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在過去的20年里，中國電力工業(yè)取得了巨大成就。作為世界上第二大電力工業(yè)，中國電力工業(yè)經(jīng)歷了令人難忘的發(fā)展：到2005年底全國裝機容量超過5億千瓦；2005年中國一年新增裝機容量6600萬千瓦，全國發(fā)電量24747億千瓦時（同比增長12.3％）。中國電力行業(yè)同樣經(jīng)歷了重大改革：大部分電廠已從電網(wǎng)分離，中央發(fā)電資產(chǎn)和電網(wǎng)資產(chǎn)進行了重組；區(qū)域電力市場正在建設(shè)；成立了專業(yè)的電力監(jiān)管機構(gòu)。此次中國電力體制改革的核心是推進電力工業(yè)發(fā)展和運營的市場化，同時對電力行業(yè)實行有效的經(jīng)濟監(jiān)管。

雖然有這些成就和進步，但中國電力行業(yè)的現(xiàn)狀并不令人十分滿意：相對于經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，電力行業(yè)的效率較低已經(jīng)成為一個突出問題；電力行業(yè)發(fā)展、資源利用和環(huán)境保護之間矛盾日益突出；供電設(shè)施裝備水平較低，可靠性水平相對較低，服務(wù)質(zhì)量不高；政策和行政體制滯后于改革，電力供應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展需要不夠協(xié)調(diào)。所有這些問題都會對電力工業(yè)結(jié)構(gòu)的理性調(diào)整，對整個國民經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展及社會進步產(chǎn)生影響。

基于我們的研究，要使中國電力行業(yè)的績效明顯提高，必須盡快在市場化、企業(yè)改革和建立現(xiàn)代監(jiān)管三個方面同時取得實質(zhì)性成效。本報告所要解決的，是建立現(xiàn)代監(jiān)管的核心問題，即如何從內(nèi)部和外部兩個方面提高中國電力監(jiān)管機構(gòu)的能力，同時深入研究中國競爭性電力市場的建立和監(jiān)管問題。

電力監(jiān)管的目的、地位和作用

本報告的重點是經(jīng)濟監(jiān)管，也就是對價格、其他商業(yè)條件、投資和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。本章通過討論經(jīng)濟監(jiān)管的主要原理，以及對國際上相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗的廣泛評論，為研究和運用電力行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管做好準備。如果中國從一個價格完全由政府控制的體制轉(zhuǎn)變成市場經(jīng)濟體制的話，那么首先碰到的問題是：為什么從根本上說實行經(jīng)濟監(jiān)管是必需的？該章通過闡述電力行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管的主要目的和作用來說明這個基本問題。為實現(xiàn)這些目的,就需要平衡用戶利益、公用事業(yè)投資者利益和政府政策目標之間的關(guān)系。

保障用戶利益的最好方式就是使其以最低的價格獲得可靠的電力供應(yīng)。但用戶利益的滿足并非單純依靠低廉的價格，因為這可能損害到未來電力的穩(wěn)定供應(yīng)。公用事業(yè)投資者會追求投資收益的最大化，但同時也會關(guān)注市場的穩(wěn)定性和確定性。政府可能對電力行業(yè)有著政策層面的考慮，比如農(nóng)村電氣化、供電安全和減少污染排放。因而，監(jiān)管者有責任在實施政府政策的同時，確保其他利益相關(guān)方不受損害。

競爭性的市場可以帶來高效的生產(chǎn)水平、最小化的成本和高品質(zhì)的充足的產(chǎn)品供應(yīng)與服務(wù)。相反，壟斷會導(dǎo)致價格上升、產(chǎn)出下降或者質(zhì)量、服務(wù)得不到保障。所以，我們通常要盡可能避免壟斷，在壟斷不能避免的情況下，要加以監(jiān)管以制約壟斷，將壟斷的負面效應(yīng)減少到最低。

經(jīng)濟監(jiān)管的必要性主要源于以下三個理由：

（1）控制自然壟斷行為，限制企業(yè)隨意提高價格和降低服務(wù)質(zhì)量。

（2）促進公平有效競爭。

（3）實現(xiàn)公共利益目標。

從根本上講，強有力的監(jiān)管制度與放松管制并不矛盾，前者主要強調(diào)監(jiān)管的效率，后者強調(diào)減少微觀干預(yù)的范圍和發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。實際上，現(xiàn)代管制經(jīng)濟學通過很多實證研究，從正反兩個方面證明了，無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，作為強政府的一個組成部分，強監(jiān)管（管制）是經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保證。

概括地講，監(jiān)管是一種解決市場失靈、彌補市場缺陷的制度安排。電力監(jiān)管機構(gòu)的角色就是在由壟斷企業(yè)提供服務(wù)的地方監(jiān)管價格、投資和服務(wù)，在發(fā)電競爭環(huán)節(jié)負責審查批準市場設(shè)計和價格形成機制，并監(jiān)控市場的有效運行。

電力行業(yè)是一個重要的網(wǎng)絡(luò)性行業(yè)，存在壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)，而且也是一個普遍存在需要監(jiān)管的領(lǐng)域。此外，電力的其他一些特點也決定了對該行業(yè)進行專業(yè)化監(jiān)管的必要性。

監(jiān)管行為通常以監(jiān)管價格、質(zhì)量和投資為基礎(chǔ)。對那些自然壟斷的企業(yè)，比如輸配電網(wǎng)，監(jiān)管者主要控制價格；對那些競爭性環(huán)節(jié)，比如發(fā)電和零售電，監(jiān)管者將試圖建立競爭以通過供求關(guān)系的相互作用來確定價格。本報告對上述各領(lǐng)域分別做了詳細的闡述。質(zhì)量監(jiān)管同樣非常重要，這是因為當市場發(fā)出減少成本的信號時，壟斷行業(yè)可能會通過降低質(zhì)量而非提高效率來作出響應(yīng)。

不能將電價監(jiān)管同經(jīng)濟宏觀調(diào)控混為一談。在對象、目標、手段上，電價監(jiān)管同經(jīng)濟宏觀調(diào)控均有本質(zhì)的區(qū)別。

中國電力監(jiān)管職能的合理配置

本章主要研究了中國電力行業(yè)監(jiān)管職能的分配。在中國，這些職能由不同的機構(gòu)行使，但各個監(jiān)管實體的監(jiān)管權(quán)力缺乏清晰界定，這就是目前存在的一個明顯困難。國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）負責投資和價格監(jiān)管。財政部在制定財務(wù)規(guī)則和成本標準方面擁有決策權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會具有監(jiān)督國有企業(yè)的職能，尤其是委派和監(jiān)督高級管理人員。

目前中國電力行業(yè)監(jiān)管職能配置很不合理，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）政策制定和監(jiān)管職能不分。

（2）規(guī)劃審批與投資監(jiān)管職責混淆。

（3）電價監(jiān)管職責配置不當。

就這些問題，我們研究了全球各地不同的經(jīng)驗并提出了改進建議。我們建議出臺一部新的電力法，在其中對各項職能進行清晰、合理的界定。對職能重新界定應(yīng)包括以下幾點：

（1）盡快建立一個電力行業(yè)政策制定部門——能源部。可在改革國家發(fā)改委能源局、價格司等機構(gòu)職能配置的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌設(shè)計建立，保證政策制定和監(jiān)管職能可以清晰分離；

（2）清晰界定電監(jiān)會的角色和權(quán)力，應(yīng)賦予電監(jiān)會完整的監(jiān)管職能；

（3）逐步調(diào)整價格制定職能，使該職能的實施主體逐步從國家發(fā)改委過渡到電監(jiān)會；

（4）將重要的反壟斷（競爭政策）職能也分配給電監(jiān)會，如果必要的話，成立專門的反壟斷機構(gòu)與電監(jiān)會聯(lián)合辦公；

（5）電監(jiān)會應(yīng)具有制定技術(shù)和質(zhì)量方面規(guī)章的主要職能；

（6）電監(jiān)會應(yīng)建立高效精干的區(qū)域、省級和市縣辦事機構(gòu)，以便在地方層面履行其必要的監(jiān)管職能。

我們同時建議，財政部負責制定各行業(yè)均適用的財務(wù)成本政策、通則和標準等，電監(jiān)會根據(jù)這些政策、通則和標準制定電力行業(yè)具體的成本準則、規(guī)則等，并具體負責監(jiān)督電力企業(yè)實施。

必須強調(diào)的是，電力企業(yè)尤其是電網(wǎng)企業(yè)價格監(jiān)管與成本監(jiān)管不可分割，目前中國由國家發(fā)展改革委和財政部分頭實施具體監(jiān)管的狀況必須盡快改變。我們建議電力行業(yè)具體的價格與成本監(jiān)管職責由電監(jiān)會統(tǒng)一承擔。

我們還建議，隨著天然氣消費的增長以及其對經(jīng)濟社會發(fā)展影響的逐步加大，中國應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗（特別是英國和美國的經(jīng)驗），考慮將電力工業(yè)和天然氣行業(yè)的監(jiān)管機制整合，并逐步建立一個更為全面的能源監(jiān)管機構(gòu)。

電力行業(yè)監(jiān)管的基本方法

監(jiān)管壟斷業(yè)務(wù)和監(jiān)管市場應(yīng)該是并行的，所以我們認為電監(jiān)會應(yīng)在電力行業(yè)同時履行這兩個方面的職能。只有通過這樣的方式，才能實現(xiàn)行業(yè)運行的透明和可預(yù)測，實現(xiàn)高效、有效監(jiān)管。

電力行業(yè)中的輸電和配電領(lǐng)域存在很強的自然壟斷，電監(jiān)會應(yīng)負責許可和監(jiān)管，包括為這些壟斷企業(yè)制定價格，實行質(zhì)量和投資監(jiān)管等。本章詳細論述了電監(jiān)會所能夠采用的對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管機制，并討論了不同的措施。比如，計算成本和制定價格等一系列不同的方式，報告對此進行了說明和討論。但我們應(yīng)強調(diào)的是無論采用哪種方法，關(guān)鍵的規(guī)則都應(yīng)該是統(tǒng)一、透明和可預(yù)見的。此外，規(guī)則還應(yīng)為電力行業(yè)高效運作和投資決策以及為壟斷經(jīng)營者合理預(yù)期成本回收提供激勵。

在價格監(jiān)管上，我們強調(diào)存在兩項重要的不同性質(zhì)的職能：制定價格政策、設(shè)定價格制定方法的職能與計算、執(zhí)行價格的職能。從長遠來看，制定價格政策、設(shè)定價格制定方法的職能應(yīng)由國家宏觀部門承擔，計算、執(zhí)行價格的職能應(yīng)由電監(jiān)會承擔；電監(jiān)會初期應(yīng)主要負責價格執(zhí)行監(jiān)管，關(guān)鍵的價格制定方法和過渡時期的電價應(yīng)由國家發(fā)改委和電監(jiān)會（以及其他參與改革進程的相關(guān)部門或機構(gòu)）共同參與制定。

除監(jiān)管價格外，監(jiān)管者還在監(jiān)管壟斷服務(wù)的質(zhì)量（技術(shù)服務(wù)和客戶服務(wù)）、投資、規(guī)劃以及許可等其他方面扮演重要角色。在上述各個方面，報告強調(diào)在執(zhí)行監(jiān)管中，電監(jiān)會應(yīng)該擔任主要角色。報告還討論了電監(jiān)會在履行電力行業(yè)監(jiān)管職能時應(yīng)該采用的各種機制和方法。

競爭性電力市場的建立和監(jiān)管

本章針對競爭性環(huán)節(jié)的監(jiān)管問題進行研究。報告強調(diào)監(jiān)管的職能與行業(yè)的結(jié)構(gòu)特點相適應(yīng)。在電力行業(yè)的競爭性領(lǐng)域，監(jiān)管者依然扮演極其重要角色。我們在報告中建議在所有可能引入競爭的環(huán)節(jié)，電監(jiān)會應(yīng)該在設(shè)計、促進、發(fā)展和實現(xiàn)競爭中發(fā)揮主要作用。應(yīng)保證有效的市場設(shè)計、保證新機組自由進入市場，保證輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)無歧視開放，對競爭者行為不滿所提出的投訴要進行調(diào)查。

本章介紹了電力體制的四種主要模式，即垂直一體化壟斷模式、單一購買者模式、躉售競爭模式和零售競爭模式。我們還重點介紹了不同市場模式的監(jiān)管問題。四種模式之間的區(qū)別在于保留壟斷的程度不同。

監(jiān)管者的角色取決于所選擇的競爭模式。競爭模式可以從僅在發(fā)電領(lǐng)域競爭、電力依然為單一買方所收購這一有限競爭模式變化到發(fā)電和零售都是競爭性的、只有輸電和配電依然保持壟斷這一完全競爭模式。另外，監(jiān)管者的角色也會隨著改革進程的加速發(fā)生轉(zhuǎn)移和變化。本章我們分析了中國不同市場模型的特性和它們的監(jiān)管內(nèi)涵。我們的總體建議是：中國應(yīng)該盡快從一個區(qū)域電力市場單一買方的模式轉(zhuǎn)變到批發(fā)市場競爭模式，建立擁有多買方多賣方的真正的區(qū)域電力市場。同時為推動在電力市場中創(chuàng)建公平有效的批發(fā)市場競爭，還應(yīng)加快對產(chǎn)權(quán)制度改革和電力市場運作者恰當定位的研究。

一旦選定市場模型，監(jiān)管者將會在交易安排或者市場規(guī)則的設(shè)計上扮演非常重要的角色。基于國際經(jīng)驗，我們期望交易規(guī)則能由電網(wǎng)公司具體設(shè)計后交由電監(jiān)會審核修改后批準。中國存在許多不同的電力市場，并不是所有區(qū)域都需要同時遵循同樣的競爭模式（單一買方或者批發(fā)市場競爭等），盡管如此，我們建議使用相同模式的區(qū)域應(yīng)適用相同的規(guī)則。美國及歐洲因不同州或縣適用不同規(guī)則已經(jīng)阻礙了電力市場的進一步發(fā)展。FERC（美國能源監(jiān)管機構(gòu)）最后采用的是一種基于PJM市場的標準設(shè)計規(guī)則，而歐洲則在符合電力調(diào)度指令的條件下允許存在有很大差異的不同規(guī)則。

中國電力監(jiān)管機構(gòu)近期能力建設(shè)

中國電力監(jiān)管機構(gòu)長期能力建設(shè)及與之相關(guān)的問題的解決要有一個過程，實現(xiàn)目標模式可能需要較長時間。除此之外，電監(jiān)會應(yīng)進一步改善和加強近期能力建設(shè)，這一點與長期能力建設(shè)同樣重要，它關(guān)系到有關(guān)方面對電監(jiān)會現(xiàn)實價值的理解。我們認為，近期能力建設(shè)的內(nèi)容，包括外部條件和內(nèi)部基礎(chǔ)建設(shè)兩個方面，應(yīng)按輕重緩急和自身力所能及的程度進行選擇和實施。

（1）加快電力體制改革

切實推進以市場化為基本取向的電力體制改革，是提高中國電力監(jiān)管機構(gòu)能力最基本的前提條件。電力體制改革遲滯，則現(xiàn)代電力監(jiān)管制度很難建立，甚至很多已確立的監(jiān)管職能也無法有效履行。

我們建議，電力體制改革工作小組應(yīng)該有明確的工作目標及時間表。

我們也建議，電力體制改革工作小組應(yīng)利用中國電力供需矛盾緩解的有利時機，加強領(lǐng)導(dǎo)，加強協(xié)調(diào)，加快決策，加大改革力度；電力體制改革工作小組辦公室應(yīng)加強工作力量，明確責任目標，加快實施改革決策。

需要指出的是，在任何一個市場經(jīng)濟國家或地區(qū)，電力體制改革都被執(zhí)政黨和政府視為重大的政治決斷，因而都由其最高領(lǐng)導(dǎo)層或其授權(quán)的高層決策人物親自領(lǐng)導(dǎo)和強力推動。中國電力體制改革的重要性、復(fù)雜性起碼不亞于其他先期改革的國家和地區(qū)。因此，盡管目前中國已經(jīng)進入電力體制改革的有利時期，但根據(jù)國際經(jīng)驗和中國的實際情況，要保證電力改革的進度、力度并取得預(yù)期的成功，電力體制改革工作小組必須及時獲得最高領(lǐng)導(dǎo)層或其授權(quán)的高層決策者強有力的領(lǐng)導(dǎo)、決策和推動。

我們同時建議，電力體制改革近期應(yīng)加快實施主輔分離，以避免交叉補貼和關(guān)聯(lián)交易，搭建電力市場基本平臺，培育合格的市場主體；盡快核定輸配電電價，盡快逐級、批量開放大用戶向發(fā)電廠直接購電，盡快研究實施輸配分開，以盡快實現(xiàn)區(qū)域電力市場從單一購買者模式到躉售競爭模式的轉(zhuǎn)變，建立起多賣方和多買方模式的真正意義上的區(qū)域電力市場。

（2）大力推進區(qū)域電力市場建設(shè)

電監(jiān)會要大力推進區(qū)域電力市場建設(shè)，逐步發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進形成與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的電力調(diào)控和監(jiān)管制度，新的制度將宏觀調(diào)控、市場調(diào)節(jié)和有效監(jiān)管結(jié)合起來，提高國家管理電力工業(yè)的有效性和科學性。這樣，電力監(jiān)管能力將隨著電力市場的發(fā)展而逐步得到提高。從某種意義上講，這是一項根本性的工作。

（3）將“規(guī)范市場秩序”和“保護消費者”作為重點工作領(lǐng)域

在現(xiàn)行電力體制和職能配置狀況下，電監(jiān)會的工作要想取得較為明顯的成效，獲得社會各界的認同和支持，可考慮將“規(guī)范市場秩序”和“保護消費者”作為近期重點開拓的工作領(lǐng)域。近期一定要突出行業(yè)秩序和社會公共利益及用戶利益維護者的職責，尋找機會，在“規(guī)范市場秩序”和“保護消費者”方面辦好若干有影響力的“大事”。為震懾潛在的違規(guī)者，鼓勵消費者樹立依靠電監(jiān)會維權(quán)的意識，對違規(guī)者，在予以經(jīng)濟處罰的同時，還可予以“通報”或登報處罰。

（4）進一步構(gòu)建電力監(jiān)管法規(guī)體系

首先是要推動加快《電力法》的修改工作，在新《電力法》中確認電力監(jiān)管機構(gòu)的法定職責和權(quán)力，再依據(jù)新《電力法》，修改《電力監(jiān)管條例》等行政法規(guī)。

（5）與政府有關(guān)部門加強協(xié)作，共同開展有關(guān)監(jiān)管工作

電監(jiān)會可以從區(qū)域電力市場建設(shè)、規(guī)范電力市場秩序、保護消費者利益等工作需要出發(fā)，與政府有關(guān)部門（主要是國家發(fā)改委）加強合作甚至配合國家發(fā)改委，開展相關(guān)監(jiān)管工作。在合作中出成效，在協(xié)作中顯作用，在實踐和發(fā)展中逐步改革傳統(tǒng)審批方法并完善職能配置。政府有關(guān)部門履行電力監(jiān)管職責的人手較少，力量遠遠不夠，在這種情況下，電監(jiān)會與之加強協(xié)作，對雙方都是需要的。

當然，即使今后電監(jiān)會具備了電價監(jiān)管、投資監(jiān)管等重要職能，政府宏觀部門與電監(jiān)會實現(xiàn)了“政監(jiān)分離”，由于工作需要，電監(jiān)會也應(yīng)加強與政府部門的工作溝通，而在目前情況下，這種協(xié)作更顯必要和重要，這是一項務(wù)實的措施。

（6）完善并落實電力監(jiān)管費的征收措施

電力監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)費來源于對電力企業(yè)的監(jiān)管收費，符合“責任者負擔”的原則，這是市場經(jīng)濟國家的通行做法，公平且有效率。電監(jiān)會（也包括其他政府有關(guān)部門）應(yīng)充分認清電力監(jiān)管費的意義，落實得越早，對監(jiān)管工作越有利，對政府形象的損害就越少。

（7）盡快研究建立電力監(jiān)管基層組織

當前阻礙中國電力監(jiān)管能力提高的主要障礙之一是很多監(jiān)管事項（比如服務(wù)質(zhì)量、消費者保護）沒有相應(yīng)的一線監(jiān)管機構(gòu)去執(zhí)行和落實，這使得行業(yè)監(jiān)管的整體效果大打折扣。近期監(jiān)管能力建設(shè)的重要任務(wù)之一，就是要使分支機構(gòu)的合理框架得以確定，并盡快實施。

電監(jiān)會各級分支機構(gòu)組建，初期的重點是“布局”，即先把基層組織建立起來，以使政令得以統(tǒng)一并有效執(zhí)行。

此外，電監(jiān)會要有效行使監(jiān)管職能，目前的人手也明顯不夠。關(guān)于這方面的國際經(jīng)驗，我們在附錄A中有詳細描述，其中的一些數(shù)據(jù)可供參考。

總體上講，電力監(jiān)管人員必須大幅增加。但各級機構(gòu)用人均應(yīng)堅持“寧缺勿濫”的原則。特別需要強調(diào)的是，電力監(jiān)管機構(gòu)人員的增加，并不一定相應(yīng)增加政府員工總量。隨著一些職責從政府其他部門轉(zhuǎn)移到電監(jiān)會，電監(jiān)會增加的員工可以來自政府這些部門。

（8）申請授權(quán)采用特殊方法對國有電力企業(yè)實施有效監(jiān)管

中國電力監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管國有電力企業(yè)的情況大量存在，但是由于我們在報告第4章中討論的原因，只有采取特殊的方法，才能有效監(jiān)管這些企業(yè)。因此，我們建議電監(jiān)會可以向國務(wù)院申請授權(quán)采用第4章所推薦的特殊方法對國有電力企業(yè)實施有效監(jiān)管。

（9）及時準確掌握電力企業(yè)相關(guān)信息，建立與外界進行有效溝通和交流的機制。

電監(jiān)會必須有更加健全的與外界進行溝通、交流的機制。

（10）加強員工培訓，制定工作人員行為規(guī)范。

由于電力監(jiān)管手段和方法不同于傳統(tǒng)的行政管理方式，因此電監(jiān)會要履行職能，一般性的公務(wù)員培訓遠遠不夠，其員工應(yīng)具備基于市場經(jīng)濟的現(xiàn)代監(jiān)管理念和系統(tǒng)的監(jiān)管專業(yè)知識。我們建議電監(jiān)會設(shè)計和實施更全面的培訓內(nèi)容。

在人員聘用和培養(yǎng)上,電監(jiān)會要考慮的一個重要方面是，必須致力于避免聘用不合適的人員，并通過建立適當?shù)男袨橐?guī)范來進一步培養(yǎng)員工良好的職業(yè)行為