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市縣政府是國家法律法規和政策在基層的重要實施者，承擔著管理地方經濟社會事務的重要職責，與廣大人民群眾利益密切相關。市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著全面推進依法行政的整體進程。近些年來，各地方、各部門按照國務院的總體部署，緊緊圍繞建設法治政府的目標，加強領導、精心組織、狠抓落實，在推進市縣政府依法行政方面做了大量扎實的工作，取得了明顯成效。但也要看到，當前市縣政府依法行政還存在不少問題，與經濟社會發展和人民群眾的要求還不適應。國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱綱要）確立了經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標，明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。結合市縣政府的實際，現就推進市縣政府依法行政提出如下意見：

一、加強規范性文件管理

（一）全面實行規范性文件合法性審查和事后備案制度。建立健全規范性文件制定制度。制定和規范性文件必須經法制機構或者法制工作人員進行合法性審查；未經審查或者審查未通過的，市縣政府或者政府部門領導不得簽發。規范性文件后，要及時報上級行政機關備案，上級行政機關對報備的規范性文件要嚴格審查，做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

（二）加強對規范性文件的清理工作。要定期對規范性文件進行清理，并公布清理后仍然有效的規范性文件目錄。市縣政府要集中一段時間對本機關制定的規范性文件進行一次全面清理，對與法律法規規章抵觸，含有“零地價”、“掛牌保護”、禁止執法機關檢查等違法承諾或者優惠政策，以及“超國民待遇”或者地方保護內容的，要堅決予以修改或者廢止。

（三）探索建立規范性文件的定期評估制度。制定機關要定期對規范性文件的實施情況進行評估，并根據評估結果作出相應處理。

二、改善行政執法工作

（四）嚴格依照法定權限和程序執法。要認真履行法定職責，加大行政執法力度，對擾亂市場秩序、亂占耕地、破壞資源、污染環境等違法行為要依法嚴格制裁，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，確保法律法規和國家各項方針政策得到有效執行。執法機關查處違法行為、作出處罰決定，必須堅持以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當；嚴格按照法定的從輕、減輕、不予行政處罰的規定作出決定，嚴禁搞“行政議價”。要遵循法定程序，依法應當立案調查的，必須立案調查、取證，不得擅自當場作出決定；依法應當聽取公民、法人和其他組織意見的，必須公開聽取意見；依法應當舉行聽證的，必須公開舉行聽證。行政機關作出影響公民、法人和其他組織權利的決定，依法應當集體討論決定的，必須由機關負責人集體討論決定；要嚴格在法定時限內作出行政決定，并依法告知當事人救濟的權利；除依法可以當場收繳罰款的外，執法人員不得當場收繳罰款；行政機關及其執法人員依法可以當場收繳罰款的，必須向當事人出具法定罰款收據。

（五）大力推行行政裁量基準制度。要根據當地經濟社會發展實際，結合實踐中發生的違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等情況，對法律、法規、規章規定的行政執法機關的行政裁量權進行細化、量化，明確行政執法的具體標準，并予以公布，減少行政執法人員的裁量度，接受群眾監督，防止行政裁量權濫用。

（六）進一步落實行政執法責任制。要深入貫徹落實國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》。凡是沒有完成執法依據梳理和執法職權分解的地方要抓緊工作，把法律、法規和規章規定的執法職責、權限層層分解到每個執法部門、執法機構、執法崗位，并明確具體的執法責任，切實做到職權清晰、責任明確。要建立定期梳理執法依據和分解執法職權制度，根據執法依據的制定、修改和廢止情況，及時調整執法職責，明確執法責任。要健全和落實好行政執法評議考核制度，對行政執法部門及其行政執法人員行使執法職權和履行法定義務的情況進行評議考核，并將評議考核結果作為行政執法部門和執法人員年度考核的主要依據之一。探索行政執法計分制度，對執法人員不依法履行職責、違反程序執法、亂處罰、不文明執法等行為進行量化計分，并將積分情況作為評議考核和責任追究的重要依據。對違法執法和不當執法行為要及時予以糾正，并根據情況對有關責任人員分別給予批評教育、離崗培訓、取消執法資格等處理，依法應當給予處分的要堅決予以處分，促使行政執法人員嚴格執法、公正執法、文明執法。

（七）理順行政執法體制。繼續實行相對集中行政處罰權制度，逐步擴大相對集中行政處罰權的領域。實行相對集中行政處罰權要與機構、人員調整結合起來。開展綜合執法試點，積極探索相對集中行政許可權制度，市縣政府部門內部也要整合執法隊伍，集中執法力量，提高執法效能。

（八）完善行政執法的財政保障機制。要建立統一的公共財政體制，逐步實現規范的部門預算，具有合法依據的行政執法機關履行法定職責所需經費，統一由財政納入預算予以保障，并實行國庫集中支付，確保執法有保障。要嚴格執行“罰繳分離”和“收支兩條線”管理制度，行政事業性收費、罰沒收入必須全部上繳財政，嚴禁收費、罰沒收入與行政執法機關的業務經費、福利待遇掛鉤。財政部門不得以任何形式返還或者變相返還罰沒收入和收費。任何單位和個人都不得向行政執法機關下達收費、罰款指標，堅決制止各種形式的亂收費、亂罰款行為。

三、強化對行政權力的制約和監督

（九）推行行政問責制。要按照權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，并把行政問責與層級監督、行政監察、審計監督結合起來。對違法決策、制定違法的規范性文件、有令不行、有禁不止、失職瀆職等損害國家利益和人民群眾利益的突出問題，要嚴格依法追究責任。

（十）充分發揮社會監督的作用。要正確對待、虛心聽取人民群眾、新聞媒體對行政機關工作提出的批評意見，支持、鼓勵人民群眾、新聞媒體對行政機關違法行為進行檢舉、曝光；對人民群眾、新聞媒體反映的問題要認真調查、依法查處；對打擊、報復檢舉、曝光違法或者不當行政行為的單位和個人的，要依法追究有關人員的責任。

（十一）切實加強行政復議工作。要認真貫徹行政復議法及其實施條例，充分發揮其在行政監督和化解人民內部矛盾方面的作用。要暢通行政復議渠道，凡是符合條件的行政復議申請，行政機關必須依法予以受理，并公正作出裁決。按照行政復議法實施條例的規定，健全市縣政府行政復議機構，充實行政復議工作人員，并推行行政復議人員資格制度，加強對行政復議工作人員的培訓，切實提高行政復議能力。要積極推行行政機關負責人出庭應訴制度。

（十二）認真貫徹實施政府信息公開條例。要認真做好政府信息公開條例實施前的各項準備工作，抓緊對本地方現有的政府信息公開規定進行清理、修改和完善；對本機關的政府信息進行整理，編制和修訂公開指南和公開目錄，并在政府信息查閱場所和政府網站免費提供；指定承擔政府信息公開工作的機構，制定考核評議、年度報告、責任追究等制度，保障條例的有效實施。要嚴格按照政府信息公開條例規定的內容、程序和方式，及時、準確地向社會公開政府信息，確保公民的知情權、參與權、監督權。

四、完善廣泛聽取民意的制度和機制

（十三）拓寬聽取公眾意見的途徑。要通過建立民意征集制度，設置市縣長接待日，公布政務電話、電子信箱，開展網上對話等多種途徑，搭建政府與群眾經常、穩定的溝通平臺，及時聽取公眾對政府工作的意見和建議。

（十四）保障公眾有序參與政府決策。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，要廣泛征求社會公眾的意見；對涉及人民群眾切身利益的重大事項，除緊急情況外，要采取社會公示、聽證、論證、座談等形式，充分聽取人民群眾的意見，并將群眾意見的采納情況及時向社會反饋。探索建立重大行政決策實施情況的民意評估和調查制度，及時總結經驗，發現和糾正行政決策中存在的問題。制定政府規章和規范性文件，也要廣泛聽取人民群眾的意見和建議。

（十五）暢通群眾利益訴求表達的渠道。要積極引導人民群眾通過法定渠道反映訴求、解決糾紛，維護自身的合法權益。對群眾反映的訴求，屬于政府管理事項的要及時予以受理，并依法公正作出處理，努力把社會矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。建立健全輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處工作制度，及時了解群眾的利益訴求，獲取深層次、預警性的社會信息。

五、創新便民服務的制度和方式

（十六）加強政務大廳建設。尚未建立政務大廳的市縣要積極創造條件建立政務大廳，把行政許可、公共服務等與群眾利益密切相關的事項納入政務大廳統一管理，公開辦理。要逐步實行在政務大廳聯合審批和會審制度，防止把政務大廳當作擺設、流于形式。

（十七）大力發展電子政務。要加快政府網站建設，逐步實行網上辦公，拓展網上審批、查詢、投訴、求助等服務項目，實現政府部門間信息互通和資源共享。要積極創造條件，在鄉鎮探索建立政務服務網絡，將政務服務逐步延伸到基層。

六、依法界定和規范市縣政府的權限和職能

（十八）依法適當調整地方政府不同層級之間、政府與部門之間、部門與部門之間的職責。要依法適當下移行政管理和行政執法重心，與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政管理活動和執法活動主要由市縣兩級政府實施，減少層次。省級政府及其部門要把主要精力放在政策研究、業務指導和監督檢查上來。在明確職權的基礎上，合理調整、配置行政資源，探索建立事權、財權、人權相統一的行政執行機制。國務院有關部門應當積極支持開展經濟社會管理權的下放試點工作。

（十九）正確處理政府管理與基層自治的關系。要充分保障基層群眾性自治組織自我管理的各項權利。政府不得干預基層群眾性自治組織自治范圍內的事情，不得將基層群眾性自治組織當作“下級”攤派任務，不得違法要求基層群眾性自治組織承擔依法應當由政府履行的職責。依法對基層群眾性自治組織進行必要的指導和協助，鼓勵和扶持它們履行好職責。

（二十）尊重公民、法人和其他組織的主體地位。深化行政審批制度改革，對公民、法人和其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節的事項，政府不得干預或者大包大攬、越俎代庖。要堅決禁止政府代替企業招商引資，層層分解、下達招商引資指標的做法。

（二十一）積極發揮社會組織的自律和服務功能。堅持培育發展和監督管理并重，完善培育扶持政策，健全社會組織參與社會管理和公共服務的保障機制，發揮社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，降低政府社會管理和公共服務的成本，增強社會認同感。同時，加強對社會組織的監督管理，引導各類社會組織加強自身建設，嚴格行業自律，規范從業行為。

七、大力提高公務員依法行政的意識和能力

（二十二）健全領導干部學法制度。要建立理論中心組學法制度。理論中心組應當將法律知識作為理論學習的重要內容，并保障足夠的學法時間。逐步建立政府常務會議前學法制度，在會前組織學習與審議、討論事項密切相關的法律知識。堅持專題法制講座制度。市縣政府及其部門要制定年度法制講座計劃，分別組織實施。建立健全法律集中培訓制度。市縣行政學院要把干部依法行政納入培訓計劃，做到學法計劃、內容、時間、人員、效果“五落實”。堅持法律自學制度。市縣領導干部要結合自身工作性質和特點，聯系工作實際，加強與本職工作密切相關的法律法規的學習，持之以恒，注重實效。要建立領導干部任職前的法律知識考試制度，對擬提拔的市縣政府及其部門領導干部，實行法律知識考試，考試不合格的，不予任命。逐步推行在市縣政府領導班子中配備一名政治素質高、業務能力強并具有法律工作經歷或者法律教育背景的領導干部。

（二十三）加強行政執法人員依法行政培訓。所有行政執法人員上崗前都必須經過法律培訓并進行考試，考試不合格的不得上崗執法；對在職執法人員要定期進行在崗培訓并考試、考核，考試、考核不合格的，應當調離執法崗位。

（二十四）完善公務員錄用考試制度。要把法律素質確立為公務員的必備素質，增加法律知識在公務員錄用考試中所占的比重。

八、加強領導、狠抓落實

（二十五）省、自治區、直轄市政府帶頭依法行政，并加強督促指導。省、自治區、直轄市政府要認真履行依法屬于省級政府及其部門的職責，強化服務意識，轉變工作作風，提高行政效能，為市縣政府依法行政做出榜樣，樹立典范。要支持市縣政府依法行政，不得違法給市縣政府下達指標或不合理地壓任務，不得違法干預市縣政府職權范圍內的決策和執法活動。要抓緊對本行政區域內市縣政府依法行政狀況進行一次深入調研，并根據本指導意見，有針對性地研究提出推進市縣政府依法行政的具體措施。要結合本地方實際，每年突出抓幾件對推進市縣政府依法行政具有關鍵作用的工作，重點突破。要大力培育依法行政的典型，及時總結、交流和推廣經驗，充分發揮典型的示范帶動作用。對依法行政工作比較滯后的市縣，要幫助查找原因，制定措施，加大工作力度。對推進依法行政工作成績突出的，要予以表彰和獎勵；對推進不力、問題突出、群眾反映強烈的，要予以通報，并追究有關人員相應的責任。建立健全依法行政報告制度，督促市縣政府每年都向同級人大常委會和上級政府報告依法行政工作情況。

（二十六）建立健全推進市縣政府依法行政領導機制。各市縣政府領導要把依法行政工作擺上重要位置，主要負責同志要切實擔負起第一責任人的責任，精心組織，狠抓落實，確保把依法行政落實到政府工作的各個方面、各個環節，有計劃、有步驟地推進。要建立健全以市縣主要負責人為首長的推進依法行政的領導機構，定期研究本行政區域內推進依法行政的情況和措施，加強對貫徹落實綱要和本指導意見的協調和領導。

（二十七）加強政府法制機構建設。市縣政府要抓緊建立健全政府法制機構，并逐步在鄉鎮和街道辦事處配備專職或兼職政府法制工作人員。省、自治區、直轄市政府要在機構和編制上予以支持，結合實際提出具體要求。充實政府法制隊伍，把政治素質好、業務能力強、法律水平高的干部充實到政府法制機構，并大力培養和大膽使用政府法制干部。

（二十八）嚴格考核。要根據建設法治政府的目標和要求，研究制定科學合理的依法行政考核指標，將是否依法決策、是否依法制定規范性文件、是否依法實施行政管理、是否依法履行行政復議和行政應訴職責、是否依法處理社會矛盾和糾紛等作為考核的主要內容，并將依法行政情況納入市縣政府及其工作人員的政績考核指標體系，作為評判行政執行能力強弱、工作實績高低的重要標準，與行政機關工作人員的晉職晉級和提拔任用掛鉤，促進市縣政府及其工作人員樹立正確的政績觀。

國務院各部門要結合本部門實際，深入研究依法行政中的難點問題，加強對本系統依法行政工作的指導和支持，大力提高本系統依法行政的整體水平。

各省、自治區、直轄市政府要結合本地實際情況，研究制定貫徹落實本指導意見的實施意見，對本行政區域推進市縣政府依法行政工作作出具體部署。有關推進市縣政府依法行政工作中的重要情況和問題，要及時報告國務院。