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政府和農民關系述評

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政府和農民關系述評

【內容提要】當代中國社會學學者有關中國政府農民關系的研究表現出兩種明顯的特點:一是在構筑“本土化學術”的同時,不斷發掘和借鑒西方主流社會理論家和海外中國研究學者的成果,并與海外中國研究學者開展越來越多的學術合作。二是受專業技能和個人旨趣等因素的影響,采取了不同的切入點。總體來看,當代中國社會學學者有關中國政府與農民關系研究的切入主要集中在:國家與社會、國家能力及其實現、基層組織的角色與關系、精英的構成與流動、農民的自主空間與利益表達等五個方面。

【摘要題】研究綜述

【關鍵詞】政府/農民/社會/國家能力/農民利益表達

【正文】

對于中國政府與農民的關系問題進行探討的歷史,可以說跟這個問題存在的歷史一樣悠久。自古以來,“官民關系”一直是許多有識之士關注和思考的主題。正如許多關于中國社會的研究主題一樣[1],學術界對于中國政府與農民關系問題的研究也分為三股力量,即中國學者、海外中國研究學者及西方主流社會理論家。在這三股研究力量中,中國學者對政府與農民關系的研究歷史最久,然而比較系統、比較規范的研究卻開始得最晚,“”期間還中止了較長一段時間。改革開放以后,中國學者對政府與農民關系的研究得以恢復和發展,逐漸形成了一定的學術規范,取得了較多的研究成果。本文將對當代中國學者特別是社會學學者對政府與農民關系的研究進行述評。

從總體上看,當代中國社會學學者有關中國政府與農民關系的研究表現出兩個明顯的特點:一是在構筑“本土化學術”的同時,不斷發掘和借鑒西方主流社會理論家和海外中國研究學者的成果,并正與海外中國研究學者開展越來越多的學術合作。常被提及的海外中國研究學者有黃宗智、杜贊奇(PrasenjitDuara)、許慧文(VivienneShue)、戴慕珍(JeanOi)、倪志偉(VictorNee)、蕭鳳霞(HelenSiu)、孔飛力(PhilipKuhn)、魏昂德(AndrewWalder)、趙文詞(RichardMadsen)等。二是受專業技能和個人旨趣等因素的影響,采取了不同的側重點或者說切入點。雖然這些側重點之間往往存在著交叉重疊,但總的來說,這些側重點還是可以明確地分成五類,即國家與社會、國家能力及其實現、基層組織的角色與關系、精英的構成與流動、農民的自主空間與利益表達等。本文試圖以這五類側重點為線索,對相關的研究進行考察。

一、國家與社會

“國家與社會”是海外中國研究學者對中國進行政治社會學研究的一種主要范式,從20世紀50年代起就逐漸為海外中國研究學者所使用[2],80年代后期開始被引入中國學術界,并迅速在90年代形成為一股研究熱潮。

在引入之初,中國社會學學者對“國家與社會”問題的關注更多的是圍繞“國家與市民社會”來展開的。例如鄧正來和景躍進提出,中國的現代化面臨著一種表現為“活亂循環”的結構性困境,而流行于80年代的新權威主義、民主先導論在解決這種結構性困境上都存在著嚴重的缺陷,所以必須轉變思維模式,由原來的“自上而下”變成“自上而下”與“自下而上”相結合,由原來的“政治與經濟”模式變成“國家與市民社會”模式。他們認為,雖然改革開放以來中國市民社會的雛形已經開始浮現,中國市民社會與國家的二元性亦日趨成形,但這些浮現和成形都是“自在的”、不自覺的,必須自覺地“建構中國的市民社會”,實現“國家與社會的良性互動”。[3][4]

盡管“國家與市民社會”模式具有重要的理論價值和現實意義,但它在研究中國政府與農民關系方面顯然存在較大的局限性。按照鄧、景的定義,“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則,以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域,以及進行議政、參政活動的非官方公域”,所以它不包括自給自足、完全依附于土地的純粹農民。[3]雖然鄧、景后來補充說,鄉鎮企業的繁榮培育出了一大批鄉鎮企業家和鄉鎮企業工人,他們將成為中國市民社會中一支不可或缺的力量,但是“國家與市民社會”模式無疑在很大程度上是把農民排斥在外的。[5]在農業人口如此眾多、“三農”問題如此嚴峻的中國,“國家與市民社會”模式對農民的這種排斥極大地限制了它本身的解釋力和適用性。

正是鑒于“國家與市民社會”模式在研究中國政府與農民關系時的局限性,許多學者主張采用“國家與社會”模式。他們把政府看作國家的一部分,而把農民視為社會的一部分,以“國家與社會”為框架來分析政府與農民的關系,或者通過考察政府與農民的關系來反觀國家與社會的關系。應該說,在研究中國政府與農民關系時,“國家與社會”模式更具包容性,也更具現實性。一方面,相對新權威主義和民主先導論而言,“國家與社會”模式并沒有把眼光僅僅限制在政治權威的轉型上,而是采取了“國家與社會相互作用”的雙向視角,因此在研究時可以很好地兼顧政府與農民各自存在的影響;另一方面,相對“國家與市民社會”模式來說,“國家與社會”模式雖然承認國家與社會的分化,但不同意把這種社會只是理解成“市民社會”,所以自然可以分析那些被“市民社會”排斥在外的農民。當然,“國家與社會”和“政府與農民”之間畢竟是兩對不同的概念,在研究時不能進行簡單地升華或化約。如何處理“國家與社會”對“政府與農民”的解釋力或者反過來“政府與農民”對“國家與社會”的代表性,依然是兩個有待中國學者在今后研究中加以注意并解決的問題。

二、國家能力及其實現

國家能力,是指國家實現自己意志的能力,也常常被稱為“政府能力”。有學者認為,任何政治制度必須具備四種基本國家能力才能生存和運作,具體包括:(1)汲取能力,即國家動員社會經濟資源的能力;(2)調控能力,即國家指導社會經濟發展的能力;(3)合法化能力,即國家運用政治符號在屬民中制造共識,進而鞏固其統治地位的能力;(4)強制能力,即國家運用暴力或暴力威脅維護其統治地位的能力。[6]顯然,這種內涵界定具有濃厚的結構功能主義色彩。

學術界對于國家能力及其實現問題的研究,大致可以分為兩種方式:一種是“結構—制度”視角,另一種是“事件—過程視角”?!敖Y構—制度”研究方式往往側重于從宏觀的層次,通過分析國家正式資源和權力的分配結構與制度安排,來考察國家能力及其實現的問題。這種研究方式的代表主要是王紹光、胡鞍鋼的“政府汲取能力研究”。

王、胡主張用汲取能力來作為衡量總的國家能力的主要指標,提出中國的國家能力處于逐步減弱之中,認為“在資源動員和分配方面中國政府已經變成了一個‘弱政府’,中國的中央政府已變成了一個‘弱中央’”,并警告說中國“弱國家,強社會”、“弱中央,強地方”的現狀將會引發國家整合危機。[6]他們的觀點在政界和學界都產生了很大的影響,并迅速引發了一場激烈的爭論。有些學者肯定了王、胡提出的問題(即“從國家與社會、中央與地方的關系角度來探討國家整合問題”)的價值,認為他們及時地提醒了要高度注意國家財政在市場經濟安排中的關鍵作用。與此同時,批評的聲音也此起彼伏、連綿不息,這些聲音主要來自楊大利、崔之元、汪丁丁、李強等人,意見集中在國家能力的定義、衡量國家能力的指標及其計算公式、“國家能力危機”結論的正確性等方面。

與“結構—制度”研究方式不同,“事件—過程”研究方式在研究國家能力及其實現時,更側重于微觀層面,關注社會本土性資源的利用、正式權力的非正式運作以及實現過程的創造性等內容。

例如,孫立平、郭于華對華北一鎮的收糧過程進行了實地研究,發現政府官員在完成行政任務時,并不像極權主義理論所描述的那樣,經常使用訓斥、強迫等強硬措施,相反,他們對正式權力資源的使用是相當慎重的。他們很少使用正式規范所規定的程序和懲罰手段,卻常常借助于有關權力的正式規則中并沒有包括的非正式因素,運用日常生活中的“道理”和說服方式,來極富“人情味”地使用這些權力。孫、郭由此得出結論,即權力的行使(國家能力的實現)在很大程度上并不是以有關權力的正式規則為基礎,而常常是基于民間社會中的本土性資源。[7]強世功通過對陜北一鎮的一起民事調解案的參與觀察,也得出了與此相類似的結論。[8]又如,不少學者認為,改革開放以來,隨著聯產承包責任制的實行,農村基層組織或基層政權正逐漸走向軟弱渙散,國家實現自己意志的能力不斷削弱。然而,馬明潔、孫立平通過對冀、魯、豫三省交界地帶一個鄉鎮發動農民種植洋香瓜過程的研究,提出了不同的看法。他們認為,在國家的動員能力已經基本喪失的表面現象之下,現有體制仍具有一種相當強大的動員潛能;只要具備相應的條件,這種動員潛能完全可以轉化為實際的動員能力。[9]上述這些研究在“結構—制度”方式之外另辟蹊徑,采取了“事件—過程”方式,其研究方法和觀點都頗具獨到之處。

三、基層組織的角色與關系

中國農村的基層組織(這里特指與政治直接相關的組織)可以分為兩類,即正式的基層組織和非正式的基層組織。正式的基層組織又可以分為基層政權組織和基層自治組織,就當代來說,前者包括鄉鎮黨委、鄉鎮政府、鄉鎮人大等,后者包括村支部、村委會、村民小組(隊)等。非正式的基層組織如家族、宗族、民間宗教等?;鶎咏M織的角色與關系也是許多研究農村問題的學者所關心的重要內容,他們切人的視角一般可分成兩種,即機構角度和成員角度。從機構角度考察中國農村基層組織的角色與關系,主要是分析鄉鎮政權、村級組織、家族的角色與關系;從成員角度考察中國農村基層組織的角色與關系,則主要是分析鄉鎮干部、村干部、家族領袖的角色與關系。

張靜在分析鄉村基層政權在基層管理中所起的作用時,提出了“政權經營者”這個概念。他認為,在制度下,多數基層干部的身份是管理者而不是經營者。但是,在市場經濟發展中,國家的授權賦予了基層干部各種行動地位(包括資源地位、代表地位、組織和決策地位),從而創造了加強基層政權構建集團(經濟)利益的條件,使基層政權發展出了對公共資產的合法運行權。[10]

楊善華、蘇紅在有保留地借鑒和吸引張靜的“政權經營者”概念和許慧文的“干部/經營者”概念基礎上,提出了“型政權經營者”和“謀利型政權經營者”兩個概念,用以概括改革前后中國農村基層政權(鄉鎮政權)的角色和職能的轉變。楊、蘇對張靜的“政權經營者”概念的具體含義和適用對象作了一些修改,認為從某種意義上說,就是一個典型的“政權經營者”,不過由于在改革前的總體性社會結構中,它們“在經濟領域貫徹的主要是國家的意志、維護的主要是國家的利益,它們只是受國家(中央政府)的委托,管理、組織和參加自己轄區的經濟活動,并且其權限也有明確的規定”,所以它們是“型政權經營者”。20世紀80年代初開始的財政體制改革,使鄉鎮政權成為具有獨立利益的集團。為了獲取自身利益,鄉鎮政權開始偏離其管理社區、組織社區生活的公共職責,逐步轉向了“謀利型政權經營者”。這種轉變隨地區的不同而有所差別。[11]

王榮武、王思斌以河南省花鄉的實地調查資料為基礎,就鄉鎮干部、村干部及農民三者關系中的鄉干部與村干部關系問題作了探討。他們認為,改革以來鄉村干部之間交往趨向多樣化和復雜化,其主要特點是以工作為基礎、交往結構的不平衡性以及工作交往和私人交往的相互纏合。他們提出,這種結構現狀是鄉村干部的非正規性傳統、利益主體多元化、資源占有和分配方式的變化、鄉村工作的復雜性,以及鄉村干部的熟人效應等因素綜合作用的結果。[12]

周飛舟通過收集和分析三個農村的有關資料,探究了改革前后村干部的角色轉變與他們維護對地方社會支配地位的策略。周飛舟采用的理論框架是“國家—村干部—農民”,并將它與傳統社會中的“國家—士紳—農民”作了比較?!边w舟的研究結論中有兩點很值得注意:一是他強調了在不同經濟水平(工業化程度)的農村中,村干部與農民之間的關系也不同;二是他創造性地區分了村干部和村集體,并以農村的土地調整為例,說明了改革后村干部增強其對國家權力的獨立性、尋求維持其支配地位的資源的過程是通過集體的“實體化”來實現的。

四、精英的構成與流動

中國農村基層政治精英研究往往偏重于探討農村基層政治精英這個群體的產生、構成及流動。

農村基層政治精英是“精英”這一社會學傳統概念的拓展和應用。孫立平雖然沒有直接界定“農村基層政治精英”的概念,但提出了“民間統治精英”概念。民間統治精英包括政治精英、經濟精英、知識精英等;所處地域既有農村也有城市;他們處于國家機構之外,影響力不是來自國家所賦予的行政性治理權,而是由財富、威望、能力、知識等所派生的,是非正式的。[14]顯然,民間統治精英在內涵和外延上與農村基層政治精英不完全一致。但是,這個概念提醒我們在農村基層中的官方政治精英之外,還要注意那里的民間政治精英。另外,孫與帕累托相區別、從“行使統治職能,即領導、管理、協調、仲載、整合、組織等”角度來定義“精英”的做法,對理解農村基層政治精英也是很有借鑒意義的。

王漢生對農村精英作出了自己的界定,認為“農村精英是指農村社區(行政村、鄉和鎮)的社區精英,即在社區中負有領導、管理、決策、整合功能的、有重要影響的人物”。[15]王漢生還以精英影響力的主要來源為標準,將農村精英分為黨政精英、經濟精英和社會精英。其中黨政精英主要指社區的黨政負責干部,即鄉鎮黨委和鄉鎮政府的領導干部、村黨支部和村民自治委員會的主要負責人,他們的影響力主要來源于上級黨政機關正式授予的權力。[15]顯然,王漢生所定義的黨政精英相當于孫立平所說的官方政治精英。我認為,在理解和界定農村基層政治精英時,應該把王漢生和孫立平兩人的定義綜合起來,也就是以王漢生的黨政精英為主體,同時考慮孫立平的民間政治精英(這些往往是對政治有一定興趣或肩負家族期望但又尚未進入正式基層政治組織的人)。

王漢生認為,國外的精英循環理論和精英再生產理論分別從一個側面反映了改革開放以來中國農村權力結構與權力關系的變化特征,但是也存在另辟蹊徑研究精英變化的必要和可能。王漢生贊同孫立平“改革前的中國是一個總體性社會”的判斷,并認為當時農村社區的精英集團呈現出類型單一化和結構趨同的特征,“除了政治精英外,幾乎不可能產生社會和經濟精英”。改革對農村精英生成條件和行為環境造成了巨大的影響,鄉村精英類型出現了多元化,精英集團內部結構與相互關系發生了變化,表現在:(1)許多鄉村黨政干部轉變為政治精英和社會精英;(2)大量迅速興起的經濟能人被吸收到社會控制集團;(3)精英替代主要有兩種形式,即代際替代和類型替代(即經濟精英對原政治精英的替代)。農村精英結構與精英關系存在地區差異,其最重要的原因是農村工業化在改革后的迅速增長。[15]應該說,王漢生對于精英的分析是很有創見和價值的,這一點從她的觀點經常被學者們引用上也可以看得出來。

宿勝軍對膠東半島上的一個中等規模的村落進行了個案研究。他通過考察這個村子前、集體化時期和改革過程中的政治、經濟及社會狀況,把這三個時期社區精英的角色行為分別模式化為村莊的“保護人”、國家政權的“人”及追求獨立利益的“承包人”。他認為“保護人”強調的是個人的品格、能力及對村莊的責任;“人”強調的是與國家利益的一致和意識形態上的認同;“承包人”強調的則是社區關懷下的集團私利。他提出,國家干預力度、市場化進程和社區整合程度,是導致社區精英角色特征變化的三個基本變量?!盵16]

楊善華梳理了國內外有關中國大陸鄉村政治精英的研究,并且結合他與其他一些人在河北某縣郄家莊田野調查所得的資料,對農村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替等問題進行了研究。他提出,在討論農村基層政治精英時,必須既注意國家的作用,也注意社區中各種政治力量的作用及精英本身的作用;同時必須進行功能和歷史的考察,注意到精英發揮作用的現實環境和社會文化背景,注意到現有精英和以往精英之間的歷史延續性。對鄉村政治精英,他主要是在行政村(生產大隊)層面上來展開研究。他贊同劉小京對村級政治精英的概括,即集國家人、社區守望人和家庭代表人三者于一身,并認為雖然不同時期政治精英具體的行為偏向有所不同,但這三種角色一直存在于各個時期(這一點跟宿勝軍的觀點不同)。改革前,他們的行為偏向于國家人這一角色,改革后,社區守望者和家庭代表人兩種角色的比重大大增加。楊善華還結合郄家莊的資料,提出并分析了家族在村莊政治精英角色定位和更替中的作用。[17]

五、農民的自主空間與利益表達

農民能夠自主地進行計劃、作出決定的領域就是農民的自主空間。在現實中,這種自主空間往往表現為一種“差序格局”,也就是說,它可以按照自主性的強弱分為幾個層次:處于中心的是個體形態的農民,在這里,農民的自主性最強;從中心開始,農民的自主空間沿著家庭、家族、自然村、行政村等層次向外伸展,自主性逐漸減弱。當然,這些層次并不是十分規則的同心圓,而更像是杜贊奇所說的“文化網絡的各個體系”[18]那樣,或多或少存在著并列關系和交叉關系。另外,不同的農民(如精英與普通農民),其自主空間的“差序格局”顯然也是不一樣的。改革開放以來,隨著國家力量從農村的回縮,農民自主空間也成了許多學者關注和討論的問題。

其中,有些學者側重于對農民自主空間的歷史變遷進行考察。例如,(1)對于建國后農民自主空間的變化,學者們一般都認同“通過組織建設、資源壟斷、思想控制等途徑,國家空間得到了拓展,農民自主空間被縮小”這種結論,但在“農民自主空間被縮小的范圍和程度”上卻看法不一。如有一種看法認為,“在1949年革命勝利之后,中國共產黨成功地實現了對全國農村的全面控制和組織,從而徹底改變了1949年前國家的力量無法(完全)達到農村行政村這一級基層的態勢”;而楊善華卻指出,“1949年之后中國共產黨領導的國家就其主觀愿望來說是想實現這一目標,但是中國農村的實際情況卻無情地阻止了這一目標的實現或完全實現。所謂村莊的‘自由’政治空間(即村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊實際事務和做自己想做的事情的自由度)實際上是一直存在的?!盵17]高王凌通過分析“瞞產私分”、“偷糧”等現象也印證了農民自主空間的存在。[19](2)對于改革開放后農民自主空間的變化,學者們普遍認為,隨著國家力量的回縮,農民在政治、經濟、社會生活等方面的自主空間都不同程度地得到了恢復甚至擴展。有的學者還對農民自主空間的變化機制進行了深入研究,如項飚通過對北京“浙江村”形成和發展過程的長期考察,認為“傳統網絡的市場化”為農民的“新社會空間(非國家空間)”的產生與拓展提供了條件。[20]

與上述學者側重于對農民自主空間的歷史變遷進行考察不同,有些學者則側重于對當代農民自主空間的恢復與建構進行研究。這種研究的角度主要包括農民自主政治空間的組織化(如村民自治、鄉鎮直選)、農民自主經濟空間的市場化(如鄉鎮企業的轉制、個體經濟和私營企業的發展、外出打工)及農民自主社會空間的流動化(如戶籍制度的改革)等三種,文獻大多產生于20世紀90年代以后,一般都強調面向未來的制度安排和政策設計。

當農民的自主空間受到侵犯或威脅時,他們會自覺不自覺進行地維護甚至反抗;當農民希望擴展原來的自主空間時,他們又會自覺不自覺地增加對公共事務的參與和監督。這兩種行為可以合稱為農民的利益表達。農民的利益表達離不開一定的途徑和手段。這些途徑和手段可以分為兩類,即正規的體制內利益表達途徑和手段(如上訪)、非正規的體制外利益表達途徑和手段(如對抗),不過現實中這兩類途徑和手段往往是交織在一起的,正規的體制內利益表達途徑和手段常常被非正規地使用,而非正規的體制外利益表達途徑和手段也需要考慮正規的體制內利益表達途徑和手段。

學者們對于農民利益表達的研究大致是從兩種角度來展開的:一種角度著重考察農民正規的體制內利益表達途徑和手段,重視信訪制度、村民選舉制度、民主監督制度等的建設和完善,另一種角度則關注農民非正規的體制外利益表達途徑和手段,以及正規的體制內利益表達途徑和手段被非正規地使用,重視農民在表達利益時的策略運用及其效果。相對來說,在近些年,第二種角度更為學者們所注意。例如,應星、景軍通過西南地區某公社的田野調查,收集了有關當地水庫移民上訪事件的大量資料,并對“移民如何克服科層制的運轉中有意無意給承認和解決他們的土地補償問題所設置的種種障礙,使其終于擺上了政府解決問題的議事日程?如何從地方政府那里不僅追回了被截留的補償款項,擁有了自己的工廠,而且還使地方官員被迫低頭認錯的”等問題作了分析。[21]應、景的資料和分析對于我們了解“弱者的聲音在中國當代社會獨特的權力運作體制下是怎么傳達出來的”這一問題,具有很好的參考價值。羅剛、王漢生對陜西南部貧困地區某村的上交款問題進行了分析,發現農民拒交或拖欠上交款,主要不是因為沒有錢,而是想借此來表達對村組和鄉鎮干部某些損害當事人或公共利益的行為的不滿。原來作為農民對國家和集體義務的上交款成了農民與鄉村政府、集體討價還價的籌碼,成了農民表達自己利益和聲音的一個重要工具。羅、王還對農民可能利用的各種制度內和制度外利益表達渠道及其效果進行了比較分析。[22]

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