的自然承載力為14—15億人口，現在已經接近極限。在土地供給形勢相當嚴峻的情況下，耕地流失情況一直十分嚴重。建國以來，我國耕地面積平均每年減少約102.3萬畝。近年來，由于城鎮建設用地擴張過快、開發區熱中違法大量圈地、農民宅基地超標等原因，耕地流失有所加劇。1986——1995年，全國凈減耕地面積5萬平方公里，超過日本耕地面積的總和。而最近4年中全國共減少耕地3451萬畝。從長期看，耕地減少如果不能得到有效控制，將威脅到農業乃至整個國民經濟的穩定發展。

2、土地經營規模過小，單產效率下降，糧食供給面臨危機。我國農業生產率不高，是美國的1/40，法國的1/20，日本的1/3，遠遠低于世界平均水平。造成這一現狀的原因主要有以下幾方面：一是土地經營規模過小，規模經濟效益不能充分發揮。在均田承包的土地制度下，農戶經營的土地有細碎化、分散化的特點。80年代中期，農戶平均經營規模為9.3畝，每戶承包地塊分割為9.7塊，1990年戶均規模下降到8.47畝，每戶8.2塊。目前我國農民人均耕種面積只及世界平均水平的l／4，美因的1／230，加拿大的1／3760。二是我國農業有機構成低，技術含量低。1998年我國耕地中只有53.7%采用機耕，17.7%采用機械化播種，9.1%采用機械化收割。三是農戶對地力保護缺乏熱情，土地生產力下降。承包制后農戶追求短期利益，忽視地力的保護和培育。大量化肥、地膜的使用，造成地塊板結，土壤有機質明顯下降，其結果是土地單產效率下降。地力的下降使農業生產波動頻繁，糧食供應越來越缺乏穩定性。

3、農民務農收入降低，負擔加重，種田積極性不高，土地拋荒現象嚴重。由于工農業產品比價不合理，農業生產成本持續上升等原因，近年來農民人均收入增長呈現逐年下降之勢。2000年農民人均收入增長幅度僅為2％，既遠低于城鎮居民人均收入增長6.4％的水平，更低于國民經濟增長8％的速度。城鄉居民收入比1978年是2.56∶1，2000年是2.78∶1。國家統計局調查，2000年52.3%的農村家庭人均純收入不足2000元，79.08%農村家庭人均生活費支出不足2000元。與此同時，各種不合理收費強加到農民頭上，加重農民負擔。1997年農民承擔的“提留”、“統籌”、“以資代勞”及其他費用，全國人均達180多元，相當于現金收入的16%，而中央規定的最高限額是5%。務農比較收益的降低，打擊了農民務農的積極性。大量青壯年勞動力外出打工，造成土地荒蕪。據1991-1996年的不完全統計，全國長期閑置的土地為174.74萬畝，其中閑置耕地達94.7萬畝。

顯然，目前的農地利用狀況與農業可持續發展戰略的要求是背道而馳的。而這種狀況的產生，實際上是目前農地產權制度運行的必然結果。

二、目前農地產權制度對農業可持續發展的制約

聯產承包責任制后推行的土地所有權和經營權相分離的，以均田承包為特征

的農地產權制度，由于將土地經營主體和收益主體結合起來，推動了農業生產迅速發展。但是，這一制度在設計上存在著重大缺陷，隨著市場經濟體制的逐步建立和農村經濟的發展，其績效遞減甚至為負，成為農業可持續發展的障礙。

1、農地產權主體不明確，導致農地缺乏有效保護。作為農業基本生產資料的土地，其供給具有完全的剛性，而且，其使用方式具有不可逆轉性，農地一旦轉入非農領域，再恢復為耕地的可能性極小。因此，實現農業可持續發展，保護耕地是首要任務。在產權經濟學的意義上，財產的保護有賴于排他性的產權制度的建立，有賴于明確的產權主體的形成。在我國現行《憲法》和《土地管理法》中，規定農地所有權屬于農村集體經濟。但是，產權主體究竟是鄉集體、村集體還是村民小組，相關法律中并沒有明確的界定，其結果是出現了同一土地的“一權多主”的現象，嚴重背離了產權的排他性原則。正是農地的“一權多主”導致產權的保護性功能完全散失。這是因為，產權的保護是有成本的，在“一權多主”的情況下，保護成本由保護者單獨承擔，但利益卻由多個主體分享，于是不可避免產生“搭便車”，人人希望他人保護產權，產權就失去了保護。失去保護的產權實際上處于一種無主狀態，當國家強制性低價甚至無償征用農地時，無人出面進行干預；當集體領導賤賣、侵占集體土地時，無人出面制約；既然土地實際上成為免費的午餐，誰也不愿意放棄無償享用的權利，于是超標準占用宅基地成為潮流。

2、承包權的頻繁調整弱化了農戶投資的收益預期，刺激了農戶的短期行為。產權關系不清是現行農地產權制度的一個嚴重缺陷。農地的所有權、使用權、收益權、處分權等權能缺乏清晰的界定，各產權主體間的責、權、利關系也沒有明確的規范。表現之一是農戶的承包經營權缺乏明確的空間界限，擁有所有權的集體組織可憑借所有權隨意干預經營權。表現之二是農戶的承包經營權缺乏明確的時間界限，承包期限可以隨意調整。土地的可持續利用要求不斷培養地力，而地力的培養如修建梯田防止水土流失、播種綠肥、施用農家肥增加土壤有機質等，或者是需要長期、大量投資，或者是需要付出較大的機會成本，如短期內施用化肥比農家肥有著更高的產出效率。在農戶地權不穩定的情況下，農戶對土地投資的長期收益缺乏穩定預期，其結果是造成農戶行為的短期化，忽視地力的培養，對土地進行掠奪式經營。

3、土地流轉機制不健全，小規模經營格局無法改變，降低農地資源配置效率?，F行農地產權制度的產權關系不清還表現在農戶承包經營權的不完備，農戶對承包土地缺乏實際的轉讓權。在均田承包格局下，農戶占有的土地分散而又細碎，導致單產效率和農戶收入的極端低下。解決問題的方式是實施規模經營，將分散的土地向種田大戶、種田能手集中。但是，由于農戶缺乏土地轉讓權，只能保持小規模經營格局。這是造成目前農業生產中基礎設施建設落后，勞動生產率低下的重要原因。土地流轉機制的不健全同時是加劇耕地拋荒的重要因素。由于務農比較收益低，農民外出打工是一種理性的選擇。由于土地轉讓受到限制，外出打工的農戶只能選擇放荒土地或者粗放經營。流轉機制不健全也是造成農戶忽視地力培育的重要原因之一。農戶對土地的長期投資實際上增加了土地的價值，由于土地流轉機制的不健全，農戶對土地投資形成的價值不能得到合理的評估，不可以借助于市場得到補償，農戶自然失去土地投資的積極性。

4、土地收益分配的不合理，加劇農民負擔。現行農地產權制度下，各產權主體的利益關系缺乏規范，土地收益分配不合理。主要表現是租、稅、費關系不清。其結果一是方便鄉鎮集體組織將各種不合理收費捆綁進承包合同中，隨意加重農民負擔。二是租、稅、費關系的模糊，導致農戶因承包土地而承擔了太多的社會義務。如在集體提留中，數額最大的是干部和民辦教師工資及補貼、五保戶和軍烈屬補貼、行政費用等，這些支出項目都屬于社會職能，理應由國家承擔，卻不恰當地加到農民頭上。農民負擔的加重，務農比較收益的不斷降低，進一步降低了農民的經濟和社會地位，迫使農民離開農村和農業生產。農業勞動力是最重要的農業資源，當農業勞動力大量流失，農業的可持續發展只能成為空中樓閣。

三、改革農地產權制度，實現農業可持續發展

改善農地利用狀況，提高農地利用效率，遏止耕地流失、地力下降趨勢的關鍵是建立有效的，適應可持續發展戰略的農地產權制度。為此，應當從以下幾個方面對農地產權制度進行改革。

（一）所有權——明晰化

關于農地所有權改革，理論界有國有化、私有化、復合所有制和完善集體所有制幾種觀點。本著尊重歷史又照顧現狀的原則，筆者傾向于通過明晰產權主體，合理界定產權權能的方式，進一步完善集體所有制。其一，現行土地產權制度存在的問題，不在于集體所有制本身，而是制度設計上不規范的問題，這些問題可以通過改善制度設計得到解決，而沒有必要改變所有制性質；其二，在我國目前農業生產資源和技術條件下，保持和發展集體所有制有利于提高農村經濟組織化程度，促進農業產業化的實現；其三，由于土地承載著社會福利的職能，因此，土地產權制度改革要考慮農戶對土地分配的公平要求，這也是農業可持續發展的內在要求；其四，農地產權制度改革宜采取漸進的方式，這是聯產承包責任制以來農地產權制度改革成功的基本經驗。改革的步子過大，會造成農村經濟和農業生產的波動，動搖農業可持續發展的基礎。因此，農地所有權改革，關鍵是塑造明確的土地所有權主體而不是改變集體所有制的性質。

目前農地所有權主體主要是村民委員會（行政村）和村民小組（自然村）。村民委員會是政府機構的派出組織，承擔著大量行政職能。在現行土地制度中，村民委員會具有作為集體土地所有權的人格化代表和作為土地行政管理部門的準行政主體的雙重身份，是導致農地處于“無主”狀態的主要原因。以村民委員會作為集體土地的所有權主體，不僅產權主體不能真正落實，而且，由于村民委員會職能的行政性，會導致各種行政費用向農民分攤。同時，通過村民委員會對農地利用進行監督，對農地資源進行配置，也面臨著較高的交易費用。可見，村民委員會不適宜作為農地產權主體。將村民小組界定集體土地產權主體是較為合理的。其一，建立在自然村上的村民小組不承擔任何行政權，可以保證土地所有權的獨立性；其二，通過村民小組監督土地利用，配置土地資源，有著交易費用低廉的優勢，而村民小組的行為也較容易得到監督；其三，相對于由村民委員會行使所有權，較小的產權范圍可以提高村民對土地的關切度，有利于土地保護和地力培育。

在確定所有權主體之后，應進一步明確產權關系。村民小組行使的土地所有權是包括占有、使用、收益、處分權能的完全所有權。土地收益屬于集體所有，處分權需通過全體村民或村民代表大會行使。村民小組

依照法律和土地行政管理規定將分離出來的土地經營權讓渡給農戶，有獲取分離出來的土地使用權部分收益的權利。作為獨立的所有權主體，村民小組有拒絕違法征用和變相買賣集體土地的權利，有與其他主體交換土地的權利。同時，村民小組有保護集體土地，對國家依法征地提供方便和依法納稅的義務。

（二）承包經營權——物權化：

在實行承包制的情況下，集體經濟組織通過與農戶簽定合同，把土地承包經營權交給農戶。應該說，在這種土地關系中，承包權本身具有物權的性質。但是，從我國農地產權制度變遷的歷史看，承包權一開始是以債權的形式出現的。正是債權的性質決定了，承包權由于依據契約設立因而其內容具有很大的隨意性，一些并非與該權利對等的義務被捆綁進土地合同中；也正是由于債權的性質，決定了作為人的鄉村干部可以隨意調整土地分配關系，隨意向農戶攤派，隨意調整承包合同，使農戶的地權失去穩定性。承包權的債權性質使其不能成為有效的土地市場運作的制度基礎，完善承包權，就必須改變其債權性質。

在法律上，與債權相對應的是物權，與債權是按照契約約定而產生不同，物權是依照法定主義原則由法律設定的權利人所享有的直接支配其物并排除他人干涉的權利。承包經營權的物權化，就是指承包權的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。法定化要求農戶的承包權應通過法律手段加以界定和保護，通過完善民法建設，把承包經營權法定為農戶對土地的當然權利。固定化要求把土地承包經營權固定在具體的地塊上，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，對土地不再進行行政性調整。長期化要求農地使用權的期限應符合農地利用和農業生產效率提高的要求，延長承包期?？衫^承化指農地使用權可以按照法定程序繼承。市場化指內地使用權可以通過市場進行交易。承包權的物權化，實際上賦予了承包者完善的經營權，變單一的土地經營權為占有、收益、使用、處分四權統一的承包經營權。

（三）使用權——流動化

建立規范完整的土地經營權流轉機制具有十分重要的意義：第一，土地承包經營權作為一種財產權利，應該是可以依法流轉的，這樣才能真正發揮其資源效益，保證權利人享有的權利的最終實現；第二，隨著市場經濟發展，更多的農戶將會放棄土地的耕種，對土地承包經營權流轉的限制只會導致土地的閑置和浪費；第三，針對我國農戶占有土地細碎化的特點，允許土地經營權的流轉，能在一定程度上實現土地的相對集中，實現規模經營?？梢姡⑼晟瓢l達的土地經營權流轉機制已迫在眉睫。

土地經營權流轉主要有土地承包經營權的轉讓、繼承、出租、抵押等。在現行法律中，土地經營權是可以繼承的。但是，對轉讓、出租、抵押的規定存在諸多問題。關于轉讓，在現行的法律解釋中，土地經營權可以轉讓，但必須以發包方同意并無償為條件。這一規定實際上否認了農戶的轉讓權。土地經營權的抵押在現行法律中是受到嚴格限制的。在市場經濟條件下，允許土地經營權的抵押，既可以使承包農戶保留對土地的耕種，又可以融通資金，增加投入發展生產。因此，對法律規范進行調整，允許土地承包經營權的依法抵押，具有重要的意義。土地經營權的出租在現行法律中同樣是被禁止的。這是加劇土地利用效率低下的重要原因。土地是農民主要的社會福利保障工具，由于放棄土地的機會成本太高，當農戶因為某種原因無力或不能耕種土地時，他們極有可能選擇放荒土地。而允許土地經營權的出租可以解決這一問題。

（四）土地收益分配——法制化、規范化

長期以來，農業中租、稅、費關系不清，以稅代租、以費代稅、稅費不清的情況比較普遍。其直接結果是加劇農民負擔，并強化農民的抗稅抗費意識，惡化農村社會關系。為適應發展社會主義市場經濟的要求，應明晰租、稅、費關系，明確各產權主體的產權邊界，以科學合理的租、稅、費標準和水平調節土地利用方向，協調土地利用中各產權主體的關系，切實保障農民利益，促進土地資源利用效率的提高。土地收益分配關系可進行以下調整：其一，用規范的地租取代不規范的“集體提留”。農戶承包集體土地，負有交納地租的義務，為規范這種關系必須簽定具有法律效率的租約，明確規定地租收取依據和標準。在承包期滿集體土地時，對農戶投資增加的土地價值應參照市場情況給予經濟補償；其二，理順農民和國家的稅收關系，將暗稅改為明稅，并通過制定實施具體的《土地稅法》規范地稅的征收和使用；其三，要把地稅和地租分開，明確其征收依據和使用方向。將原來向農民征收的一切稅費明確劃分為稅、租、費三大塊進行征收，然后根據各自的性質分配其用途；其四，各地根據具體情況給向農民征收的稅、租、費確定一個上限，以避免農民負擔的加重。可以將原來三提五統不能超過上年人均純收入5％的控制線，改為農村地方對農民收取的一切稅租費不能超過某一個絕對額，即由相對量控制變為絕對量控制。

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