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20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球性的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和自由化運(yùn)動(dòng)，使“放松監(jiān)管（de-regulation）”成為公共政策討論中的主流話(huà)語(yǔ)。盡管監(jiān)管作為政府干預(yù)市場(chǎng)交易和企業(yè)行為的方式具有100余年的歷史，但是，它一直持續(xù)遭受部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家的嘲笑和詬病。事實(shí)表明，20多年前發(fā)端于美國(guó)的“放松監(jiān)管”運(yùn)動(dòng)，已經(jīng)濫觴為一場(chǎng)全球化的潮流，而且成為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共識(shí)。隨著技術(shù)進(jìn)步、信息傳輸成本的降低和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)透明度的增強(qiáng)，監(jiān)管制度改革已經(jīng)率先從那些市場(chǎng)失靈最為明顯的領(lǐng)域、且具有自然壟斷特性的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)取得突破。更有甚者，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，監(jiān)管已經(jīng)從簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管擴(kuò)展到廣泛的社會(huì)性監(jiān)管，成為政府有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的手段。1997年OECD在關(guān)于工業(yè)化發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家監(jiān)管體系改革的報(bào)告中指出:“本世紀(jì)監(jiān)管型國(guó)家（regulatorystate）的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步。監(jiān)管幫助政府在保護(hù)廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值方面獲得了巨大的收益”。近年來(lái)，由美國(guó)安然公司破產(chǎn)等一系列破壞市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則的事件所引發(fā)的討論和制度建設(shè)，使我們不得不承認(rèn)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠政府與市場(chǎng)和諧的雙人舞，其中政府的監(jiān)管是市場(chǎng)有效運(yùn)作的基本保障。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府的監(jiān)管是交易合同中第三方強(qiáng)制性實(shí)施的一種機(jī)制，它同法庭、自律組織等其它第三方合約執(zhí)行機(jī)制具有相同的作用和不同的成本，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系的有機(jī)組成。因此，監(jiān)管問(wèn)題的本質(zhì)，是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

目前，我國(guó)正進(jìn)入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程之中，在不同程度上存在著市場(chǎng)失敗和政府失靈。因此，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和制度建設(shè)的核心，是政府如何繼續(xù)從包攬一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中實(shí)現(xiàn)有限退出，按照適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求重新構(gòu)造政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在一些已經(jīng)開(kāi)始市場(chǎng)化的領(lǐng)域，市場(chǎng)失靈和潛在的市場(chǎng)失靈已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，政府監(jiān)管如何跟進(jìn)？政府如何發(fā)揮維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序和保護(hù)所有利益相關(guān)者利益的作用？我們?nèi)绾卧诒就两?jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上合理借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新？本文試圖從新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探索解決上述問(wèn)題的邏輯途徑和實(shí)踐路徑。

一、從廣義制度的角度理解監(jiān)管的作用

1、監(jiān)管的概念和本質(zhì)

“監(jiān)管”（regulation）是一個(gè)難以精確定義的概念，引起了眾多學(xué)者，特別是中國(guó)學(xué)者對(duì)監(jiān)管理解的巨大差異。Spulber在《管制與市場(chǎng)》中，對(duì)有關(guān)監(jiān)管概念的不同理解作了充分的評(píng)述和綜合，給出了一個(gè)監(jiān)管（管制）的定義：“監(jiān)管是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制和間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”。

從起源上看，監(jiān)管最初起源于地方政府對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的干預(yù)與控制，并隨著市場(chǎng)的擴(kuò)展而上升到全國(guó)性的監(jiān)管。解決市場(chǎng)失靈有國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)和私有經(jīng)營(yíng)加政府監(jiān)管兩種不同模式。大多數(shù)歐洲國(guó)家都選用鐵路的國(guó)有化，但美國(guó)采用私有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，由授權(quán)的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照嚴(yán)格的監(jiān)管原則和程序進(jìn)行監(jiān)管。針對(duì)不同行業(yè)的不同技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，這種專(zhuān)業(yè)監(jiān)管主要對(duì)企業(yè)的定價(jià)、服務(wù)條件和服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行嚴(yán)格的管理，以保護(hù)消費(fèi)者利益不受壟斷運(yùn)營(yíng)商的侵害。早期的監(jiān)管主要是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，監(jiān)管的范圍主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、價(jià)格、收益、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量等。其后，這些源于特殊行業(yè)的政府專(zhuān)業(yè)監(jiān)管方式逐漸從公用設(shè)施經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到金融、環(huán)境、衛(wèi)生等其它領(lǐng)域，并成為了以美國(guó)為代表的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家制度安排的重要特征。

從組織機(jī)構(gòu)上，這種美國(guó)式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由國(guó)會(huì)授權(quán)，獨(dú)立于政府行政部門(mén)。監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管程序和組織架構(gòu)一般都需要專(zhuān)門(mén)的立法，其運(yùn)行需要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)人才，公正透明的程序。同時(shí)，要建立一定的制約機(jī)制，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)被利益集團(tuán)收買(mǎi)，成為被監(jiān)管者的俘虜。監(jiān)管是在不存在市場(chǎng)最優(yōu)解的前提下，由政府替代市場(chǎng)的一種次優(yōu)制度安排，這種監(jiān)管保證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給，證明是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要手段。

隨著技術(shù)進(jìn)步、交易復(fù)雜化和市場(chǎng)擴(kuò)展，關(guān)于市場(chǎng)運(yùn)行中政府監(jiān)管的理念、程序、手段和組織形式，逐漸拓展為政府參與矯正市場(chǎng)缺陷的一種一般方式，從理論分析到政策實(shí)踐上都超出了原來(lái)的特殊領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管的范疇。在OECD的論壇材料中，監(jiān)管被定義為包括由政府授予監(jiān)管權(quán)力的所有非政府部門(mén)、或自律組織所頒布的所有法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章等，是政府為保證市場(chǎng)有效運(yùn)行所作的一切。對(duì)監(jiān)管在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，可表達(dá)為：所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)都只作三件事，即“收稅、花錢(qián)、監(jiān)管”。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，組織化的市場(chǎng)的出現(xiàn)推進(jìn)了交易活動(dòng)的擴(kuò)張，市場(chǎng)成為資源配置的主要手段。由于不完全競(jìng)爭(zhēng)、不完全信息和外部性等原因造成市場(chǎng)失靈，導(dǎo)致了作為一種外部干預(yù)的政府監(jiān)管的出現(xiàn)和發(fā)展。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種監(jiān)管是基于規(guī)則的監(jiān)管，是政府按照合法的程序和透明的規(guī)則對(duì)企業(yè)交易活動(dòng)進(jìn)行的干預(yù)。這種基于規(guī)則的干預(yù)，使所有利益相關(guān)者的利益都得到保障，各種交易得以正常進(jìn)行。監(jiān)管是維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則的重要力量。美國(guó)“監(jiān)管研究中心”主任、著名的監(jiān)管研究專(zhuān)家RobertW.Hahn指出：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般都同意監(jiān)管在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。如果沒(méi)有顯著的‘市場(chǎng)失靈’，那么政府就不應(yīng)該干預(yù)。如果市場(chǎng)失靈嚴(yán)重，且有充分的理由相信監(jiān)管能夠改進(jìn)效果，那么政府就應(yīng)該干預(yù)”。這是一個(gè)對(duì)監(jiān)管的作用有一定程度保留的謹(jǐn)慎判斷，反映了經(jīng)濟(jì)學(xué)家已逐步達(dá)成的共識(shí)。

Bartle等人在研究英國(guó)和德國(guó)作為監(jiān)管型國(guó)家的比較中，對(duì)監(jiān)管的定義可以準(zhǔn)確概括監(jiān)管的作用：

Ⅰ市場(chǎng)失靈（特別是在某些行業(yè)中的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)所導(dǎo)致的自然壟斷）要求監(jiān)管干預(yù)以克服其負(fù)面影響。在某種意義上監(jiān)管實(shí)現(xiàn)著替代功能――在非競(jìng)爭(zhēng)性的過(guò)程中，監(jiān)管是競(jìng)爭(zhēng)的替代物。在英國(guó)的公用設(shè)施行業(yè)里，最出名的手段就是價(jià)格監(jiān)管。對(duì)價(jià)格進(jìn)行控制并不是為了指定一個(gè)“市場(chǎng)價(jià)格”，而是創(chuàng)造一種誘發(fā)高效和創(chuàng)新行為的激勵(lì)機(jī)制。

Ⅱ監(jiān)管還要超越替代功能以推動(dòng)未來(lái)自我運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的產(chǎn)生。這一手段可以被稱(chēng)為“主動(dòng)監(jiān)管”，它的意圖在于，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)育充分時(shí)監(jiān)管就可以被解除了。基于這種理解，監(jiān)管具有不斷轉(zhuǎn)化的特性，是一個(gè)有時(shí)限的過(guò)程。

Ⅲ監(jiān)管還涉及到公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，例如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提供安全和貨幣價(jià)值。盡管在可能的情況下要盡量采取市場(chǎng)導(dǎo)向的干預(yù)手段，但核心在于這樣一種信念：某些公共服務(wù)目標(biāo)并不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，因此干預(yù)是必需的。

監(jiān)管的本質(zhì)是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的政府監(jiān)管，同一般的缺乏約束的政府行政行為不一樣。現(xiàn)代監(jiān)管的特征，一是基于規(guī)則，二是同政府保持距離。監(jiān)管首先是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)育、用以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的一種行為和過(guò)程，監(jiān)管產(chǎn)生的環(huán)境就強(qiáng)調(diào)了這不是簡(jiǎn)單的命令與控制，而是政府在協(xié)商各利益相關(guān)者的利益立場(chǎng)后確立監(jiān)管規(guī)制和程序，授權(quán)相關(guān)的機(jī)構(gòu)（監(jiān)管者）負(fù)責(zé)規(guī)則的實(shí)施。另外，與政府直接建立國(guó)有企業(yè)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈不同，監(jiān)管是政府建立規(guī)則后授權(quán)一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)執(zhí)行規(guī)則。這種保持距離型的監(jiān)管體系的設(shè)立，目的是保證監(jiān)管的公平性，將政府隨意的行政干預(yù)降低到最低。

但是，圍繞中國(guó)的監(jiān)管改革，對(duì)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)存在著種種誤區(qū)。一是簡(jiǎn)單地將監(jiān)管理解為“監(jiān)督”和“管理”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的迅速發(fā)展，相關(guān)的制度建設(shè)難以迅速到位，市場(chǎng)秩序混亂，這就要求政府加強(qiáng)法律體系建設(shè)和加大執(zhí)法力度，要“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管”以維護(hù)基本的市場(chǎng)秩序、保證市場(chǎng)的有效運(yùn)作。在大多數(shù)政府官員的理解中，監(jiān)督和管理是傳統(tǒng)行政管理方式在市場(chǎng)化條件下的集成和延伸，并沒(méi)有理解“監(jiān)管”是對(duì)市場(chǎng)失靈的補(bǔ)充，并沒(méi)有理解“監(jiān)管”要求的是政府機(jī)構(gòu)按照規(guī)則進(jìn)行對(duì)市場(chǎng)交易的干預(yù)。在傳統(tǒng)的體制下，政府的行政行為不受約束（我們至今沒(méi)有行政程序法），政府的決策具有隨意性。如果說(shuō)這種安排在政府主宰了一切生產(chǎn)活動(dòng)的條件下是“激勵(lì)相容”的，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為卻必須建立在明確的規(guī)則基礎(chǔ)上。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府應(yīng)該具備的監(jiān)管功能，并非傳統(tǒng)的政府隨意行政干預(yù)，而是基于規(guī)則的專(zhuān)業(yè)化干預(yù)，“此監(jiān)管”非“彼監(jiān)管”。部分政府官員簡(jiǎn)單地將“監(jiān)管”理解為“監(jiān)督＋管理”，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)際上是為政府無(wú)約束的行政干預(yù)尋找合法性。

另外一種認(rèn)識(shí)是否定監(jiān)管的作用。上世紀(jì)70年代興起的對(duì)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、80年代以來(lái)美、英的放松監(jiān)管運(yùn)動(dòng)，加深了我們對(duì)監(jiān)管的理解和認(rèn)識(shí)，但也導(dǎo)致部分人簡(jiǎn)單地認(rèn)為監(jiān)管是無(wú)效率的，應(yīng)該加以根除。特別是基于我國(guó)目前政府行政性管理過(guò)多、過(guò)寬、低效，限制了市場(chǎng)的發(fā)育發(fā)展和充分提高效率的狀況，人們?nèi)菀讓⒁磺胁缓侠淼男姓芾沓绦蚝椭贫榷細(xì)w結(jié)為政府監(jiān)管，從而在根本上否定政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。無(wú)論是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府的有效監(jiān)管都是市場(chǎng)得以有效運(yùn)行的前提。放寬和解除對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制或監(jiān)管是全球性的趨勢(shì)，但放松監(jiān)管的范圍和力度取決于具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，更取決于一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和基本制度環(huán)境，包括其法律體系。放松監(jiān)管、特別是放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是合理的，但沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家可以完全放棄經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，更不用說(shuō)社會(huì)性監(jiān)管。

過(guò)去20多年歐美發(fā)達(dá)國(guó)家所經(jīng)歷的放松監(jiān)管運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上是監(jiān)管體系的再造過(guò)程，是在新的技術(shù)水平、市場(chǎng)格局和制度環(huán)境下對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的重新定位和全面調(diào)整。對(duì)監(jiān)管體系演變的分析，必須置于一個(gè)國(guó)家總體的制度環(huán)境中考慮，因?yàn)楸O(jiān)管體系本身就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度安排的重要組成部分。

2、制度體系中監(jiān)管的位置

現(xiàn)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的興起證明了制度的重要性。正是由于有效制度――廣義的制度環(huán)境和具體的制度安排――的存在，使社會(huì)交往和經(jīng)濟(jì)交易的主體對(duì)各種交往和交易存在穩(wěn)定的預(yù)期，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才得以正常進(jìn)行。需要再三強(qiáng)調(diào)的是制度可以是正式的法律和組織，也可以是非正式的自律、互補(bǔ)性的補(bǔ)償契約和傳統(tǒng)的社會(huì)規(guī)范。政府的監(jiān)管，顯然屬于這種廣義的制度范疇，其具體的內(nèi)容和形式，必須能夠與其它制度要素協(xié)調(diào)、和諧，整體的制度才能夠具有增進(jìn)市場(chǎng)的能力。從有機(jī)的制度整體觀(guān)念出發(fā)，可以更準(zhǔn)確地理解歐美發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家制度安排的共性和差別，分析監(jiān)管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境中的準(zhǔn)確位置。

具體的制度安排同一個(gè)國(guó)家的發(fā)展歷史有關(guān)，同其文化傳統(tǒng)、習(xí)俗、宗教等所創(chuàng)造的社會(huì)資本有關(guān)。根據(jù)過(guò)去數(shù)百年人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和全球化環(huán)境下不同國(guó)家的制度安排，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度可以大致分為四種基本的制度安排，即市場(chǎng)自律（或個(gè)人自我維持）、獨(dú)立法庭的私人訴訟制度、政府監(jiān)管和國(guó)有壟斷。這種排序形式上體現(xiàn)了從無(wú)序（私人秩序）到有序（國(guó)有獨(dú)裁所代表的絕對(duì)秩序）方式的排序方向，沿此方向，私人秩序自我維持的力量有所下降，第三方（法庭—監(jiān)管—國(guó)有企業(yè)）的干預(yù)不斷加強(qiáng)。每一種狀態(tài)都表示不同國(guó)家在不同時(shí)期保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、維系市場(chǎng)交易的制度安排。因此，制度設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題就是對(duì)控制無(wú)序狀態(tài)和政府的社會(huì)成本進(jìn)行權(quán)衡取舍，然后找到能夠有效保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度安排。

就特定國(guó)家在特定時(shí)期的制度選擇而言，一個(gè)國(guó)家的歷史文化傳統(tǒng)、地理位置、民族構(gòu)成、自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等社會(huì)資本共同構(gòu)成了其制度選擇的靜態(tài)約束條件。在這一約束條件下，不同國(guó)家在同一時(shí)期會(huì)出現(xiàn)不同的制度安排以保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。例如12、13世紀(jì)英國(guó)和法國(guó)都是在各自的約束條件下建立了完全不同的法律制度（普通法和大陸法）來(lái)解決產(chǎn)權(quán)沖突問(wèn)題。

在這一新的比較制度分析的框架下理解世界上不同國(guó)家制度安排的多樣性時(shí)，最關(guān)鍵的問(wèn)題是理解特定的制度安排所產(chǎn)生的歷史背景。對(duì)于由特定時(shí)期的社會(huì)資本決定的靜態(tài)約束條件不同的國(guó)家來(lái)說(shuō)，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)效率會(huì)有很大差別，從而對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。始于100多年前的美國(guó)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)，是從私有秩序和獨(dú)立法庭制度走向政府監(jiān)管的一個(gè)過(guò)程。20多年前英國(guó)的國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化和監(jiān)管制度改革，則是從國(guó)家直接干預(yù)的一種集權(quán)的制度安排向基于規(guī)則的監(jiān)管體系的過(guò)渡（從社會(huì)主義式集權(quán)走向基于規(guī)則的監(jiān)管）。

在過(guò)去200多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷史中，不同的國(guó)家有不同的監(jiān)管制度。對(duì)現(xiàn)在能夠觀(guān)察到的多種監(jiān)管制度和制度形態(tài)的分析，必須根植于其不同的歷史進(jìn)程中。

3、監(jiān)管型國(guó)家的興起

“監(jiān)管的歷史是不斷變換政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)的過(guò)程”。自1887年美國(guó)第一個(gè)聯(lián)邦級(jí)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生以來(lái)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用不斷演進(jìn)，監(jiān)管范圍擴(kuò)大，監(jiān)管的重點(diǎn)逐步從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管過(guò)渡到社會(huì)性監(jiān)管，監(jiān)管的效率不斷提高，推動(dòng)了美國(guó)成為最發(fā)達(dá)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。由于監(jiān)管作為約束市場(chǎng)主體行為的一種重要和有效的手段、以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要作用，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，美國(guó)又被稱(chēng)為監(jiān)管型國(guó)家。

在政治學(xué)研究者中，認(rèn)為監(jiān)管型國(guó)家是一種與福利國(guó)家（WelfareState）不同的制度環(huán)境和治理機(jī)制。福利國(guó)家通過(guò)直接擁有生產(chǎn)手段（建立國(guó)有企業(yè)）提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)其它社會(huì)目標(biāo)；而監(jiān)管型國(guó)家則依靠私有企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本活動(dòng)單元，這些各自追求自身利益的企業(yè)主體在公共機(jī)構(gòu)按照一定的規(guī)則進(jìn)行干預(yù)和約束下從事生產(chǎn)和交易，即接受監(jiān)管。

歐洲的福利國(guó)家，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理方面扮演直接參與者的角色。在經(jīng)濟(jì)上，政府擁有包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大量的國(guó)有企業(yè)，通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；在社會(huì)事務(wù)上，政府維持高額的社會(huì)福利開(kāi)支，減少社會(huì)貧富差距。福利國(guó)家區(qū)別于監(jiān)管?chē)?guó)家的本質(zhì)特質(zhì)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)、特別是經(jīng)濟(jì)事務(wù)的方式，其中尤以政府開(kāi)辦大量的國(guó)有企業(yè)為典型特征。以美國(guó)為典型代表（與之相似的是加拿大）的監(jiān)管?chē)?guó)家主要有如下特征：主要依靠市場(chǎng)機(jī)制配置資源，如在網(wǎng)絡(luò)型公用設(shè)施產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭姓O(jiān)管下企業(yè)獨(dú)立運(yùn)作；即使必須由政府提供的公共服務(wù)，政府也往往利用采購(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)，同時(shí)政府對(duì)企業(yè)和生產(chǎn)的干預(yù)通過(guò)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人士組成，以公開(kāi)的程序按照法律授權(quán)對(duì)行業(yè)實(shí)施專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管是監(jiān)管型國(guó)家模式的核心。

Sappington和Stiglitz比較了國(guó)有企業(yè)和被監(jiān)管企業(yè)在控制機(jī)制上的區(qū)別。在國(guó)有化模式下，一般的治理模式是按照“政府－企業(yè)董事會(huì)－企業(yè)管理層－企業(yè)雇員”之間線(xiàn)性委托的方式進(jìn)行，在政府和企業(yè)董事會(huì)之間，司法可以進(jìn)行干預(yù)。在監(jiān)管模式下，委托關(guān)系除了保留“政府－監(jiān)管者－企業(yè)董事會(huì)－企業(yè)管理層－企業(yè)雇員”的主要路徑外，增加了“股東－董事會(huì)”、“債權(quán)人－董事會(huì)”的約束，同時(shí)司法機(jī)構(gòu)分別對(duì)政府、對(duì)監(jiān)管者和對(duì)債權(quán)人獨(dú)立行使監(jiān)督和制約的作用。比較監(jiān)管型國(guó)家中民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作同福利國(guó)家實(shí)施的國(guó)有企業(yè)運(yùn)行機(jī)制，歐洲學(xué)者M(jìn)ajone認(rèn)為兩種治理模式都有存在失效的可能（表-1）。

表-1：歐洲福利國(guó)家的國(guó)有企業(yè)模式同美國(guó)的政府監(jiān)管模式之間的比較

資料來(lái)源：Majone(1994：79，table1)。

從一定意義上講，管制下的壟斷和國(guó)有企業(yè)的壟斷在許多方面都類(lèi)似。但是最本質(zhì)的區(qū)別是，政府可以通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、就業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入分配和國(guó)家安全等多重目標(biāo)。相比之下，政府監(jiān)管下的企業(yè)運(yùn)作，是通過(guò)政府監(jiān)管克服由于不完全信息、外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等導(dǎo)致的市場(chǎng)失效，從而提高效率。這種經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的效率一直是崇尚市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所關(guān)注的重點(diǎn)。隨著技術(shù)進(jìn)步加速、市場(chǎng)范圍擴(kuò)大、分工程度深化，一方面對(duì)政府有效監(jiān)管的需求增加，另一方面也要求對(duì)政府監(jiān)管的方式和重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。過(guò)去20多年中，美國(guó)進(jìn)行了放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管的監(jiān)管改革，并加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管程序和效率的管理，使市場(chǎng)化改革對(duì)提高資源配置效率的優(yōu)勢(shì)日漸凸現(xiàn)。所以，以美國(guó)為代表的監(jiān)管模式，逐漸被歐洲國(guó)家所采用，形成了全球性的放松監(jiān)管和監(jiān)管改革運(yùn)動(dòng)，并導(dǎo)致了歐洲開(kāi)始從福利國(guó)家向監(jiān)管型國(guó)家轉(zhuǎn)型。

目前許多國(guó)家正在進(jìn)行監(jiān)管體制改革，主要是解決現(xiàn)有監(jiān)管體系的一些缺點(diǎn)，特別是傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制下的垂直命令和控制機(jī)制容易導(dǎo)致監(jiān)管者被俘獲、市場(chǎng)效率低下。另外，美國(guó)的監(jiān)管模式，過(guò)度依靠復(fù)雜而缺乏靈活性的法律體系和訴訟機(jī)制，沒(méi)有充分利用行業(yè)自律組織等在解決沖突方面的作用。所以，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的監(jiān)管改革，開(kāi)始從垂直化的命令與控制機(jī)制轉(zhuǎn)向建設(shè)由政府行政部門(mén)、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織和法庭適當(dāng)介入的現(xiàn)代監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)從“干涉主義”向“監(jiān)管治理”的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也從“監(jiān)管?chē)?guó)家”走向“后監(jiān)管?chē)?guó)家”。

值得提出的是，以日、韓為代表的東亞國(guó)家發(fā)展模式一直是現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種獨(dú)特模式。日本不象歐洲國(guó)家那樣由大量的國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)政府的多重目標(biāo)，同時(shí)不象美國(guó)那樣政府與企業(yè)間、企業(yè)與企業(yè)間的關(guān)系通過(guò)復(fù)雜的法律來(lái)約束，而是在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、特別是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，注重政府與企業(yè)之間的緊密關(guān)系、強(qiáng)調(diào)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)的共生關(guān)系。這種模式既不同于美國(guó)的監(jiān)管?chē)?guó)家模式、又不同于歐洲的福利國(guó)家模式，而被Johnson定義為“發(fā)展型國(guó)家（developmentalstates）”。由于日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在過(guò)去10年中顯出了疲軟和停滯的態(tài)勢(shì)，人們開(kāi)始反思日本模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后是否還是最有效的制度安排。有研究認(rèn)為，日本的制度模式最終也將向監(jiān)管型國(guó)家轉(zhuǎn)變。

在關(guān)于監(jiān)管體系的討論中，人們似乎達(dá)成了這樣的共識(shí)，即基于市場(chǎng)的監(jiān)管型國(guó)家將是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的常態(tài)。但Djankov等經(jīng)濟(jì)學(xué)家似乎認(rèn)為，雖然不同的國(guó)家在不同的階段會(huì)有不同的制度安排，但這種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以政府監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和補(bǔ)充的模式將是多種各種制度安排的收斂點(diǎn)。

二、發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管體系演變

1、美國(guó)監(jiān)管型國(guó)家的崛起

美國(guó)是現(xiàn)代監(jiān)管型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的原型。從建國(guó)開(kāi)始，美國(guó)就崇尚自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并依靠獨(dú)立的法庭和私人訴訟維持經(jīng)濟(jì)的有序競(jìng)爭(zhēng)。但是隨著技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)的分工深化和交易復(fù)雜化，市場(chǎng)的規(guī)模和深度迅速擴(kuò)張，獨(dú)立法庭和事后訴訟的制度安排難以保證市場(chǎng)能夠促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政府監(jiān)管的出現(xiàn)，對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行事前的干預(yù)。一般認(rèn)為，1887年美國(guó)國(guó)會(huì)為監(jiān)管鐵路行業(yè)而成立的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)“州際商務(wù)委員會(huì)”是美國(guó)作為現(xiàn)代監(jiān)管?chē)?guó)家崛起的起點(diǎn)。政府監(jiān)管制度的建立，標(biāo)志著政府開(kāi)始直接對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)合法干預(yù)。美國(guó)的監(jiān)管從建立之初開(kāi)始就是按照規(guī)定的規(guī)則和程序、以有限手段對(duì)被監(jiān)管企業(yè)行為進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，但這已經(jīng)背離了其依靠法庭、按照事后訴訟的方式進(jìn)行干預(yù)的自由放任的理念。

（1）進(jìn)步主義年代監(jiān)管的興起

鐵路是最早的具有一定的自然壟斷特征的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，在沒(méi)有監(jiān)管環(huán)境中很容易損害消費(fèi)者利益，因此產(chǎn)生了對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的需求。歐洲許多國(guó)家對(duì)這一產(chǎn)業(yè)從開(kāi)始就選擇了國(guó)有國(guó)營(yíng)的模式，而美國(guó)卻允許私有企業(yè)獲得鐵路經(jīng)營(yíng)的特許。美國(guó)的自由資本主義到19世紀(jì)末發(fā)展到壟斷資本階段，擁有市場(chǎng)壟斷力量的大企業(yè)限制了自由競(jìng)爭(zhēng)，降低了市場(chǎng)配置資源的效率，并開(kāi)始對(duì)工人的安全保障和對(duì)消費(fèi)者權(quán)利產(chǎn)生了負(fù)面影響。雖然美國(guó)從一開(kāi)始就建立的法律框架和獨(dú)立法庭制度能夠?qū)Α熬鹭?cái)大亨”們的行為產(chǎn)生制約，由于法官很容易被收買(mǎi)，所以人們尋求更加有效的手段保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠起作用。這就要求政府和法律對(duì)大企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行干涉，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。這便是發(fā)端于十九世紀(jì)末的美國(guó)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)，它推動(dòng)了政府解決市場(chǎng)運(yùn)行中出現(xiàn)的種種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致了美國(guó)作為一個(gè)監(jiān)管?chē)?guó)家的興起。

1869年成立的馬薩諸塞州鐵路委員會(huì),被認(rèn)為是成立的第一個(gè)有效運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其后幾十年間，美國(guó)各州逐步建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要對(duì)鐵路、供水、電力等網(wǎng)絡(luò)型公用設(shè)施進(jìn)行專(zhuān)業(yè)監(jiān)管。但對(duì)美國(guó)作為一個(gè)現(xiàn)代工業(yè)化國(guó)家的崛起具有決定作用的是聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立，這些機(jī)構(gòu)促進(jìn)了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，在擴(kuò)大市場(chǎng)范圍的同時(shí)保證了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行。

在1887年到1934年羅斯福新政之前的40多年間，聯(lián)邦政府成立了許多獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)跨州的商務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。最早成立的州際商務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)跨州的鐵路運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)管，包括安全、運(yùn)價(jià)、對(duì)鐵路業(yè)務(wù)的公平使用等。1890年，國(guó)會(huì)通過(guò)了謝爾曼反托拉斯法，禁止“限制貿(mào)易的合伙共謀”和試圖的“壟斷”。其后陸續(xù)成立了聯(lián)邦電力委員會(huì)、食品和藥品管理局，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是得到國(guó)會(huì)授權(quán)，主要從事經(jīng)濟(jì)事務(wù)的監(jiān)管。

在成立初期，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不像后來(lái)的監(jiān)管那樣具有半司法、半行政的權(quán)力，它們沒(méi)有什么行政和執(zhí)法權(quán)，但有權(quán)向公眾公開(kāi)被監(jiān)管企業(yè)的有關(guān)成本、安全和服務(wù)質(zhì)量的信息。由于那時(shí)獨(dú)立法庭的存在和傳媒的監(jiān)督作用，企業(yè)不能過(guò)分損害消費(fèi)者利益，所以在早期單純的信息披露也能夠?qū)ζ髽I(yè)行為產(chǎn)生一定的約束。這種“陽(yáng)光監(jiān)管”的方式，有時(shí)被戲稱(chēng)為“通過(guò)讓你難堪以達(dá)到監(jiān)管的目的”。隨著政府、市場(chǎng)關(guān)系的不斷調(diào)整，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)力都發(fā)生了變化，國(guó)會(huì)不斷加強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力。特別是在羅斯福新政后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的行政力量成為矯正市場(chǎng)失靈、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要力量。

（2）羅斯福新政以來(lái)的第二次權(quán)利革命

Sunstein將羅斯福新政到20世紀(jì)80年代看成是美國(guó)的第二次權(quán)利革命。美國(guó)公民的權(quán)利從權(quán)利法案（第一次權(quán)利革命）所規(guī)定的言論自由，擴(kuò)展到生產(chǎn)安全保護(hù)、工資收入保障等一系列新的權(quán)利。為了保證這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家擴(kuò)大干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的范圍和改革干預(yù)的方式。這一過(guò)程就是監(jiān)管領(lǐng)域不斷拓展的過(guò)程，美國(guó)通過(guò)數(shù)十年龐大的計(jì)劃，建立了美國(guó)現(xiàn)在的現(xiàn)代監(jiān)管體系，體現(xiàn)了一種“后新政共和主義”的精神。

在新政期間，美國(guó)在聯(lián)邦層面成立了一大批專(zhuān)業(yè)化的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要包括：聯(lián)邦通信委員會(huì)、社會(huì)保障管理局。新政時(shí)期政府希望通過(guò)設(shè)置由專(zhuān)家組成、按照民主程序運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能夠體現(xiàn)民主的價(jià)值并結(jié)合專(zhuān)業(yè)化管理的美德，改善市場(chǎng)運(yùn)作的環(huán)境和效率。這些專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)奠定了美國(guó)作為一個(gè)監(jiān)管型國(guó)家的基礎(chǔ)。

在第二次世界大戰(zhàn)以后，美國(guó)加強(qiáng)了社會(huì)性監(jiān)管的內(nèi)容，包括勞動(dòng)安全與健康、環(huán)境、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。特別是環(huán)保署、衛(wèi)生管理署，使聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量大量增加。到2000年，美國(guó)擁有聯(lián)邦級(jí)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)55個(gè)（另外14個(gè)政府內(nèi)閣部門(mén)，也有一定的監(jiān)管職能），人數(shù)達(dá)到近13萬(wàn)人。美國(guó)作為一個(gè)成功的工業(yè)化國(guó)家，同時(shí)又是一個(gè)有力的監(jiān)管型國(guó)家。表-2列舉了美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員分布情況，可以觀(guān)察到，美國(guó)作為世界上最大的監(jiān)管型國(guó)家，監(jiān)管的重點(diǎn)是社會(huì)性監(jiān)管而不是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。

表-2：聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員狀況

資料來(lái)源：Skrzycki（2001：68,table2.1）。

（3）放松監(jiān)管與監(jiān)管改革

按照Sunstein的劃分，第二次權(quán)利革命時(shí)期，美國(guó)成為世界最強(qiáng)大的監(jiān)管型國(guó)家。監(jiān)管已經(jīng)成為美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展推動(dòng)了市場(chǎng)、政府關(guān)系的新調(diào)整。

針對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了效率低下、監(jiān)管過(guò)多和監(jiān)管俘獲等情況，20世紀(jì)80年代的里根政府開(kāi)始了以放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為核心的監(jiān)管改革。航空、電力、電信等網(wǎng)絡(luò)型放松監(jiān)管和調(diào)整監(jiān)管是重點(diǎn)，放松監(jiān)管的基本原則是強(qiáng)調(diào)要在新的制度環(huán)境下更多地依靠市場(chǎng)配置資源，在必需監(jiān)管的領(lǐng)域要提高監(jiān)管效率。

改革主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：在監(jiān)管領(lǐng)域是放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管并加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管，但國(guó)家層面上體現(xiàn)為對(duì)議會(huì)、總統(tǒng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的重新調(diào)整。里根政府在80年代先后了12291號(hào)和12498號(hào)行政命令，主要是加強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)監(jiān)管過(guò)程的管理。12291號(hào)命令要求對(duì)政府行政行為進(jìn)行成本效益分析，特別是對(duì)所有的監(jiān)管規(guī)則實(shí)行監(jiān)管影響分析。所有政府機(jī)構(gòu)都要將RIA和監(jiān)管計(jì)劃提供給總統(tǒng)辦公室OMB（管理預(yù)算辦公室）下設(shè)置的ORIA（信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室），并將下一年度的監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃公布于眾。通過(guò)這一程序，總統(tǒng)利用OMB加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管過(guò)程的集中控制，有利于總統(tǒng)控制監(jiān)管成本和推進(jìn)放松監(jiān)管的改革。里根政府的兩次改革都因?yàn)槌鲇谡紊峡刹僮鞯哪康膶ⅹ?dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)排除在監(jiān)管影響分析的強(qiáng)制要求之外，只要求獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)自愿遵從這一監(jiān)管程序要求，但監(jiān)管成本效益分析和監(jiān)管影響分析逐步作為一種標(biāo)準(zhǔn)的程序而被獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)所采用。克林頓政府再造政府的計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中了第12866號(hào)行政命令，更進(jìn)一步增加聯(lián)邦政府監(jiān)管行為的協(xié)調(diào)，降低監(jiān)管成本，并鼓勵(lì)民主參與以提高監(jiān)管過(guò)程的民主性。克林頓的總統(tǒng)行政命令在憲法范圍內(nèi)最大限度地將獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)的運(yùn)作納入監(jiān)管控制的程序中。

布什新一屆政府雖然沒(méi)有頒布有關(guān)監(jiān)管改革的新行政命令，但卻在追尋一個(gè)被稱(chēng)為聰明監(jiān)管的方法：即通過(guò)綜合運(yùn)用過(guò)去20多年監(jiān)管改革的成果，使聯(lián)邦的監(jiān)管更加有效率，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。具體的措施是加強(qiáng)電子政務(wù)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)使OMB的監(jiān)管審查更加透明和公開(kāi)；OIRA開(kāi)始雇用科學(xué)家和工程師同經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)師、計(jì)算機(jī)專(zhuān)家一起，使監(jiān)管審查更加科學(xué)；通過(guò)有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管分析的質(zhì)量；制定統(tǒng)一的政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)指南，改進(jìn)信息評(píng)估的質(zhì)量。

所以普遍的認(rèn)識(shí)是，現(xiàn)代監(jiān)管?chē)?guó)家是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要形式，但復(fù)雜的監(jiān)管程序?qū)е铝烁甙旱某杀竞偷托剩枰?jiǎn)化和改革。美國(guó)過(guò)去20多年的監(jiān)管改革的宗旨是提高監(jiān)管效率。

2、歐洲監(jiān)管型國(guó)家的崛起

歐洲常常被認(rèn)為是福利型國(guó)家的典型。但在過(guò)去的20年、美國(guó)進(jìn)行監(jiān)管改革的同時(shí)，歐洲各國(guó)也開(kāi)始進(jìn)行政府和市場(chǎng)關(guān)系的重新定位。以英國(guó)開(kāi)端、德、法等其它歐洲國(guó)家漸次跟進(jìn)的國(guó)有企業(yè)改革和政府管理體制調(diào)整，以及歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的形成，都推動(dòng)了對(duì)福利國(guó)家模式的改革和揚(yáng)棄。在歐洲國(guó)家市場(chǎng)內(nèi)部市場(chǎng)擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)全球化所提供的更大的市場(chǎng)空間范圍中，歐洲國(guó)家開(kāi)始向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的政府監(jiān)管體制邁進(jìn)。

（1）英國(guó)：吸取美國(guó)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造性建構(gòu)英國(guó)的監(jiān)管體系

英國(guó)往往被認(rèn)為同美國(guó)制度模式類(lèi)似，實(shí)行的都是“盎格魯－美國(guó)”式的自由放任資本主義。但在英國(guó)實(shí)施民營(yíng)化的經(jīng)濟(jì)改革以前，英國(guó)更多地被認(rèn)為是一個(gè)福利國(guó)家。是過(guò)去20多年中英國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)大刀闊斧的改革和同時(shí)進(jìn)行的監(jiān)管體制改革，使英國(guó)逐步趨向于美國(guó)的那種監(jiān)管型國(guó)家。

英國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后將許多私有企業(yè)國(guó)有化，在自然壟斷行業(yè)、航空航天等重要產(chǎn)業(yè)和煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)中都擁有一大批國(guó)有企業(yè)。到20世紀(jì)70年代后，低效率的國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重地制約了經(jīng)濟(jì)活力，終于導(dǎo)致了80年代以來(lái)的一系列改革。以國(guó)有企業(yè)私有化為中心的市場(chǎng)化改革推動(dòng)了政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變，特別是在學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合英國(guó)的政治體制建立了一系列獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立了一個(gè)現(xiàn)代監(jiān)管?chē)?guó)家的雛形。

英國(guó)的監(jiān)管改革主要體現(xiàn)在下述幾個(gè)方面：

對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)施民營(yíng)化改革，同時(shí)建立了專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。英國(guó)在對(duì)電信、電力、鐵路、供水、天然氣等網(wǎng)絡(luò)性基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行民營(yíng)化改革的同時(shí)，按照美國(guó)的模式成立了專(zhuān)業(yè)化、獨(dú)立運(yùn)作的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如電信監(jiān)管辦公室Oftel、電力監(jiān)管辦公室Ofer等。這些機(jī)構(gòu)按照公正、透明、獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、誠(chéng)信的原則對(duì)民營(yíng)化以后的私有企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，以保證有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局和保護(hù)消費(fèi)者利益。

改造行業(yè)自律組織，走向更嚴(yán)格的外部監(jiān)管。英國(guó)是現(xiàn)代工業(yè)文明的發(fā)源地，在其工業(yè)化過(guò)程中，金融、會(huì)計(jì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域廣泛存在的行業(yè)自律組織曾經(jīng)發(fā)揮了維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要作用。在過(guò)去30多年間，政府加強(qiáng)了對(duì)這些行業(yè)的監(jiān)管，以行業(yè)外設(shè)立的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行業(yè)監(jiān)管的主體，自律組織仍然是重要的監(jiān)管力量之一。例如，英國(guó)的證券交易市場(chǎng)、投資基金、銀行業(yè)等都依靠行業(yè)自律，但英國(guó)在1996年通過(guò)了金融服務(wù)法案，建立了專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在2000年將這些機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)局FSA。

社會(huì)性監(jiān)管的擴(kuò)展。在改革基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)事業(yè)監(jiān)管和金融監(jiān)管的同時(shí)，英國(guó)加強(qiáng)了社會(huì)性監(jiān)管，成立了一系列的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就公平就業(yè)機(jī)會(huì)、環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)管。2000年成立的食品標(biāo)準(zhǔn)局被認(rèn)為是英國(guó)彌補(bǔ)過(guò)去在食品領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空而導(dǎo)致“瘋牛病”等惡性事件發(fā)生的錯(cuò)誤。

對(duì)政府的監(jiān)管。英國(guó)有對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管的傳統(tǒng)以保證其對(duì)公眾負(fù)責(zé)。過(guò)去30年間，英國(guó)加強(qiáng)了對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)管，包括建立適當(dāng)?shù)膶彶楹涂己藰?biāo)準(zhǔn)，特別是采用公共審計(jì)的理念。Moran指出，1995年英國(guó)至少有135個(gè)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、超過(guò)14000個(gè)雇員和龐大的費(fèi)用對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。這個(gè)國(guó)家內(nèi)的監(jiān)管?chē)?guó)家比對(duì)私有部門(mén)的監(jiān)管所動(dòng)用的資源更多。

正如Moran所論，英國(guó)監(jiān)管型國(guó)家的崛起不僅僅是一批新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立，而且是政府管理體制的全面改革和轉(zhuǎn)型，在充分結(jié)合英國(guó)本身的歷史、文化和制度環(huán)境的基礎(chǔ)上建立新型的監(jiān)管型國(guó)家。英國(guó)監(jiān)管改革的主要?jiǎng)?chuàng)新表現(xiàn)在下列方面：

在獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面更加靈活。雖然美國(guó)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)和公用事業(yè)領(lǐng)域所實(shí)行的“監(jiān)管下的民營(yíng)”建立了可借鑒的模式，但英國(guó)沒(méi)有完全照搬美國(guó)模式。電力、電信等行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有成為政府、立法和司法外的“第四行政”，而是屬于政府內(nèi)但獨(dú)立于政策部門(mén)的監(jiān)管部門(mén)。為了避免決策中的低效率，英國(guó)設(shè)立了單一的監(jiān)管主管而沒(méi)有采用美國(guó)的委員會(huì)制度。

靈活的監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)的任何重大監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)和變動(dòng)都需要國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，既耗時(shí)又會(huì)出現(xiàn)妥協(xié)。英國(guó)決意避免煩瑣的法律程序，實(shí)行議會(huì)只在重大問(wèn)題上通過(guò)立法進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)同被監(jiān)管企業(yè)簽署相關(guān)合同的方式，規(guī)定企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，這種機(jī)制既有效率又有靈活性。

采用激勵(lì)性監(jiān)管的方法。美國(guó)收入率監(jiān)管的弊端成為英國(guó)設(shè)計(jì)監(jiān)管規(guī)則時(shí)的參考，英國(guó)在改革自然網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)制時(shí)提出了價(jià)格上限的激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制（即Littlechild教授設(shè)計(jì)的著名的CPI－X公式），不但在英國(guó)應(yīng)用產(chǎn)生了良好效果，同時(shí)還成為其它國(guó)家設(shè)計(jì)監(jiān)管機(jī)制時(shí)學(xué)習(xí)的模式。

不斷調(diào)整監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率。英國(guó)在監(jiān)管改革中處理好借鑒和本土經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系，同時(shí)更加關(guān)注外部環(huán)境變化對(duì)監(jiān)管組織和理念的調(diào)整。政府組織成立了“走向更好監(jiān)管專(zhuān)項(xiàng)小組”，聯(lián)合多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)，研究改進(jìn)監(jiān)管方法、提高監(jiān)管質(zhì)量與效率的途徑。該項(xiàng)研究的基本結(jié)論是：首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，監(jiān)管只是競(jìng)爭(zhēng)缺失時(shí)對(duì)市場(chǎng)的替代；同時(shí)強(qiáng)調(diào)要從簡(jiǎn)單的命令與控制的監(jiān)管機(jī)制走向多個(gè)參與者的監(jiān)管體系。這種現(xiàn)代監(jiān)管體系由專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、司法機(jī)構(gòu)等多種主體構(gòu)成，有良好的互補(bǔ)和制約關(guān)系。

英國(guó)的監(jiān)管體制改革實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新，使英國(guó)作為監(jiān)管型國(guó)家而呈現(xiàn)與美國(guó)不同的制度安排。

（2）德國(guó)：從“萊茵模式”走向（后）監(jiān)管?chē)?guó)家？

德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所代表的“萊茵模式”是一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這種模式，強(qiáng)調(diào)最大限度地動(dòng)員資本和人力資本、以市場(chǎng)化的手段達(dá)到增進(jìn)公共福利的目的。德國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注重企業(yè)之間的協(xié)作，包括銀行同企業(yè)間的密切關(guān)系。就德國(guó)的文化傳統(tǒng)和制度安排而言，德國(guó)強(qiáng)調(diào)秩序、一致性、可預(yù)測(cè)性和整體性，強(qiáng)調(diào)社區(qū)等公共利益，通過(guò)談判解決爭(zhēng)端，并傾向于將社會(huì)關(guān)系和法律責(zé)任條文化。

第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)通過(guò)重建迅速恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)，并因?yàn)闅v史和文化傳統(tǒng)的延續(xù)而造成了德國(guó)福利國(guó)家性質(zhì)。德國(guó)是實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，“區(qū)域”群體在其權(quán)力內(nèi)發(fā)揮著“州”的功能，具有獨(dú)立的法律、議會(huì)、政府、行政組織和監(jiān)管部門(mén)。當(dāng)聯(lián)邦政府必須安排州政府執(zhí)行聯(lián)邦法律時(shí)，它也必須和州議會(huì)進(jìn)行協(xié)商。州政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面比較獨(dú)立，且在關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題上特別有影響。德國(guó)的反壟斷部門(mén)――聯(lián)邦卡特爾辦公室――擁有獨(dú)立于政府的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，是負(fù)責(zé)德國(guó)反壟斷和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的最重要的機(jī)構(gòu)。德國(guó)的企業(yè)在市場(chǎng)和交易中，強(qiáng)調(diào)行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間協(xié)商的“自組織行為”。這些制度因素和文化因素，決定了德國(guó)監(jiān)管體系的獨(dú)特性質(zhì)和作用。

過(guò)去10年間，由于歐盟對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的要求和全球化帶來(lái)的壓力，德國(guó)也開(kāi)始對(duì)一些國(guó)有企業(yè)如電信、電力等實(shí)施民營(yíng)化，但在監(jiān)管體系建設(shè)上卻進(jìn)展不一。在電信領(lǐng)域，德國(guó)電信被民營(yíng)化后成立了獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)RegTel，其設(shè)置模式同美國(guó)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)有類(lèi)似之處，做到監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于企業(yè)，并獨(dú)立于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但在電力改革中，德國(guó)卻走了一條“沒(méi)有監(jiān)管者”的放松監(jiān)管的道路：沒(méi)有單獨(dú)的聯(lián)邦電力監(jiān)管專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，而由市場(chǎng)化后的電力行業(yè)監(jiān)管實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)邦和地區(qū)卡特爾辦公室、以及經(jīng)濟(jì)部等多家部門(mén)共同實(shí)施監(jiān)管。這表明德國(guó)建設(shè)監(jiān)管型國(guó)家的路徑將多樣化。

1998年，德國(guó)按照歐盟要求，在歐盟國(guó)家中率先實(shí)現(xiàn)了能源市場(chǎng)百分之百的開(kāi)放，對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行了開(kāi)放發(fā)電市場(chǎng)、開(kāi)放電網(wǎng)設(shè)施的公平接入、進(jìn)行電價(jià)改革，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在電力行業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。但是，這次改革并沒(méi)有象其它國(guó)家（除新西蘭外）那樣產(chǎn)生新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以對(duì)作為自然壟斷的電網(wǎng)公司實(shí)施監(jiān)管，保證能夠引入競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者利益。在電力市場(chǎng)化改革中最為棘手的電力上網(wǎng)問(wèn)題，政府鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)一定的程序和條文，由發(fā)電商同電網(wǎng)公司協(xié)商建立“第三方”接入的協(xié)議性條款。負(fù)責(zé)反托拉斯和反壟斷的聯(lián)邦卡特爾辦公室成為一個(gè)實(shí)施上的“獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，它雖然強(qiáng)調(diào)法庭判決和事后監(jiān)管的機(jī)制，但這種可信的威脅成為交易各方迅速達(dá)成協(xié)議的外部推動(dòng)力量。

這樣，從對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管看，德國(guó)注重行業(yè)組織之間的協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)以可信的承諾對(duì)企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行懲處。自1998年德國(guó)電力改革以來(lái)，這種模式并沒(méi)有帶來(lái)阻礙競(jìng)爭(zhēng)的行為。這種沒(méi)有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、依靠獨(dú)立法庭、反壟斷機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織和政府部門(mén)共同協(xié)調(diào)以進(jìn)行有效監(jiān)管的方式，就是OECD所大力宣傳的對(duì)監(jiān)管過(guò)程的有效治理模式，同時(shí)也是（后）監(jiān)管?chē)?guó)家時(shí)代的政府監(jiān)管模式。在建立監(jiān)管型國(guó)家的進(jìn)程中，率先建立多中心的現(xiàn)代監(jiān)管體系和治理模式，德國(guó)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的先行國(guó)家。

3、日本、韓國(guó)監(jiān)管體系及改革方向

日本和韓國(guó)所代表的是另外一種國(guó)家形態(tài)和監(jiān)管模式。在日本、韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，政府習(xí)慣關(guān)于干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，在很大程度上代替市場(chǎng)或扭曲市場(chǎng)形成價(jià)格，其目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。日、韓因?yàn)檫@種國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式被稱(chēng)為發(fā)展型國(guó)家模式（DevelopmentalState）。這種模式可以被認(rèn)為是介于歐洲福利國(guó)家和美國(guó)監(jiān)管型國(guó)家之間的第三種國(guó)家形態(tài)。

從制度基本特征看，日本和韓國(guó)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的明顯區(qū)別之一就是，并不依靠完備而復(fù)雜的法律約束企業(yè)行為和維系社會(huì)秩序。由于歷史、文化的原因，政府并不與企業(yè)保持一定的距離；相反政府與企業(yè)建立了一種指導(dǎo)――被指導(dǎo)的關(guān)系，或形成了政府與企業(yè)之間緊密的共生關(guān)系，這被稱(chēng)之為“市場(chǎng)親善模式”。企業(yè)與企業(yè)之間也往往不依靠復(fù)雜的法律關(guān)系作為執(zhí)行合約的唯一手段，而是依靠政府的干預(yù)和企業(yè)之間的信任。政府和企業(yè)因?yàn)楣蚕硪环N“發(fā)展”的目標(biāo)而出現(xiàn)典型的勾結(jié)行為，使市場(chǎng)、企業(yè)和政府之間的邊界的界定并不那么清楚。

但是，過(guò)去10多年日本經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)停滯，韓國(guó)受到亞洲金融危機(jī)的巨大沖擊。這為日本、韓國(guó)開(kāi)始重新反思政府、市場(chǎng)、和企業(yè)的作用、進(jìn)行監(jiān)管體系的改革提供了契機(jī)。實(shí)際上，日本從1981年開(kāi)始監(jiān)管體系改革，并在1985年實(shí)行了電信公司的民營(yíng)化改革，成為除英國(guó)外率先實(shí)現(xiàn)“制高點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”民營(yíng)化的國(guó)家。其后，在1994年制定了《今后行政改革推進(jìn)方案》，決定對(duì)250個(gè)項(xiàng)目實(shí)施放松監(jiān)管的改革；1995年擬定《放松規(guī)制推進(jìn)計(jì)劃》，并陸續(xù)將放松監(jiān)管的項(xiàng)目增加到1797個(gè)。按照OECD的分析，1996年開(kāi)始的全面經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是要從國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向市場(chǎng)主導(dǎo)的增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)化，從強(qiáng)調(diào)事前的政府審批轉(zhuǎn)向企業(yè)按照一般性的原則運(yùn)行、依靠事后對(duì)規(guī)則的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，政府對(duì)企業(yè)的干涉變得透明、更加有規(guī)則可依。

在壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系改革中，日本并沒(méi)有采用美國(guó)或英國(guó)的那種模式建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如在電信領(lǐng)域，日本在1985年通過(guò)了《電氣通信事業(yè)法》實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，電信公司從郵政省獨(dú)立并民營(yíng)化，并放開(kāi)電信市場(chǎng)的準(zhǔn)入，但并未成立類(lèi)似于美國(guó)FCC或英國(guó)Oftel那樣的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是由郵政省負(fù)責(zé)對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管。2001年日本通過(guò)了電信法修正案并進(jìn)行政府部門(mén)大調(diào)整，合并成為公共管理、內(nèi)務(wù)、郵電部（MPHPT）。MPHPT的日本稱(chēng)呼是總務(wù)省，由原來(lái)的郵電部、總務(wù)廳、等多家單位（包括公正貿(mào)易委員會(huì)、環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)委員會(huì)）合并形成。新成立的MPHPT下設(shè)由原來(lái)郵電部下屬的通信政策局、電信局和廣播局重組形成的通信政策局和電信局，負(fù)責(zé)電信行業(yè)的監(jiān)管。另外，還設(shè)立了各種委員會(huì)。MPHPT在向上述兩個(gè)部門(mén)或者組建的研究小組提出針對(duì)某項(xiàng)目的研究要求后，相關(guān)部門(mén)或者研究小組有責(zé)任收集相關(guān)信息進(jìn)行細(xì)致研究并按時(shí)向MPHPT提交報(bào)告。

韓國(guó)在監(jiān)管體系改革的進(jìn)程中步伐更大一些。如在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，韓國(guó)對(duì)電信、電力進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，并分別在信息通信部下成立了半獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的韓國(guó)通信委員會(huì)、在能源部下成立了半獨(dú)立的電力監(jiān)管委員會(huì)。

按照國(guó)際電聯(lián)2002年的統(tǒng)計(jì)，到目前為止，日本和韓國(guó)是OECD國(guó)家中唯一兩個(gè)沒(méi)有成立獨(dú)立于政府政策部門(mén)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家。在電力行業(yè)也是如此，同樣在政府政策部門(mén)主導(dǎo)下，設(shè)立隸屬于政府部門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自治性在兩國(guó)卻各不相同。從趨勢(shì)上看，日本、韓國(guó)正在進(jìn)行的改革，就是要重新定位市場(chǎng)和政府的關(guān)系，使政府與企業(yè)之間保持一定的距離，同時(shí)加強(qiáng)政府監(jiān)管作為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效補(bǔ)充。

OECD的研究認(rèn)為，日本、韓國(guó)在高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期所采用的那種監(jiān)管模式已經(jīng)不適應(yīng)全球化競(jìng)爭(zhēng)的需要，必須進(jìn)行面向市場(chǎng)的改革，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代監(jiān)管體系將是發(fā)展方向。

我們有理由相信，日本、韓國(guó)中發(fā)展型國(guó)家走向監(jiān)管型國(guó)家的路徑將同美國(guó)和歐洲國(guó)家的路徑形成差異。東亞國(guó)家的歷史、傳統(tǒng)和文化等決定的廣義的制度環(huán)境，決定了制度安排中的多樣性。即使東亞國(guó)家在制度可能性邊界上將從更多的政府干預(yù)區(qū)域向表征更多的市場(chǎng)因素的區(qū)域移動(dòng)，并更加強(qiáng)調(diào)獨(dú)立法庭在維系市場(chǎng)秩序方面的作用，但由于歷史和文化影響，東亞國(guó)家的制度最終還是會(huì)收斂于與歐美國(guó)家制度不同的區(qū)域。

三、中國(guó)的監(jiān)管體系改革：從壟斷行業(yè)開(kāi)始

發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在過(guò)去的20多年間開(kāi)始在自然壟斷行業(yè)以各種不同的方式引入競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)原來(lái)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化，在這一放松監(jiān)管的過(guò)程中，許多原來(lái)沒(méi)有設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家開(kāi)始建立專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，已經(jīng)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家調(diào)整監(jiān)管的內(nèi)容。其原因在于，在引入競(jìng)爭(zhēng)后，監(jiān)管能夠保證具有市場(chǎng)主導(dǎo)地位的企業(yè)不會(huì)利用所擁有的自然壟斷資源對(duì)其它企業(yè)形成不公平競(jìng)爭(zhēng)。如果簡(jiǎn)單地廢止行業(yè)監(jiān)管，在沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)支持的情況下任由市場(chǎng)發(fā)展并不能形成有效競(jìng)爭(zhēng)。而建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采用一系列特定的監(jiān)管方法來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，防止占優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)存運(yùn)營(yíng)商或主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商利用其市場(chǎng)支配地位和對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)元素壓制競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)促使競(jìng)爭(zhēng)的形成是非常重要的。如在電信業(yè)中廣泛采用的非對(duì)稱(chēng)監(jiān)管，就是通過(guò)對(duì)具有支配地位的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商強(qiáng)加某些義務(wù)，可以幫助新進(jìn)入者迅速壯大以獲得一定的競(jìng)爭(zhēng)能力。要自然壟斷行業(yè)中逐步引入競(jìng)爭(zhēng)并保護(hù)消費(fèi)者的利益，在很大程度上依賴(lài)于一個(gè)有能力確保公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境形成的監(jiān)管體系。

同其它國(guó)家一樣，中國(guó)監(jiān)管體系改革也肇始于自然壟斷行業(yè)。這些行業(yè)引入多元化競(jìng)爭(zhēng)主體取代單一的國(guó)有國(guó)營(yíng)的企業(yè)，必須同時(shí)制定明確的規(guī)則以保證市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。對(duì)這些具有獨(dú)特技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的行業(yè)的規(guī)則化管理，對(duì)政府行為轉(zhuǎn)變提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)也是我們建立對(duì)政府行為約束機(jī)制的重要切入點(diǎn)。

1、壟斷行業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)情況及存在的問(wèn)題

中國(guó)從20世紀(jì)80年代就部分開(kāi)放了電力行業(yè)的發(fā)電市場(chǎng)，比英國(guó)的電力改革更早。但對(duì)電力、電信、鐵路、民航等壟斷行業(yè)的大規(guī)模市場(chǎng)化改革始于90年代，在構(gòu)成可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，構(gòu)造了多元化投資主體構(gòu)成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，并不同程度地推進(jìn)了行業(yè)的管理體制改革。壟斷行業(yè)的改革主要進(jìn)展體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：

實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。

建立完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)企業(yè)確立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體地位。

通過(guò)對(duì)主導(dǎo)企業(yè)的拆分和開(kāi)放準(zhǔn)入，初步形成了可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

但是，壟斷行業(yè)的一些根本性問(wèn)題并沒(méi)有解決。具體主要有：在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，仍以行政審批為主，導(dǎo)致準(zhǔn)入不充分，企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力不強(qiáng)。在政企分開(kāi)上，一是沒(méi)有分開(kāi)，政府依然干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是出資人缺位，企業(yè)完全“擺脫”政府，致使國(guó)家的權(quán)益受損；三是有的大企業(yè)出現(xiàn)了以企代政的情況，有政企合謀之嫌。在行業(yè)重組上，行政主導(dǎo)行業(yè)重組導(dǎo)致的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理等不良后果逐步顯現(xiàn)。四是在全面監(jiān)管上，有效的監(jiān)管體系沒(méi)有建立起來(lái)。

由于壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性等獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，難以形成完全競(jìng)爭(zhēng)的格局。實(shí)踐也表明，即使在非自然壟斷的環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)后，政府也必須對(duì)這些行業(yè)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)管。在新一輪改革中，壟斷行業(yè)監(jiān)管體制改革有了突破性進(jìn)展：

在電信改革中，在信息產(chǎn)業(yè)部建立了垂直一體化的電信管理機(jī)構(gòu)，重申了加強(qiáng)監(jiān)管的必要性，指明了必須重點(diǎn)關(guān)注的監(jiān)管領(lǐng)域。

在電力改革中，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的成立，是我國(guó)壟斷行業(yè)管理體制改革的重大突破，表明了政府對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施公正、透明和專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管的政策取向。

穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，特別是價(jià)格聽(tīng)證制度作為價(jià)格監(jiān)管的重要形式，社會(huì)反映良好。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》，為所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域價(jià)格壟斷的監(jiān)管提供了依據(jù)。

壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)雖然取得了以上進(jìn)展，但是遠(yuǎn)滯后于壟斷行業(yè)改革的進(jìn)程。并且，其自身還很不完善，距離現(xiàn)代監(jiān)管體系的要求還有較大差距。

傳統(tǒng)上，世界大多數(shù)國(guó)家壟斷行業(yè)都是縱向一體化結(jié)構(gòu)，政府行業(yè)主管部門(mén)對(duì)行業(yè)實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行直接管理，同時(shí)兼有企業(yè)所有者、行業(yè)監(jiān)管者和政策制定者的角色。在過(guò)去20多年間，對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革同時(shí)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)。通過(guò)市場(chǎng)化改革打破了國(guó)有企業(yè)的壟斷，導(dǎo)致了不同所有權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。不同的利益主體和競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，要求政府從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)規(guī)則的制定者和執(zhí)行者。這就要求建立明確的行業(yè)法律法規(guī)框架、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、透明的監(jiān)管程序、合理的監(jiān)管權(quán)力劃分和高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入、價(jià)格、市場(chǎng)行為、服務(wù)質(zhì)量、普遍服務(wù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。

我國(guó)現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)滯后，監(jiān)管規(guī)則不完善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，它延緩了行業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，使總體效率低下、服務(wù)價(jià)格不合理、行業(yè)發(fā)展受制約、消費(fèi)者權(quán)益受損等問(wèn)題沒(méi)有有效解決。具體分析，在監(jiān)管體系建設(shè)上主要存在以下問(wèn)題：

缺乏依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管理念。行業(yè)管理部門(mén)習(xí)慣于行政手段管理，沒(méi)有樹(shù)立起按公平的規(guī)則、透明的程序依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管理念。部門(mén)權(quán)力缺乏制約、決策過(guò)程透明度低、人為干擾因素大，為權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)。

缺乏監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。許多壟斷行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革后，沒(méi)有及時(shí)制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范政府管理部門(mén)、企業(yè)及消費(fèi)者的職責(zé)和權(quán)利，造成政府部門(mén)管理無(wú)法可依、無(wú)章可循，企業(yè)的主體地位難以完全確立，消費(fèi)者權(quán)益得不到保障。

缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。除電力行業(yè)外，其它行業(yè)的監(jiān)管職能按內(nèi)容分別由多家政府部門(mén)行使，職能過(guò)于分散、監(jiān)管主體不明、監(jiān)管效率低下；政策制定部門(mén)同監(jiān)管執(zhí)行部門(mén)沒(méi)有分離。由于缺乏責(zé)任主體，監(jiān)管經(jīng)常出現(xiàn)缺位。

準(zhǔn)入不規(guī)范，行政審批的基本格局沒(méi)有改變。雖然多次提出要逐步放開(kāi)對(duì)壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)各種社會(huì)資本特別是國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本的進(jìn)入，但卻沒(méi)有具體、公開(kāi)、透明的準(zhǔn)入規(guī)則和準(zhǔn)入程序。其結(jié)果是社會(huì)資本進(jìn)入不足，全面有效的競(jìng)爭(zhēng)格局難以形成。

價(jià)格監(jiān)管難以適應(yīng)市場(chǎng)化的要求。壟斷行業(yè)的部分領(lǐng)域已經(jīng)存在相當(dāng)程度的競(jìng)爭(zhēng)，如部分電信業(yè)務(wù)資費(fèi)、航空票價(jià)等方面，應(yīng)該讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格信號(hào)在資源配置上發(fā)揮更大的作用。對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的價(jià)格監(jiān)管，我國(guó)一直采用成本補(bǔ)償加合理利潤(rùn)的定價(jià)辦法，但由于缺乏對(duì)企業(yè)成本構(gòu)成的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格監(jiān)管實(shí)際上沒(méi)有形成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的有效約束，導(dǎo)致壟斷行業(yè)的成本失控，價(jià)格過(guò)高。再如，由于缺乏準(zhǔn)確的成本信息，難以確定電信的互聯(lián)成本并制定合理的結(jié)算方案，使電信行業(yè)難以形成互聯(lián)互通，影響了有效競(jìng)爭(zhēng)格局的形成。此外，對(duì)有線(xiàn)電視、供水等業(yè)務(wù)的成本和價(jià)格形成缺乏透明、有效的監(jiān)管，引起了群眾不滿(mǎn)。

普遍服務(wù)難以實(shí)行。目前幾乎所有的壟斷行業(yè)都缺乏明確的普遍服務(wù)監(jiān)管規(guī)則和實(shí)施機(jī)制，使這一國(guó)際通行的惠及廣大群眾的做法在我國(guó)難以實(shí)行。

2、壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）依法行政的觀(guān)念

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府對(duì)這些壟斷行業(yè)的管理是“三位一體”的，即政府是企業(yè)的所有者、行業(yè)管理者和政策制定者。企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、投資準(zhǔn)入、生產(chǎn)運(yùn)行、成本核算和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)都是由政府執(zhí)行。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，這種一體化的管理體制保證了這些行業(yè)的建立和快速發(fā)展。在引入多元化的投資者以后，必須實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)職能分離、企業(yè)要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，這就要求政府管理行業(yè)的職能逐步轉(zhuǎn)向提供規(guī)則和維護(hù)規(guī)則。政府需要按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的要求重構(gòu)政府管理體制，包括政府政策職能與監(jiān)管職能的分離，并建立獨(dú)立于企業(yè)和政策部門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征是法治經(jīng)濟(jì)，而現(xiàn)代監(jiān)管就是按照法治經(jīng)濟(jì)的理念，根據(jù)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)行為主體的規(guī)范，它體現(xiàn)了從政府控制向面向市場(chǎng)、基于規(guī)則監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。對(duì)于習(xí)慣了隨意的行政性管理、其行為不受約束的政府部門(mén)而言，要實(shí)現(xiàn)以規(guī)則為基礎(chǔ)、按透明的程序、受法律約束進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管，是政府監(jiān)管活動(dòng)中面臨的最大挑戰(zhàn)。

（2）完整的監(jiān)管體系

現(xiàn)代監(jiān)管體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管理的制度安排，是政府實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)監(jiān)管的制度保證。從廣義的制度角度，現(xiàn)代監(jiān)管體系應(yīng)該包括完善的法律環(huán)境、專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多維度的行業(yè)自律和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，現(xiàn)代監(jiān)管的核心是監(jiān)管活動(dòng)的法治化，按照公正、透明、專(zhuān)業(yè)、誠(chéng)信和權(quán)力約束的原則維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的秩序。建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，就是從政府直接控制壟斷行業(yè)的企業(yè)運(yùn)作轉(zhuǎn)向面向市場(chǎng)、基于規(guī)則的全面監(jiān)管。

建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，制定統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則和行業(yè)行為規(guī)范，才能夠從根本上減少和規(guī)范行政審批，推進(jìn)政府行政管理體制改革，提高行政效率。為實(shí)現(xiàn)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、完善政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的目標(biāo)，我們要從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的有效監(jiān)管開(kāi)始，在電力、電信、鐵路、天然氣等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，率先實(shí)現(xiàn)觀(guān)念的突破和政府職能的轉(zhuǎn)變。其后，逐步將現(xiàn)代監(jiān)管理念和做法推廣到證券、銀行等其它經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更進(jìn)一步地推廣到環(huán)保、衛(wèi)生和安全等社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域。特別重要的是，在現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于中心地位。在監(jiān)管程序的制度安排上，要求將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為納入更高一級(jí)的政府或立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之中。

（3）壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)的原則

目前除了壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)外，我國(guó)政府還在金融、環(huán)保、食品與藥品等領(lǐng)域建立了專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，在很大程度上都還是沿襲了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府部門(mén)模式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，我們要建立與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系，應(yīng)該遵循一些基本原則，它們是：

公正。監(jiān)管規(guī)則要體現(xiàn)對(duì)參與市場(chǎng)交易的各種市場(chǎng)主體公平對(duì)待的原則，要充分考慮投資者、消費(fèi)者、被監(jiān)管企業(yè)的利益和國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)，以公正的原則協(xié)調(diào)可能的利益沖突。

透明。監(jiān)管內(nèi)容必須清楚，監(jiān)管的程序必須完備，同時(shí)要求有明確的仲裁機(jī)制以處理監(jiān)管者與被監(jiān)管者間的分歧；監(jiān)管的過(guò)程必須透明，決策結(jié)果及依據(jù)必須公開(kāi)。

專(zhuān)業(yè)化。需要監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有高度的技術(shù)復(fù)雜性，在確定主體準(zhǔn)入資格、協(xié)調(diào)價(jià)格控制機(jī)制運(yùn)行、監(jiān)督復(fù)雜的交易活動(dòng)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面，都需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)有一支包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)分析師等組成的穩(wěn)定的專(zhuān)家隊(duì)伍，以更好地克服監(jiān)管者和被監(jiān)管者的信息不對(duì)稱(chēng)。

誠(chéng)信。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須及時(shí)而公平地進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法。對(duì)于違規(guī)者的依法查處是監(jiān)管機(jī)構(gòu)信譽(yù)所系，它直接影響各市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)公平和政府能力的信心。

獨(dú)立。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于被監(jiān)管企業(yè)，保證不被企業(yè)所收買(mǎi)；同時(shí)從機(jī)構(gòu)上獨(dú)立于政府政策制定部門(mén)，只負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行而不負(fù)責(zé)政策制定。

接受監(jiān)管。除了要求監(jiān)管活動(dòng)的公正、透明、講求誠(chéng)信外，還必須通過(guò)立法建立相關(guān)的制度對(duì)監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管，以保證監(jiān)管者不濫用權(quán)力。

按照這些原則設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將按照規(guī)則以公開(kāi)、專(zhuān)業(yè)的方式對(duì)準(zhǔn)入、價(jià)格、交易行為、服務(wù)質(zhì)量、安全、環(huán)保、衛(wèi)生等進(jìn)行監(jiān)管。

（4）壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)優(yōu)先考慮的議程

周其仁在《競(jìng)爭(zhēng)、壟斷與管制》一文中，特別提出了傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)垂直型命令與控制的監(jiān)管體系容易孳生腐敗，建議逐步建立有行政監(jiān)管、法院裁決、市場(chǎng)自組織的仲裁、庭外和解等多種方式的內(nèi)在復(fù)合體。但在對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)的判斷上，周其仁對(duì)市場(chǎng)力量持有過(guò)分樂(lè)觀(guān)的態(tài)度（期待“監(jiān)管消亡”）。我們同意周關(guān)于要避免“管制主義泥潭”的提法，一定要將監(jiān)管的范圍局限在市場(chǎng)機(jī)制不起作用的地方，并隨著其它更有效的維護(hù)市場(chǎng)秩序的手段的出現(xiàn)而調(diào)整監(jiān)管的重點(diǎn)和改變監(jiān)管的方式。我們特別需要強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的完備制度環(huán)境并不存在，市場(chǎng)的發(fā)育還處于初級(jí)階段，從企業(yè)到政府都還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維方式，即使在已經(jīng)建立了專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)和金融等領(lǐng)域，一時(shí)也難以建立由相關(guān)政府部門(mén)、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、消費(fèi)者保護(hù)組織等構(gòu)成的完善體系。即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任隨其監(jiān)管能力不斷增加，政府的行政權(quán)力仍將發(fā)揮重要的作用。因此，我們主張，中國(guó)壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮下列議程：

?處理好政策制定部門(mén)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

隨著壟斷行業(yè)改革的深入，必須加快建立專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以實(shí)施專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管。公共政策制定部門(mén)根據(jù)一定時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)制定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策和特殊的產(chǎn)業(yè)政策，包括壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入和價(jià)格政策；涉及到監(jiān)管方面的政策規(guī)定應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。逐步推進(jìn)政監(jiān)分離。應(yīng)盡快在網(wǎng)絡(luò)行業(yè)領(lǐng)域建立國(guó)家電信監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)等，鼓勵(lì)地方建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。

?科學(xué)界定監(jiān)管權(quán)力的橫向分配和縱向劃分

要從提高效率的角度在不同的監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理分配和劃分監(jiān)管權(quán)力。建議在電信、電力、鐵路、民航、郵政、天然氣長(zhǎng)途運(yùn)輸?shù)热珖?guó)性網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)建立垂直一體化的中央級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。鼓勵(lì)地方政府按照國(guó)家確定的一般原則設(shè)立對(duì)供水、城市交通、燃?xì)獾鹊貐^(qū)性公用設(shè)施進(jìn)行有效監(jiān)管的地方公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

?加快立法步伐

加快建立和完善法律法規(guī)，為壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)提供有效的法律支持。同時(shí)應(yīng)考慮到我國(guó)立法資源和經(jīng)驗(yàn)的限制，避免匆忙立法，特別要避免部門(mén)將部門(mén)利益以法律的方式合法化、固定化。

?加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織能力建設(shè)

建立明確的激勵(lì)、約束機(jī)制，透明、嚴(yán)格的工作程序，相應(yīng)的信息支持系統(tǒng)，以及同公眾有效溝通的渠道，提高監(jiān)管部門(mén)的員工素質(zhì)和組織能力。

?更進(jìn)一步放開(kāi)準(zhǔn)入和價(jià)格監(jiān)管，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用

堅(jiān)定不移地推進(jìn)市場(chǎng)化建設(shè)，放開(kāi)準(zhǔn)入壁壘。同時(shí)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)起作用的地方，逐步放開(kāi)價(jià)格監(jiān)管。從有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者的角度，建立更有效的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。

?建立普遍服務(wù)機(jī)制

盡快出臺(tái)電力、電信、供水、供氣等領(lǐng)域的普遍服務(wù)政策，決定普遍服務(wù)資金的籌措和使用，由相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)制定實(shí)施細(xì)則并監(jiān)督執(zhí)行。

總之，通過(guò)率先在網(wǎng)絡(luò)性壟斷行業(yè)領(lǐng)域建立基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管體系，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，按照法治經(jīng)濟(jì)原則，逐步完善政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域方面的職能。

四、結(jié)論：建構(gòu)有中國(guó)特色的監(jiān)管體制

在本文中我們考察了部分發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管體系隨技術(shù)進(jìn)步、制度環(huán)境和市場(chǎng)發(fā)育而不斷變遷的過(guò)程。監(jiān)管制度變遷發(fā)生在不同國(guó)家發(fā)展的歷史傳承之中，并呈現(xiàn)紛繁的多樣化色彩。在市場(chǎng)擴(kuò)張的過(guò)程中，政府組織的擴(kuò)大和角色的重新定位，是監(jiān)管制度變遷的主旋律，其節(jié)律決定了政府與市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的分工與協(xié)作，從而哺育了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

肇始于一個(gè)多世紀(jì)前的美國(guó)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)，并在20多年前美、英放松監(jiān)管而升溫的發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管制度改革，是與這些國(guó)家的完整的法律體系、有效的執(zhí)法系統(tǒng)、明確的市場(chǎng)主體和基本完備的市場(chǎng)規(guī)則并行不悖的，是因循“市場(chǎng)能夠解決的事情由市場(chǎng)解決、市場(chǎng)解決不了的由政府監(jiān)管解決”的原則而展開(kāi)的，其目的就是改革政府監(jiān)管方式，提高政府監(jiān)管績(jī)效，使政府和市場(chǎng)的雙人舞更加優(yōu)美和諧。這一改革的主要特征是政府整體監(jiān)管功能的強(qiáng)化，無(wú)論政府監(jiān)管的領(lǐng)域還是監(jiān)管的深度都得到了加強(qiáng)，但是，政府的責(zé)任是明確的，受到的約束也是明確的。法律、規(guī)則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成了這場(chǎng)社會(huì)博弈。更多的監(jiān)管職能并沒(méi)有改變有限政府的本質(zhì)，而是不斷向效率政府邁進(jìn)。

經(jīng)過(guò)20多年的改革，我國(guó)監(jiān)管體制的改革已經(jīng)被提上了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的議程。市場(chǎng)機(jī)制還未完全發(fā)育，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的制度環(huán)境還不存在，特別是以法律體系和執(zhí)法效率為主要表征的法律體系還不能滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，傳統(tǒng)的、缺乏有效約束的政府行政性行為仍然是市場(chǎng)發(fā)育和運(yùn)行的重要障礙。考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、特別是制度建設(shè)的現(xiàn)狀，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的若干問(wèn)題的決定》中明確指出“完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系”是完善市場(chǎng)體系和規(guī)范市場(chǎng)秩序的基本原則。這種強(qiáng)調(diào)行政力量和群眾參與的作法，就是充分利用本土制度要素的重要策略。在政府大力完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的進(jìn)程中，從網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)改革，提供了一個(gè)我們從專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域建立現(xiàn)代監(jiān)管體系、從而推動(dòng)我國(guó)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要契機(jī)。

本文的主要結(jié)論是，中國(guó)的監(jiān)管體系改革應(yīng)該是走向更有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)步驟。我國(guó)的國(guó)情與西方國(guó)家、包括擁有大量國(guó)有企業(yè)的歐洲福利國(guó)家有本質(zhì)的不同。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，即使政府對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，政府的行為、企業(yè)的運(yùn)行以及政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系都受到嚴(yán)格的法律約束，政府和企業(yè)的行為相對(duì)規(guī)范。在美國(guó)早期監(jiān)管型國(guó)家興起的過(guò)程中以及歐洲和東亞發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管型國(guó)家興起的過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管改革是事后法庭參與逐步走向事前、專(zhuān)業(yè)化干預(yù)，是在一個(gè)國(guó)家的“制度可能性邊界”上從更“無(wú)序”向更“集權(quán)”方向的遷移。特別地，美國(guó)過(guò)去20多年的監(jiān)管改革，并非簡(jiǎn)單的“去管制化”、“解除管制”或“放松管制”，而是在新的制度環(huán)境下對(duì)監(jiān)管方法、監(jiān)管范圍和監(jiān)管制度安排的適應(yīng)性調(diào)整，是一種新環(huán)境下的再管制“re-regulation”。與此相對(duì)的是，中國(guó)監(jiān)管改革的起點(diǎn)是政府壟斷一切，然后逐步放開(kāi)市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立市場(chǎng)并鼓勵(lì)市場(chǎng)配置資源，這是一個(gè)政府逐步退出直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程，同時(shí)，法治建設(shè)尚處在不斷強(qiáng)化的過(guò)程之中，我們希望在政府有序退出的同時(shí)，盡快建立政府通過(guò)監(jiān)管制度矯正市場(chǎng)失靈的機(jī)制。更為重要的是，我們并不主張簡(jiǎn)單移植西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管體系的模式和方法，而主張創(chuàng)新性地吸收發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，充分結(jié)合本土的制度要素進(jìn)行制度創(chuàng)新。正是基于這種考慮，我們認(rèn)為，在壟斷行業(yè)改革過(guò)程中，建立依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管體系，是政府行為法治化的起點(diǎn)。通過(guò)類(lèi)似于“增量改革”的方式，使新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)從一開(kāi)始就遵從公正、透明、專(zhuān)業(yè)和誠(chéng)信的原則，創(chuàng)造中國(guó)監(jiān)管體制建立的初始路徑。最后，我們認(rèn)為已經(jīng)通過(guò)的《行政許可法》將進(jìn)一步規(guī)范政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，為壟斷行業(yè)監(jiān)管體系改革提供良好的法治條件。