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內容提要：國務院辦公廳《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，是一個體現市場經濟和城市化發展方向的重要文件，標志著農民流動就業政策的重大轉折。近十年來，圍繞農民流動的秩序目標和政策選擇發生了很多爭論，以限制和管制為主導特征的某些政策設計陷入了深刻的管理誤區，農民付出了沉重代價。建立新秩序的根本途徑是取消對農民的身份歧視，實現城鄉居民的身份平等化。

關鍵詞：農民流動，秩序，政策，管理

2003年1月15日，國務院辦公廳發出《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》①。這個文件有7條，三千余言，核心內容是：取消對企業使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制，取消專為農民工設置的登記項目，逐步實行暫住證一證管理。各行業和工種尤其是特殊行業和工種要求的技術資格、健康等條件，對農民工和城鎮居民應一視同仁。這是一個重大的政策轉折，標志進城務工經商的政策寒流悄然消退，農民流動就業的春天正在到來。

此前的2001年末，國家計委、財政部發出了《關于全面清理整頓對外出或外來務工人員收費的通知》：從2002年3月1日起，一律取消包括暫住費、暫住人口管理費、計劃生育管理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員管理服務費、外地建筑企業管理費等在內的收費。證書工本費每證最高不得超過5元。比較前些年的收費橫行，這已經是巨大進步。局限在于，這個收費禁令的潛在前提是，那些行政審批、證件手續的規定是被承認的，問題只是收費太高太多。如果說，上一次取消收費是對舊管理體制的改良，這一次明令取消各種歧視性限制，則是對于舊體制的革命。我們無法說得清楚，在過去的十來年里，來自不同部門一條條一款款審批辦證、收費罰款、清退驅趕的文件規定，給千百萬農民造成了多少麻煩和破費，帶來了多少羞辱和辛酸。

那些專門針對農民流動的限制規定，是90年代中期逐步出臺并完備起來的。不管制定者用心多么良好，我們必須說，這些限制規定深深地并且廣泛地傷害了農民，與此同時也傷害了農村發展。這些舊規定試圖建立一種秩序，對于農民的所有指責和限制，都建立在農民冒犯了所謂“秩序”的前提下。將近十年來，關于政策設計的爭論也一直圍繞秩序問題。現在，政策導向已經轉變，但是，意見爭執還在繼續，秩序討論仍有必要。

一．秩序沖突和秩序目標

外來人口的規模進入必然刺激既有的城市社會秩序。在我們看來，人口流動條件下的社會秩序有兩種。一種是“自發的秩序”。在外來人口融入城市的過程中，會自然形成兩個方面的秩序力量。一方面，外來人口會將自己習慣的秩序形式，如組織模式、交往方式、生活習慣等，積極地導入流入地既有的社會結構中；另一方面，流入地社會也可能從外來人口那里得到一些經濟機會和需求滿足，并一定程度上從自身利益出發支持外來人口形成的秩序。這種建立在需求滿足和功能互補上的秩序可以稱為“自發的秩序”。一種是“管理的秩序”。面對人口流動，管理者會根據城市的秩序傳統和規劃，從自己的秩序目標出發，向外來人口群體，也向與外來人口直接有相關利益的本地人口提出秩序要求。

“自發的秩序”和“管理的秩序”內在邏輯不同，難免發生沖突。制度創新要解決的問題，是尋求解決這兩種秩序沖突的制度化途徑。在政府部門的管理活動中，我們經常聽到“有序流動”、“有序管理”等說法。但是，這些“有序”概念明顯陷入了誤區：似乎方方面面“管起來”、“管住了”，達到了管理部門的各項要求，就是有序。這主要體現在不斷制定有關規定、建立管理制度、落實有關部門責任，所有這些規定，核心內容是對于農民的控制、限制甚至強制，落實這些規定的基本手段就是辦證、收費、罰款和驅趕。

在現有的體制下，政府既要提高經濟效率，又要維護社會安定，特別是城市政府要維持本地人口中較高的就業率。因此，試圖對外來人口進行管理與控制是可以理解的。但是，管理實踐表明，并非有了限制規定、有了收費罰款，就實現了有序。實踐還表明，單靠處罰、取締維系的有序，往往會不斷制造新的無序和沖突，對于維持真正理想狀態的有序卻無濟于事。現在看來，穩定有序，不在于是否有一套龐大的行政管理體系，也不在于是否靠不斷行政命令來處理每個問題，甚至也并不在于是否直接納入政府的管理范圍。

秩序是一個有關方面的共同需求。不僅政府需要秩序，居民也需要秩序。在居民中，不僅本地人口有秩序要求，外來人口也有強烈的秩序要求。對于外來人口來說，由于社會保障水平很低，生活不確定因素很多，利益支持體系比較脆弱，他們絕大部分對有序的期望更加強烈。所以，有序管理與本地人口、流動人口都沒有根本沖突。但是，我們卻看到，這個群體對一些管理措施并不配合，有時候甚至激烈抵制。這就值得仔細探究，管理部門的秩序要求和外來人口的秩序要求為什么有這么多沖突。我們認為，關鍵問題是，怎樣把外來人口的強烈秩序要求直接轉變化為秩序建設的積極性。從管理方面看，就是如何使管理活動變消極控制為積極參與。真正的有序狀態應該是一個相關社會群體成員積極參與和共同努力的過程，而積極的共同努力要以利益需求的滿足為基礎。所以，應該充分認識到外來人口本身對于秩序建設的積極作用，而不是把外來人口當成秩序的破壞性因素。

從秩序建設的角度來看，基本目標就是要使“自發的秩序”和“管理的秩序”實現內在結合。在這個過程中，我們面臨一些不利于秩序建設的因素，如有些流動就業者素質較低，對城市社會生活適應較慢，有些企業用工不規范，城鄉勞動力市場發育滯后，現有政策法規體系不健全等。與此同時，我們也面臨一些秩序建設的有利因素：（1）從整體上說，外來人口的外出動機主要是增加收入和發展自身，群體成員以青年居多，易于進行引導教育；（2）研究發現，全家一起外出的人口較少違法犯罪，隨著越來越多的外來人口與家庭成員一起在城里穩定下來，將更利于管理；（3）政府管理部門經過多年探索，已經對于外來人口行為規律有比較多的認識把握；（4）城市社會對于農民流動有了越來越高的認同。這些都是建立良好秩序的重要條件。

二．秩序建設的誤區 十多年來，政府部門做出了巨大的管理努力，相繼出臺了一些關于外來勞動力管理、建筑場所管理、私房租賃管理、外來人口計劃生育管理方面的制度規定。首先應該說，這些管理措施取得了一定成效。但是，從根本上講，迄今為止，與市場經濟、與新的社會結構變化相適應的管理體制還遠遠沒有建立起來。不僅如此，在過去的管理活動中，由于指導思想方面的問題，存在明顯的管理誤區。

計劃式管理。

突出表現是：第一，試圖將農民外出就業和區域流動的個人行為，通過行政審批、辦證等制度規定納入政府部門的直接管制。在市場經濟條件下，由勞動力市場信息引導的、由勞動者個人自主決定的流動就是真正的有序流動。像市場經濟必定有一定的盲目性存在一樣，流動就業也必定存在一定的盲目性。減少這種盲目性，主要是依靠市場體系的健全，依靠政府提供的多方面的培訓服務和信息服務，而不是依靠政府的管制調配。由政府審批、直接組織安排的做法是計劃思維模式的新產物。這種政府部門所謂的"有序"流動，由于難以滿足勞動力商品供給方和需求方各自不同的需求偏好，只能成為真正的無序流動。現階段的中國，一般的商品都難以實現政府安排的有序流動，更何況有七情六欲、需求個性不同的個人。這個“有序”模式今天終于被廣泛認識到是某些管理部門的夢幻。第二，試圖用所謂“外來勞動力分類管理制度”限制農民進城就業，實施對于城市居民的職業保護。主要辦法是將職業和工種分為等級，嚴厲規定不允許農村勞動力進入或者進入必須審批。這種做法限制了農民的擇業自主權，也限制了企業的用工自主權，顯然與市場經濟的平等、公正和自由競爭的精神格格不入。

在市場化步伐日益加快的今天，在高度自主靈活的市場條件面前，計劃式管理效率低下。實施的結果是，不僅農民拒絕配合甚至堅決反對，企業也強烈抵制，而且城市勞動力也拒不領情。在計劃管理中，管理運行的成本高昂，人力財力耗費巨大，管理陷入窮于應會的窘境，形成了“管不勝管，防不勝防”的局面。但是，許多人似乎還不明白管理機制本身的欠缺，還以為是管理部門的權力不夠大，或者是領導重視程度不夠，因此他們常常呼吁增加本部門的權力、人員、經費和設施，試圖用計劃體制的工作方式來解決計劃體制本身的缺陷。

（二）防范式管理

從城市管理制度體現出來的導向看，所以加強管理，目的就是防范外來人口危害城市社會秩序。可以說，城市對外來人口的管理制度基本上是防范式的。首先，從制度規定看，對于農民外出就業的管理限制，是具體的、實在的、強硬的。這些規定也說要保護農民工的合法權益，要加強服務。但是，在服務和保護方面，規定往往是含糊的、原則的、軟性的。外來人口除了具有“合法權益受法律保護”的原則性權利和“暫住證不受非法扣押”的具體權利以外，很難說還有其他具體的權利。或者說，法律規定了他們的權利，但是，當他們的權利受到侵犯或需要得到保障時，卻沒有具體有效的訴求對象。在這種情況下，他們享有的權利和承擔的義務是不平衡的。其次，從具體的管理實踐看，管理部門并不怎么關心這個人口群體有什么利益要求，而僅僅關心做證－收費、查驗－罰款和違法－打擊這三件事，超標準收費和巧立名目罰款是常見的管理方法。按照管理機關的行話來說就是“以收助管”，“以罰促管”，至于為民工服務則甚少考慮。管理規定很多，但是，沒有那一條制度規定管理部門必須為外來民工提供何種服務。第三，盡管《勞動法》從規定勞動者合法權益的角度出發規定了一系列勞動權利和利益，但是這些權益常常受到不法侵犯，有時甚至是來自執法機關和司法機關的侵犯，農民工在遭到侵權后卻投訴無門。

防范式管理最突出問題表現在收容遣送。盡管《收容遣送條例》對于收容遣送對象有明確界定，但是，收容遣送對象擴大到廣大進城就業農民卻是一個普遍現象。可以說，亂收容亂遣送是農民進城就業的巨大破壞力量。收容遣送不僅涉及到公民遷徙自由的問題，而且涉及行動自由、擇業自由乃至選擇生活方式的權利。根據法律規定，只有被宣告緩刑、取保候審等情況下外出時才須報告，公民正常外出無需批準，無需報告。在收容遣送過程中，僅憑管理人員的某種直覺判斷，就可以對于流動人口采取強制扣押的做法，實際上是一種“有罪推定”。人口流動是正常現象，每個人都有選擇流動還是不流動的權利，農民也是這樣，收容遣送侵害了他們的這種權利。此外，收容遣送也侵害了公民的經濟權利。收容遣送的目的說是教育、救濟、安置，而實際上已經演變為非法羈押和創收。利益驅動的存在，是收容遣送中存在種種弊端的主要根源。從根本上說，收容遣送制度應該取消。《立法法》第8條明確規定：對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。收容遣送顯然涉及“限制人身自由的強制措施”，但是，依據的是行政法規，并不是法律，因此，這種行為本身于法無據。應當恢復收容遣送的本來目的，使收容遣送成為真正的社會救助機制。

防范式的管理方式必然是低效率的，而且帶來諸多副作用。尤其是當少數素質低下的管理人員借管理之名為自己或為小團體謀取私利時，這種管理方式就蛻變為一種侵犯外來人口合法權益的制度化工具，成為引發外來民工不滿和怨憤的源頭，從而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如無管理，多管理不如少管理、管理機構與管理人員越多社會秩序反而越亂的局面。這或許就是有些城市管理規定和管理人員很多，各種問題也很多的重要原因。《老子道德經》所言“法令滋彰，盜賊多有”，看來很有道理。

三．秩序和治道 城市對于外來人口的管理，具體說某個地方政府對于民工的管理，看起來是一個局部的、微觀的問題，因為只發生在特定地區，只針對特定人群。但是，從更高層面看，是一個國家與社會的關系問題，概括地說是一個政府如何管理社會的問題。這種管理不僅涉及管理部門和直接管理對象，而且涉及不同利益集團，不僅涉及經濟問題，也涉及若干非經濟問題。尤其是在中國的城鄉二元體制下，這種管理涉及的公共領域更寬，影響的制度內容更深刻。世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》認為，好的“治理”的含義是，政府的職能應該從“劃船”的轉變為“掌舵”的，這種轉變被稱為治道變革。在公共管理的研究中，“治道是指作為整體的社會全面管理政治、經濟以及社會事務的方法”②。結合中國的實際，我們現在所說的治道是指在市場經濟的條件下，政府如何界定自己的角色，怎樣管理公共事務。

政府對于同一種社會公共事務的管理，實際上可以有截然不同的策略。一種是家長式的，“在家長式的治理之下，政府本身變成一種私人財產。因為如果統治權集中于一個單一的權力中心，那么政治就變成一個決定誰可以運用這種權力以及誰擁有這一職位的簡單問題。一旦實施法律法規的能力變成政府官員的一種收入來源，則爭奪和保持權力就至關重要了”③。另一種是多中心治理，“在多中心治理中，政府權威應該支持各種層次的群體和社群有能力自治。政府權威在各種層面上都是有重要作用的，所有作用在本質上都是支持性的。正如人們指望政府為市場經濟的順利運作提供穩固的法律基礎那樣，政府也應該致力于培養群體自治的能力。一般來說，政府官員必須專心致力于提供公益物品和服務，但他們并不直接介入那種物品的生產”④。“無論何時，如果政策分析家忘卻了政府的根本目的是幫助人民解決問題而非選擇贏家和輸家，那么在相互作用的實際操作與集體選擇領域，必定會發生破壞性的沖突”⑤。公共管理的過程不應該是政府單純制定規則而強制被管理者服從的過程。這種管理的困境在于，一是所謂被管理者拒絕服從甚至直接抵抗，結果政府本來要減少社會沖突，反而制造了新的沖突；二是管理的權力成為某些政府部門某些政府人員謀取自身利益的手段，當管理權力的運作進入這種歧途的時候，制造的沖突更多而且難以糾正。因此，對于負有公共管理職責的政府來說，更重要的是怎樣培養各種群體的自我管理能力并支持他們的自我管理，或者說，好的公共秩序只能是管理當局和有關群體協作努力的產物。十多年來，在城市的外來人口管理中，顯然存在一系列家長式管理問題，表現在許多方面：忽略被管理群體利益需求，只想到要直接控制他們而忽略支持他們自我管理，管理部門追求自身利益等。

良好的管理秩序只能由有關各方的良好協作產生。一個民工眾多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必須是在與外來人口的良好協作中實現。這種協作的基礎是，充分考慮并尊重外來人口的利益要求，激發他們的秩序要求，進一步培養他們的自我管理能力并支持他們的自主治理。一個城市外來民工犯罪率較其他城市高得多，也許并不能說明該城市的外來民工比其他城市的外來民工更壞，更樂于犯罪，而可能說明該城市對外來民工的歧視要比其他城市嚴重得多，說明該城市政府對外來民工權益的保護要比其他城市乏力得多。保障外來民工的正當權益不僅有利于外來民工本身，而且還會使全體城市居民受益。

要取得進城農民對于政府管理的認同，關鍵是把他們看作城市里的自己人，而不是城市的異己分子。但是，這不能僅僅停留在宣傳輿論上，而要有制度化途徑。最根本的辦法，是取消身份歧視，實現身份平等化。從二十多年改革的推進過程來看，城鄉居民的身份變化基本上體現了這樣的趨勢。在舊體制下，城市居民是權利待遇較多的階層，農村居民是權利待遇較少的階層，在改革進程中，原來城市人口的特殊權利逐漸剝落，鄉村人口的權利逐漸增加。這是一種令人振奮的巨大社會進步。但是，我們也看到，體制的變革滯后于現實生活本身的變遷，巨量的農村人口在城市里非城非鄉、進退失據的尷尬狀態就是這種滯后的生動表現。所以，應該加快進城農民逐漸向市民轉化的過程。從這個角度說，中國的城市化過程也就是城鄉居民身份同一、地位平等、權利一致的平等化過程。這種平等包括：公平競爭一切就業崗位；居住自由與遷徙自由；在居住地接受義務教育的權利；取得同等社會保障的權利，包括在生活處于貧困線下時獲得救濟的權利。

四．落實政策任務艱巨

國務院辦公廳的這個重要文件，在統籌城鄉發展、推進城鄉居民身份平等化過程中，顯然是一個歷史的里程碑。這個文件的直接目標群體是流動就業的那部分農民，但是，它賦予了全體農民以權利。從權利平等與機會均等的意義來說，進城農民的權益實際上就是全體農民的權利。民工在城市中遭遇的邊緣狀態，也是農民在中國社會的邊緣狀態。解決民工問題，本身就是在解決農民問題。

改革的進程顯示，制定一個好文件很難，許多情況下，一個好文件的出臺也很難。但是，更難的也許是一個好文件的貫徹執行。現在，為廣大農民衷心擁護的國務院辦公廳《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，就面臨這樣的難題。主要問題是：第一，大量農民還不知道這個好文件的出臺，有宣傳力度還不夠的原因，也有一些管理部門在工作中封鎖文件精神的原因。第二，取消企業用工審批和對于農民的職業工種限制得到了較好執行，但是，取消專為農民工設置的登記項目、實行暫住證一證管理問題難以解決，因為登記和證卡涉及較多收費利益，來自收費部門的阻力較大，近期難以有根本突破。看來應該進一步規定取消登記專項、實行一證管理的具體時間。第三，收容遣送有所收斂，但問題仍然比較嚴重。作為一項社會救助，應當明確規定不準動用公安警察從事收容遣送。收容遣送工作應該堅持自愿原則，如果本人沒有意愿接受收容遣送，任何部門不得強制。即便是失業流浪，只要沒有違法，也沒有理由用強制措施來限制公民人身自由。第四，進城農民的子女就學條件仍無明顯改善。這幾年的情況是，一方面政府部門發了一系列文件，要求解決這個問題，另一方面非正規農民工子弟學校的學生越來越多。文件精神得不到執行已經是一個老問題。不僅如此，在大量農民工子女就學沒有妥善安排的情況下，一些城市政府仍然強行關閉這些學校，造成了新的失學。解決這個問題的措施應該更具體，關鍵是怎樣讓城市的公辦學校配合政府部署。第五，拖欠農民工工資，近幾年有愈演愈烈的勢頭。對于拖欠工資的企業和個人，應該有更加力度的制約。在當前整頓規范市場經濟秩序的工作中，規范對于進城農村勞動力的用工應當成為一個重點內容。

當前的農民進城，既面臨有效落實已經出臺的改革措施的問題，也面臨繼續推進新的改革步伐的問題，比如，覆蓋進城就業農民的社會保障體制，目前基本上沒有破題。所以，進一步推進城鄉居民平等化的改革進程，是一個長期而艱巨的任務。但可以相信，隨著市場經濟不斷推進和政府體制改革不斷深化，特別是隨著中央政策被越來越多農民所掌握，整合二元結構、統籌城鄉發展的歷史進程將不斷加快。

注釋：

①2003年1月16日《人民日報》

②毛壽龍等著《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社1998年出版，第7頁。

③④麥克爾•麥金尼斯主編《多中心治道與發展》，上海三聯書店2000年出版，第2頁，第28頁。

⑤.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心體制與地方公共經濟》，上海三聯書店2000年出版，第4頁。