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編者按：本論文主要從區內政府管理體制的轉型；政府職能的適應性轉變；監管體制和監管方式的整合與調整等進行講述，包括了在地方政府的權限范圍內推進旨在保障管委會統一事權管理的體制調整、適應港區一體化發展的需要,適時推進港區與保稅區管理的協調性、統一性、實現政府角色定位的轉變、規范政府管理部門的審批行為、推進服務產業的社會化、實現區內監管主體的一元化、提升駐區海關監管機構的地位和權能、改革海關監管方式和程序等，具體資料請見：

［論文摘要］在大連保稅區向開放型綜合自由貿易區轉型的過程中,必須同時進行政府管理體制的改革。為改變傳統保稅區多頭管理和政企不分的痼疾,適應港區一體化發展的需要,大連保稅區在管理體制上則宜采取政企分開的混合型管理體制和海關獨立監管體制,必須調整區內管理機構的權限,實現政府角色定位的轉變,改革監管體制和監管方式,促進保稅區的健康發展。

［論文關鍵詞］大連保稅區；自由貿易區；管理體制

隨著全球化進程的逐漸推進,為克服自身發展的問題和適應外在發展環境變化,我國保稅區向自由貿易區的轉型刻不容緩。大連保稅區作為中國保稅區的中堅力量,亦當先行一步。在經濟發展模式上大連保稅區應以開放型綜合自由貿易區為發展目標,在管理體制上則宜于采取政企分開的混合型管理體制和海關獨立監管體制。大連保稅區政府管理體制改革目標的實現一方面是調整與發展目標不相符合的現有體制和管理方式的過程,同時還是解決原有體制中的固有缺陷和矛盾的過程。從內容上來說,保稅區政府管理體制的轉型包括了以管委會為核心的行政性機構的設置、權能、管理方式的改革和以海關為核心的監管體制、監管方式的改革。

1區內政府管理體制的轉型

我國保稅區管理體制上的多頭管理是制約保稅區發展的一個痼疾,這一體制的直接后果就是保稅區政策上的“政出多門”、“相互抵觸”且難以協調,這嚴重制約了保稅區的發展,這也極不利于未來自由貿易區的順利發展。這種不合理的管理體制的長期存在主要是統一立法和統一管理機構長期缺位的結果,但地方政府層面對管委會授權不足和一些地方政府職能部門介入也進一步加劇了這一問題。當然,從大連保稅區的現狀來看由中央層面管理體制造成的多頭管理問題是無法在地方層面得到根本解決的,但完全可以從地方政府對管委會的授權環節和管委會與港務局的協調環節這兩個方面積極推進體制調整,促進區內管理的統一性和有效性。

首先,在地方政府的權限范圍內推進旨在保障管委會統一事權管理的體制調整。按照行政組織設立的完整統一原則理順管委會和地方政府及其職能部門的關系,保證管委會機構設置要完整統一、領導指揮要統一,減少區內“一事兩辦”、“政出多門”的現象。行政組織只有堅持完整統一原則,樹立全局整體觀念,行政組織之間要協調一致,進行有機的配合,才能有利于提高行政效率。目前保稅區行政組織設立的沒有完全貫徹行政組織的完整統一原則的問題可以考慮先以地方法規明確保稅區管委會是保稅區行政管理機關,代表市政府實行統一領導,保稅區內的企事業單位和行政單位不論隸屬關系,都應接受管委會的管理。明確把保稅區管委會作為保稅區唯一的行政事務管理機構,賦予管委會高度集中的事權。同時加強保稅區職能部門合作制度建設,提高保稅區的各部門協調、政策共享程度。在體制上、觀念上打破部門之間的信息壟斷,整合各種信息資源,推動區內各種信息資源的共享和管理的協調、統一性。

其次,適應港區一體化發展的需要,適時推進港區與保稅區管理的協調性、統一性。保稅區事權統一問題不但涉及保稅區內各職能部門間的協調,還涉及保稅區向自由貿易區轉型過程中首先實現港區一體化時港區行政管理如何與保稅區行政管理協調統一問題。目前的問題是雙重性的體制障礙：管委會屬于政府的派出機構,而港務局目前仍是政企合一,二者體制難以融合；保稅區管委會是地方政府派出機構,有地方政府領導,而港務局則是交通部門垂直管理。目前,應以“區港聯動”和“保稅港”建設為契機積極探索區港管理的協調機制,可以首先基于共同經濟利益基礎上進行一些產業和經營上的合作,促進經濟上的一體化運作；然后,在時機成熟條件下,如港務局政企分開之后或地方政府與交通部門有效協調的條件下,推進保稅區與港務管理局的統一和協同管理,進而實現真正意義上的港區一體化。

2政府職能的適應性轉變

適應未來自由貿易區發展的需要,推進混合型管理模式的建立和完善除了上一點我們提到的解決好體制上的“條塊分割”問題外,還需積極推進政府職能的轉變,增強區內經濟發展的活力和發展的連續性。為有效推進政企分開和職能調整需著力解決好以下幾方面的問題：

2.1實現政府角色定位的轉變

大連保稅區建立和發展同我國其他保稅區一樣深深地打上了政府的烙印,保稅區的發展具有很強的權力經濟的色彩。政府在保稅區發展中的作用是不能忽視的,特別是在保稅區或自由貿易區創立之初指出,政府的支持和參與力度在很大程度上決定著保稅區的發展前景。政府不僅承擔了規劃設計、基礎設施投資的功能,還直接參與招商引資。這些對保稅區的初創和發展是有必要的,其中政府的積極作為對保稅區的快速成型、步入發展正軌具有重要意義。但隨著保稅區或自由貿易區進入不同的發展階段,隨著區內經濟發展對政府管理需求的變化,政府的相應角色和職能的范圍也應該作出必要的調整。

首先,要從經濟活動的參與者轉變為經濟活動的管理者,政府管理部門真正從具體經濟運行活動中退出來。我們已經說過,大連保稅區的政府管理體制從形式上來看已經是混合型的管理體制,職能部門與開發公司實現了業務上的分開,但在實踐中開發公司的市場化程度還不高,特別是二者在人事權限及官員任職交叉等也使真正的政企分開難以實現。其次,要實現從單純強調管制職能到強化公共服務職能的轉變。大型綜合自由貿易區運行的高效率部分的依賴于高效、完善的公共服務,而政府的服務是構成這一服務體系的重要組成部分。政府應該“進一步完善一站式服務,對投資項目的申辦、建設、運行實行一部門受理、內部銜接、首問負責、全程服務的服務模式?！苯⑴c投資者和企業間的正式溝通機制,方便對區內經濟主體的信息、政策,對企業的建議、咨詢、投訴和求助的反饋。

2.2規范政府管理部門的審批行為

審批制度是以行政審批作為管理經濟的主要手段。過多的行政審批,束縛企業手腳,妨礙市場公平,降低經濟效率,嚴重制約市場經濟體制的進一步建立和完善,妨礙國家經濟在世界經濟一體化和經濟全球化條件下的競爭能力。保稅區政府雖然大幅度地推進了行政管理體制改革,但是在行政審批管理上仍有很多與國際慣例不符的方面。深入行政審批制度改革,是適應未來自由貿易區發展的需要,也是活躍區內經濟的需要。首先,要削減那些對保障經濟健康發展不必要的審批內容。職能部門過多的行政審批權與市場經濟發展不相適應,它往往造成少數部門享有特權,壟斷市場,這違反了市場經濟所要求的公平、公開競爭的原則,影響了市場機制配置資源作用的發揮。入世及向自由貿易區的轉型必然要求政府部門減少行政審批實現規則的接軌。除了重要的自然資源開發利用、城市規劃、環境保護、特種產品和項目的生產和經營、關系國計民生的少數商品的專營專賣等由政府嚴格審批外,大部分審批事項應逐步改為核準制和備案制。其次,致力于簡化程序、提高審批效率。保稅區與其他內地相比行政審批的效率較高,但由于其審批權限與上級部門緊緊聯系在一起,仍有很大改善空間。保稅區設立的初衷主要的一個方面是利用外資來促進國內經濟發展,煩瑣的經貿審批手續不利于吸引外商投資,不利于發揮自由貿易區經濟運轉高效優勢的發揮。

2.3推進服務產業的社會化

大力發展和完善社會服務體系是區內經濟發展的需要,這也與轉變政府職能、政企分開的要求相符合。保稅區在向自由貿易區轉型中要致力于培育和引進一些具備一定的實力、規模、業務素質較強的中介性服務公司,向區內企業提供進出口報關、保稅運輸、現代化庫存管理、分撥、進出口、外匯換匯、結算、退稅、分撥運輸等一攬子服務,改善目前服務公司小而亂的局面,區內社會服務體系的服務能力增強有利于政府職能的轉變,使政府管理部門從繁雜的經濟事務中解放出來，更好地搞好宏觀管理和稀缺公共品的供給。另外,管委會也要重視區內商會或者行業協會等中介組織的發展,充分利用好這些中介組織在管理和協調企業活動中的積極作用。最少的政府干預是自由貿易區管理中的重要特征,管委會管不好的大量社會事務,可以交給社會來承擔,要培養社會的自我管理的組織。許多社會事務由社會組織自行管理,政府有關部門依法進行間接管理,有利于節約政府的管理成本,轉變機關作風,提高工作效率,又可減少腐敗發生的幾率。更重要的是有了這些組織,市場經濟才有了組織支撐；政府和企業的關系,政府和群眾的關系有了傳導體和潤滑劑。所以,從某種意義上說這不僅利于政府職能的調整,也利于實現管委會對區內事務的有效管理。

3監管體制和監管方式的整合與調整

監管體制是保稅區政府管理體制的重要組成部分,也是向自由貿易區轉型中管理體制改革的重點。因為,作為特殊的監管區域,我國保稅區與自由貿易區之間差距很大程度上體現在區內經濟活動和物資流動的自由度上,而這在很大程度上是保稅區的監管體制和監管方式的相對滯后造成的。甚至,從某種意義上可以說能否實現監管體制的革新是大連保稅區向自由貿易區轉型目標實現的主要標志。從國際上成熟的自由貿易區的基本經驗、我國保稅區發展的特殊條件以及大連保稅區未來發展的需要出發將大連保稅區的監管體制發展目標確定為海關獨立監管體制。我們認為要實現這一目標,要從以下三個方面改革和創新大連保稅區的監管體制和監管方式。

3.1實現區內監管主體的一元化

大連保稅區內的監管機構除了海關之外還有檢驗檢疫等部門同時存在,這也是我國保稅區條塊分割、多頭管理現狀在監管體制上的表現,多個監管部門的同時存在是我國保稅區和國際自由貿易區的重要差別,是區內經濟自由度差的主要原因,也是造成海關監管方式無論如何改革都無法實現“一線放開”、“區內自由”的主要原因。要實現保稅區向自由貿易區的轉型,要推進實現“一線放開”、“區內自由”,目前的監管體制是必須要進行改革的,實現區內監管主體的一元化。當然,由于宏觀行政體制的現狀及部門利益的存在,區內監管體制的一元化改革必然會面臨阻力,在地方層面很難完成。但考慮到大連保稅區轉型、發展的需要,可以加強地方政府、管委會及各監管部門間相互協調在監管范圍和方式上做出些可行的調整,區內監管機構按“一線放開”、“區內自由”的原則改革監管方式,可以暫不撤除質檢等部門的駐區機構,但是需將其監管職能轉移到“二線”上來,海關也需將監管重心轉移到“二線”,同時革新和簡化區內管理和一線報備程序。這樣可以事實上形成區內海關一元監管的局面,有利于推進“區內自由”進程,待時機成熟時完成監管體制一元化的改革。

3.2提升駐區海關監管機構的地位和權能

大連保稅區的駐區海關與我國大多數保稅區的駐區海關一樣是作為地方海關的派出機構來行使海關的監管職能的,不是作為獨立完整的一級海關的地位決定了駐區海關在權能配置上不完整性,駐區海關只是作為派出機構根據上級授權來履行相關監管職責,這一定位也決定了區內海關經常會面臨諸多因權限問題而需向上級海關匯報、請示等情況,而這顯然會影響通關和監管效率提高。而調整區內海關監管部門的權限的辦法也僅能在一定時期內、一定程度上緩解這一問題。所以,適應大連保稅區特別是未來自由貿易區綜合化、大型化發展的需要,可以考慮提升駐區海關的地位和權限使區內海關成為獨立的一級海關機構,“在行政上隸屬地方海關,在業務上按照地方海關的要求獨立運作”。

3.3改革海關監管方式和程序

監管體制上推進區內監管活動中監管主體的一元化以及解決駐區海關權能不足問題等體制性調整對完善海關獨立監管體制、促進區內經濟活動自由運行無疑具有重要意義。但是對于真正實現“一線放開、二線管住、區內自由”的自由貿易區的原則要求,僅有這些還不夠,還需對保稅區目前的海關監管方式和監管程序做出改革和調整。

遵循“一線放開、二線管住、區內自由”的原則要求,駐區海關監管方式和程序調整應以簡化“一線”和區內監管,轉移重心到“二線”為努力方向：首先,為有效放開“一線”,應革新現有的“報備程序”。目前保稅區的“一線”須向海關報備,雖然較日常的報關大為精簡,但我國現行的報備手續實際上都是參照報關手續制定的,所以在程序上幾乎沒有什么不同,而這在實踐上無疑大大限制了貨物通過的效率。我們可以參照《京都公約》的相關規定,簡化報備手續,這既能與國際通行規則協調一致,又能一定程度的解決“一線”程序繁瑣的問題。其次,改革、完善區內海關監管方式。海關監管方式要實現區域監管,而不是目前的貨物監管。貨物在區域內可以自由流通,而不用向海關備案,也不征收任何稅費,只有在貨物出區的時候才進行監管。具體來說,海關將監管重點放到“二線”卡口上,貨物從境外入區備案、出區核銷,取消原來卡口、倉庫同時監管的辦法,做到貨物入去自由、區內生產經營自由。對滯留區內的貨物監管可引入風險監管機制,根據貨物品種、來源地等進行重點貨物的抽檢。對因區內企業的加工、運輸等作業引起的貨物形態、數量、稅號改變等情況,海關可有針對性的核對備案記錄,不必要求一一對應。在區港聯動及保稅港試點基礎上,將新的監管經驗逐漸向全區推開,在全區內實現統一監管,避免港區和保稅區的重復監管。另外,加大投入,加強監管部門的電子信息系統等基礎設施建設,在較高程度上實現區域監管和通關流程的信息化運作,這對于簡化監管流程、提高區內監管效率也具有重要意義。

參考文獻:

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