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一、歷史與現狀:民族自治地方非正式制度的研究價值

在古代國家，由于少數民族地區(qū)特殊的自然、社會、歷史等多方面因素的影響，封建統(tǒng)治者對少數民族地區(qū)的統(tǒng)治和管理更多是間接的，即使在后來的直接統(tǒng)治中，皇權也只止于縣，貫徹不到縣以下的民間區(qū)域，因此，在民間區(qū)域非正式制度所發(fā)揮的作用遠遠超出了正式制度。現行民族自治地方行政管理制度雖然已經貫徹到了民族鄉(xiāng)層級，但民族鄉(xiāng)以下仍然是民族自治地方行政管理制度的薄弱區(qū)域，這些區(qū)域是非正式制度生長和發(fā)揮作用的土壤，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的其它行政層級領域，由于民族自治地方特殊的社會歷史、文化傳統(tǒng)等方面的原因，民族自治地方行政管理制度在具體實施過程中不同程度地受到非正式制度的影響。民族自治地方各種正式和非正式的行為約束體系中，雖然正式規(guī)則構成了制度的基本結構，但是對人們行為的具體約束大部分是由非正式規(guī)則來維持的。正如諾思所說，即便是在最發(fā)達的經濟中，正式規(guī)則也只是決定人們選擇的總約束中的一小部分(盡管是非常重要的部分)，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的［1］(50～51)。少數民族地區(qū)因其特殊的自然地理、歷史文化等方面的原因，形成了具有民族性、宗教性、封閉性的多元的非正式制度，這些非正式制度滲透于少數民族社會生活的方方面面，在民族自治地方行政管理制度的實施過程中產生了一系列的積極或消極的影響，且其影響力是持久的，潛在的。

正因為民族自治地方非正式制度的這些文化性特征及其對正式制度的潛在的影響力，在進行制度設計時，對這些非正式制度的挖掘和研究就顯得非常重要。但在實際行政管理活動中，非正式制度的作用經常被我們有意或無意地忽略，致使非正式制度對民族自治地方行政管理制度的支撐和促進作用沒有得到有效發(fā)揮。相應地在理論層面，以往有關民族自治地方行政管理制度的研究中國家法律法規(guī)等正式制度一直是學界關注的熱點，而民族自治地方特殊的意識形態(tài)、價值觀念、宗教等非正式制度則涉及甚少。目前，在民族學、民俗學等學科領域內學者們對少數民族宗教、風俗習慣、價值觀念等非正式制度進行了大量的研究，積累了比較豐富的研究成果①。另外，在政治學、行政學學科領域內有關政治文化、行政文化的研究中對民族自治地方非正式制度也有所涉及②。但民族自治地方行政管理制度研究中非正式制度的研究還處于探索階段，這也在很大程度上影響了民族自治地方行政管理制度實施過程中非正式制度正面作用的有效發(fā)揮。我們認為，民族自治地方行政管理制度的研究過程中，如果將這些民間非正式規(guī)則挖掘出來，不僅可以解釋很多正式制度所解釋不了的現象，而且能夠確定這些非正式規(guī)則中哪些是可以轉化為社會發(fā)展的和諧因素，哪些是需要我們加以改革和完善的，以更好地設計正式制度。

二、沖突與不兼容:非正式制度對民族自治地方行政管理制度實施的影響

民族自治地方非正式制度在民族自治地方行政管理制度實施過程中發(fā)揮了引導、規(guī)范、整合等多方面的積極作用，但也產生了一定的消極影響。

(一)宗教權威的影響力對制度權威形成挑戰(zhàn)

我國少數民族在長期的社會生活中形成了各自特殊的宗教信仰，與各民族思想文化、風俗習慣、倫理道德緊密聯系在一起，不僅豐富了信仰者的精神生活，傳承和發(fā)展了少數民族傳統(tǒng)文化，而且通過其內聚性功能實現了民族地區(qū)安定有序的發(fā)展。在宗教觀念深厚的民族中，宗教甚至作為一種特殊的組織和管理形式，在少數民族社會公共事務的管理中發(fā)揮著重要作用。比如歷史上曾經實施政教合一制度的藏族，世俗和宗教的權力都集中于宗教上層人物，宗教的道德、禮儀及統(tǒng)治階級制定的法規(guī)規(guī)范支配著全民行為。圖齊認為:“西藏人的全部宗教生活受一種持久的防御狀態(tài)的支配，即一種對他們感到害怕的神靈長期實行平息和贖罪的努力。”［2］(281)即使在今天，當人們遇到困難的時候，往往將希望寄予神或神選派的人物的救贖，而不是去尋求政府的幫助。人們在生活、生產中更愿意相信宗教領袖，其行為受到了宗教禮儀和一些神靈人物的約束，帶有明顯的宗法人治色彩。這不但影響了國家基本法律在少數民族社會生活中的權威地位，阻礙和延緩了國家政治一體化的發(fā)展進程，而且在特定的國際環(huán)境下，這種傳統(tǒng)的政治因素還可能成為分裂勢力利用的政治工具，對民族地區(qū)政治穩(wěn)定及國家的統(tǒng)一產生不利的影響。

(二)宗族權威及倫理規(guī)范對制度的合理性、合法性形成挑戰(zhàn)

中國古代社會的宗族自治通過族長和其他長老的權威，通過宗族的倫理規(guī)范、價值取向、道德等非正式制度，有效地規(guī)范和抑制宗族成員的行為，協調宗族成員之間的矛盾糾紛，對維護基層社會秩序起到了重要的作用。雖然隨著市場經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的基于血緣的宗族這種首屬群體的社會連結機制日漸消解，人們宗族意識開始淡化，但經過幾千年的歷史積淀于民族心理層面的這些非正式制度的影響因素，今天仍然存在于國家政治體系中。在經濟欠發(fā)達的少數民族地區(qū)，行政管理體系中的宗法血緣影響尤為明顯，人們習慣于借助傳統(tǒng)的方式來解決各種經濟社會問題，而不習慣通過現有的政治法律方式解決問題。當發(fā)生某些問題時，人們雖然也找當地政府，但更多地會沿用傳統(tǒng)的方式去解決問題，原來的村社頭人或長老仍能發(fā)揮主要的作用。村社頭人或長老的權力被高度推崇，而個體意識、個體價值、國家的法律法規(guī)等被排擠到次要的地位。當權力被高度推崇且得不到有效制約的時候就必然會膨脹，走向絕對化。絕對化的權力反過來又鞏固人們的等級觀念，使其成為人們心理結構中的超穩(wěn)定系統(tǒng)。其必然結果就是人的主體意識喪失，自治意識、權利意識、平等觀念受到抑制，進而影響人們追求和行使自治權的行政行為，影響民族自治地方行政管理制度在民族地區(qū)的廣泛、深入的實施。

(三)少數民族習慣法的存在使國家制度在民族地區(qū)的治理受限

我國少數民族幾乎都有其本民族獨具特色的習慣法體系。在幾千年的歷史中，少數民族習慣法作為民族文化的組成部分以口頭傳誦、碑文記錄等方式被傳承了下來，扎根于民族成員的心中，成為他們的一種價值觀念，滲透于少數民族婚姻家庭、生態(tài)保護、社會治安、生產生活、祭奠、喪葬等社會生活的各個領域，對調節(jié)民族地區(qū)各種社會關系，實現少數民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著國家法律所不能替代的重要作用。而且民族地區(qū)現代法律體系不完善，國家法律還沒有從根本上內化為人們的價值觀或內心需要，這也為少數民族習慣法提供了發(fā)揮作用的空間。蘇力教授認為:“國家制定法有國家強制力的支持，似乎容易得到有效貫徹;其實，真正能得到有效貫徹執(zhí)行的法律，恰恰是那些與通行的習慣相一致或相近的規(guī)定。”［3］(9～10)少數民族習慣法具有民族性、地域性、強制性、穩(wěn)定性等特征。相對來說，國家法律政策崇尚概念上的周延，邏輯上的縝密，適用上的公開性、普遍性、強制性。在許多方面國家法與少數民族習慣法存在適用上的沖突［4］。針對少數民族習慣法與國家法之間沖突的現狀，《憲法》與《民族區(qū)域自治法》賦予民族自治地方制定自治條例、單行條例、變通與補充規(guī)定的立法自治權，通過制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定與補充規(guī)定將少數民族習慣法納入國家法體系，以協調國家法與少數民族習慣法之間的關系。另外，《村民委員會組織法》也規(guī)定了通過農村村民自治將少數民族習慣法納入國家法以外的村民自治體系的途徑。在這方面民族自治地方也作了一定的嘗試，取得了一定的成果。例如，黔南布依族苗族自治州雷山縣方祥鄉(xiāng)格頭村，按照當地的習慣法規(guī)范，有的女孩15歲就結婚，女孩不出外讀書或打工，普遍存在早婚現象［5］。針對當地這種特殊的婚姻習慣法，黔南布依族苗族自治州人大1994年頒布了《黔南布依族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通規(guī)定》，該變通規(guī)定的第三條規(guī)定:“結婚年齡，男不得早于二十周歲，女不得早于十八周歲。”這樣通過法律變通，對民族地區(qū)早婚現象作出讓步，并試圖通過變通規(guī)定實現國家法與習慣法的協調。但總體上看，通過變通規(guī)定、補充規(guī)定及村民自治的方式，將少數民族習慣法納入國家法體系所涉及的范圍有限，并且缺乏應有的民族特色和地方特色，遠遠不能滿足少數民族群眾生產、生活的各種需要，其必然結果就是，少數民族群眾在解決其生產、生活中的各種矛盾糾紛的時候，更多的是訴求于習慣法，而不是國家法，國家法在少數民族地區(qū)的治理受到了限制。

三、互補、替代或轉化:民族自治地方行政管理制度與非正式制度相兼容的路徑選擇

任何一個社會不可能完全依靠正式制度的強制性來治理，正式制度的執(zhí)行同時必須是以非正式制度的遵守為前提，再好的正式規(guī)則，若遠遠偏離了土生土長的非正式規(guī)則，也只能是“中看不中用”。按照新制度經濟學的觀點，正式規(guī)則和非正式約束的某種組合能夠提高經濟績效，而我們的任務就是要找到那種組合能夠某一個時點上或者在不同時期產生合意的結果［6］(72)。只有正式制度與非正式制度相容時，才能充分發(fā)揮其作用力，否則就較難有效或其作用力會大打折扣。我們認為這種相容或是互補、替代，或是相互轉化。

(一)制度互補———實現制度優(yōu)化的必然選擇

非正式制度必須有正式制度的補充，才能實現制度的高效。非正式制度可以在一定程度上解決人們之間的糾紛或其他問題，但是不足以完全解決，而必須訴諸正式制度。在民族地區(qū)，我們在進行制度安排時，要考慮其特殊的歷史文化傳統(tǒng)，對于一些有價值的歷史文化傳統(tǒng)給予足夠的重視和尊重，繼續(xù)發(fā)揮這些非正式制度的作用。比如，少數民族的一些習慣法至今在解決一些民間糾紛的過程中仍然發(fā)揮著重要作用，對這類的非正式制度我們可以繼續(xù)保留，甚至當條件成熟時可以考慮通過立法的程序使其轉化為一種正式制度。但是對于那些通過非正式制度解決不了的問題，我們要訴求于正式制度，通過法律法規(guī)的途徑來解決。比如，對那些在民族地區(qū)發(fā)生的有關土地糾紛、自然資源開發(fā)過程中的矛盾沖突等敏感的社會問題，我們不應通過非正式制度的途徑來解決問題，而應該通過正式的法律法規(guī)的途徑，只有這樣我們才能確保民族地區(qū)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。這類問題如果通過非正式制度的途徑解決，往往使問題更加惡化，有可能由此引發(fā)民族矛盾、宗教矛盾，甚至發(fā)生流血事件。同時，一個有形的制度安排，必須有與之相匹配的非正式制度才能有效地發(fā)揮作用。或者說，同樣的正式制度，與不同的非正式制度相匹配，就會有不同的治理效果。我國各民族的價值觀念、風俗習慣、意識形態(tài)等非正式制度又有其各自的特殊性，致使民族自治地方行政管理制度在各個地區(qū)的實施效果也有所不同。因此，要想實現民族自治地方行政管理制度實施的高效率，我們不僅在制度本身的完善上做大量的工作，還必須有與制度相匹配的非正式制度來支持制度的運行。在實踐中我們對那些具有本地區(qū)、本民族特色，能夠使少數民族群眾喜聞樂見、容易接受的富有時代性、民族性、地方性的非正式制度進行繼承和發(fā)展，作為正式制度的補充，支持制度的運行。同時，我們要通過發(fā)展民族地區(qū)經濟，努力培養(yǎng)和提高少數民族地區(qū)公民尤其是政府官員的發(fā)展意識、自治意識和自治能力，增強自治機關行使自治權的主動性和創(chuàng)造性，為民族自治地方行政管理制度的實施提供必要的、與之相匹配的非正式制度支持，這是實現民族自治地方行政管理制度高效運行所不可忽視的問題，而在現實中這往往被我們忽略或低估。

(二)制度替代———彌補制度缺陷的合理選擇

正式制度與非正式制度的替代問題一直是學界關注的熱點話題。大多數學者認為，非正式制度對正式制度有一定甚至很強的替代功能。張繼焦通過對改革開放以來的海南省瓊海市的社會變遷進行實證研究，指出非正式制度在中國社會經濟轉型過程中已經產生了市場和政府所不能替代的巨大影響［7］(56)。李峰等將正式制度和非正式制度關系模型化，通過模型分析認為，非正式制度對正式制度存在著很強的替代功能，忽視非正式制度建設的發(fā)展戰(zhàn)略是無效的［8］。在現實中，在正式制度缺位的情況下，非正式制度安排也可能替代正式制度，以獲得有效的制度運行。針對目前民族自治地方行政管理制度不完善或缺位的現狀，我們要繼續(xù)發(fā)揮少數民族習慣法、宗教教義、宗族倫理等非正式制度在解決少數民族一些社會問題及協調民族關系等方面的重要的作用。比如在宗教問題上，我們要向國內外廣泛宣傳國家的宗教信仰自由政策，尊重信教者的宗教信仰和風俗習慣，支持并幫助其開展正常的宗教活動，以豐富和發(fā)展信教者的精神生活。同時充分發(fā)揮宗教團體橋梁紐帶作用，引導群眾參與少數民族地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展，興辦各種民族特色產業(yè)，促進少數民族地區(qū)經濟的發(fā)展。當然，從短期來看，非正式制度會顯得經濟、有效，但從長遠的眼光看，建立理性化、法制化、正規(guī)化的制度安排和制度結構，才真正有利于社會經濟保持長期穩(wěn)定和發(fā)展［7］(281)。同樣，民族地區(qū)的一些非正式制度有可能在短期內顯得非常有效，但從長遠看，我們有必要健全和完善民族自治地方行政管理制度，通過正式制度的安排來實現民族地區(qū)經濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。實質上，這個過程就是正式制度不斷地替代非正式制度的發(fā)展過程。諾思指出，正式制度也可能修改、修正或替代非正式約束。有時(但不總是)新的正式規(guī)則可能取代現存的非正式約束［1］(65)。需要指出的是，這里的替代不是在非正式制度缺位情況下的替代，而是當非正式制度不完善或存在缺陷，不能與已經發(fā)展了的環(huán)境相適應的時候，產生新的正式制度來替代原來的非正式制度，這是社會發(fā)展的必然結果。比如對于嚴重危害國家利益及踐踏人權的各種少數民族習慣法進行取締，制定維護國家利益和尊重人權的正式的國家法就是新的正式制度對舊的非正式制度的替代過程。當然，正式制度與非正式制度之間的重要區(qū)別，在于非正式制度不僅提供安全，而且還提供其他個人享用品，例如溫暖的人情、相互信任等。一旦法律制度替代了非正式制度，這種富有人情味的行為規(guī)則也就不復存在了［7］(264)。在這種替代的過程中有可能引發(fā)正式制度與非正式制度的某種“緊張”的局面，因此，需要我們對這種制度變遷過程中可能出現的各種情況進行充分考慮，并采取適當的措施來避免這種“緊張”局面的出現。

(三)制度轉化———通過制度變遷化解矛盾的必經之路

制度一經產生就具有一定的穩(wěn)定性，但制度也不是永恒不變的，隨著制度環(huán)境的變遷而發(fā)生變遷。在解決民族自治地方正式制度與非正式制度之間的非均衡問題時，我們除了通過制度互補或替代解決問題外，還可以通過制度轉化實現制度變遷來化解正式制度與非正式制度之間的矛盾。一方面，要實現非正式制度向正式制度的變遷。諾思指出，正式規(guī)則能夠補充和強化非正式約束的有效性。它們能降低信息、監(jiān)督以及實施的成本，并因而使非正式約束成為解決復雜交換問題的可能方式［1］(64～65)。由于受社會、歷史、文化等諸多因素的影響，民族自治地方非正式制度的因素將會長期存在。在解決民族自治地方正式制度與非正式制度之間矛盾問題時候，我們要從民族地區(qū)的實際出發(fā)，充分發(fā)揮民族地區(qū)非正式制度的作用，可將那些具有較強約束作用的習慣或約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約作為現行行政管理制度的有益補充，實現非正式制度向正式制度的漸進性變遷。少數民族習慣法就是典型的例子。諸如西南山地少數民族關于水的自然崇拜、水源保護、水資源使用和管理習慣法及水資源糾紛解決習慣法等。對于這一類的習慣法我們應該給予肯定，當條件成熟的時候，通過制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定與補充規(guī)定等立法程序，將其所蘊含的巨大的價值和潛能吸收到國家法律體系內，這樣既能保護和弘揚優(yōu)秀的民族文化遺產，又能形成貼近少數民族地區(qū)實際的多元法律保護機制，以更好地調節(jié)少數民族地區(qū)各種社會關系。趙旭東先生曾指出:“既然法律與習俗是一個相互滲透的過程，那么，法律就不應當脫離實際的民俗生活來自行建構。”［9］(314)朱蘇力教授也認為:“在國家制定法和民間法發(fā)生沖突時，不能公式化地強調以國家制定法來同化民間法，而是應當尋求國家制定法和民間法的相互妥協和合作。”［10］另一方面，完善正式制度，實現正式制度的自我否定、自我完善和發(fā)展。制度實施過程中出現異化或偏差的原因有很多，如非正式制度因素、環(huán)境因素、制度本身的因素等等。在解決問題的時候，我們不僅從非正式制度因素、環(huán)境因素尋找問題的答案，還要考慮制度本身是否有問題。就民族自治地方行政管理制度本身而言，有很多需要完善發(fā)展的方面。我們需要建立健全《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)，建立健全民族自治地方行政管理制度的監(jiān)督機制，優(yōu)化民族自治地方行政組織，提高民族自治地方政府官員素質，等等。這種完善發(fā)展的過程就是一個自我否定的過程，是“揚”和“棄”的過程，即吸收制度中能適環(huán)境變遷發(fā)展的合理的部分，摒棄其中已經不能適應環(huán)境、不具有生命力的部分，并根據環(huán)境的變遷加入新的元素，使制度更具有生命力。而被“棄”的舊制度由于其慣性，在短期內很有可能還要占據人們的生活空間，甚至有可能轉化為一種非正式制度在社會生活中發(fā)揮一定的作用。

四、結語

人們在思考正式制度和非正式制度的關系時，通常的思考方式是由上而下的，即政府所創(chuàng)建的正式制度對非正式規(guī)則的影響。JamesMarch和MartinSchultz以組織關系為立論點，認為正式制度明顯影響非正式制度的變化軌跡，正式制度的變化可能會打破組織間密切但存在功能性障礙的非正式聯系。因此，正式制度在很大程度上規(guī)定了非正式制度的演變方向［11］(56)。我們的分析方式則是自下而上的，重點關注的是何種條件下非正式制度會促進正式社會制度的發(fā)展。我們認為非正式制度是構建正式制度的基礎，而且非正式制度不會隨正式制度的改變而改變，也不會像正式制度一樣一夜間消失。更重要的是非正式制度影響資源的分配，進而影響正式制度實施過程中相關各方的力量對比，只有當非正式制度與正式制度兼容時才能降低制度運行的成本，才能實現制度的高效。因此，在民族自治地方行政管理制度實施過程中，我們必須對少數民族地區(qū)的非正式制度給予充分的關注，通過制度互補、替代或轉化來建立一套與民族自治地方行政管理制度相匹配的非正式制度，來推進制度的高效運行，實現正式制度預期的目標。