城市化后社區管理思考
前言：本站為你精心整理了城市化后社區管理思考范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
去年開始，*在*、*兩區全面推行城市化，成為全國第一個沒有鎮和村的城市。這是*市委、市政府在綜合考慮全市均衡發展的需要和*、*兩區落后的上層建筑對經濟發展的制約之后所作的一個重大抉擇，值得認真加以研究。
一、體制性障礙制約了*、*的發展
城市化之前，*、*兩區已形成雄厚的經濟基礎，但行政管理體制卻相對落后，嚴重制約了兩區乃至全市的社會和經濟發展，主要表現在以下幾個方面：
（一）管理層級過多
城市是市政建設、經濟發展與人口都高度集中的區域，具有面積小、聚集性強的特點。世界各大城市基本上都實行一級政府管理的體制，由職能部門對轄區實行集中、垂直和統一管理。但城市化之前，*卻有三級政府：市政府、區政府、*、*兩區還下轄鎮政府，一級政府可以承擔的職責由兩級政府共同承擔，延長了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現各層級之間職責不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財力被用于支撐區政府的運作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮政府的費用，致使行政成本長期居高不下。
區鎮兩級政府共存的體制，削弱了區域發展的后勁。對比*和東莞兩市，這一結論十分明顯。就整體而言，無論是綜合實力，還是城市的規劃、建設和管理水平，乃至對周邊地區的輻射能力等各方面，*都明顯占優勢。然而，具體到鎮一級的發展，雖然**、*兩區各鎮更具有毗鄰香港的地理優勢，而且，行政級別較高，對人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優勢，取得較大的發展之外，其余許多鎮與東莞的鎮相比，可謂相形見絀。其中的一個重要原因是*實行市區鎮三級政府架構，而東莞實行的是市鎮兩級政府體制。
（二）鎮政府的行政體制不適應城市管理的需要
*和*兩區無論在城市建設、產業結構、經濟發展水平和人口規模，都呈現出較高的城市化特點，而屬于農村行政架構的鎮政府體制卻遠遠落后于管理的需要，形成了體制性障礙。
雖然鎮政府設立了許多與上級政府對應的機構，但不少機構往往只有一名工作人員，干部身兼數職的現象十分普遍，或者是一個機構多個牌子、多種功能。鎮級行政體制機構不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產品與服務的能力都非常有限。
與此同時，*、*的戶籍人口僅占總人口的9.6%，根據戶籍人口配備行政編制根本無法承擔繁重的管理任務。為了擺脫這種被動局面，各鎮政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質不高、責任感不強、短期行為嚴重等問題，影響了管理水平的提高。
*、*兩區的村民委員會承擔著本村范圍內的綜合管理責任。在以農業為主的時期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經濟高度發達，城市化、工業化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問題。
村委會成為新的管理層級。經濟比較發達的村，為了保平安，供養了一個龐大的治安隊，為了保持環境衛生，維持了一個龐大的保潔隊伍，為了保證日常工作的開展，有一個龐大的干部和工作人員隊伍，有些村的公共管理開支每年高達上千萬元。村委會的管轄范圍過大，權力過大，等于在管理鏈條中又增加了一個層次，成為“三級政府，四級管理”，其副作用顯而易見。
村委會的管理權責不清，依法無據，容易出現無序管理現象。*、*兩區的村級經濟都比較發達，許多村已發展成為初具現代化規模的城區。但是，區鎮政府對村級管理基本上是持“誰家的孩子誰家抱”的態度，讓村委會承擔起本村范圍內的管理責任。村委會是村民自治組織，其法定職能是負責管理村民內部的事務，在沒有法律依據的情況下，被賦予全面管理轄區的職能，加上沒有清晰的權責界定，以及村干部的素質良莠不齊，容易出現無序管理等現象。
村委會管理形成隱性的社會成本。村委會在本村范圍內擁有全面管理權力的同時，也承擔了龐大的管理費用和基礎設施建設的費用，只能從農民口袋里掏錢，或者以各種名目亂收費，形成一種隱性成本。社會的綜合管理成本并沒有因此而減少，反而因為無序和不公開而增加。
村委會行使超經濟強制的措施，不利于集體經濟的規范發展。村委會實行的是行政管理與企業經營合一的體制，村委會往往通過鄉規民約，把社會管理的目標與經濟利益目標捆綁在一起。譬如，鄉規民約規定，有違反計劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經濟的手段強化社會管理的力度。這種管理模式似乎簡單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農村集體經濟組織的規范化管理。
發達的經濟基礎與落后的上層建筑不斷發生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個*發展的瓶頸。同時，*的發展與資源短缺的矛盾也越來越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開發的土地又幾乎都是*、*的農村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進城市化。
二、城市化后的新情況和新問題
經過一年多的努力，*、*兩區的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：
一是撤銷鎮政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區政府的派出機構，理論上，*已成功減少了一級政府，變市區鎮三級政府為市區兩級政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎。
二是在撤銷村委會成立社區居委會，有利于社區的規范管理。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織，具有明顯的“村民特點”，無論是選舉人、被選舉人還是服務對象都非村民莫屬。而社區居委會作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區特點”，其選舉人、被選舉人和服務對象都是轄區居民。*、*兩區的人口以非戶籍人口和新移民為主，社區居委會的體制更有利于擴大基層民主，更符合兩區的實際。
三是將集體土地轉為國家所有，增強了全市經濟發展的后勁。在城市化的過程中，通過將村民轉為居民，撤銷村委會改為居委會，以及經濟補償等辦法，*將*、*兩區的土地從農村集體所有全面轉為國家所有，增強了政府調控經濟和管理城市的力度。
實踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮一街道”，“一村一社區”的模式進行，所以，牌子換了，管理體制和運行機制還沒有發生質的變化。隨著時間的推移，一些深層次的矛盾和問題開始出現。
（一）城市管理力度下降
鎮政府根據鎮人大通過的本級行政區域內的經濟和社會發展計劃，管理本行政區域的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，鎮政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。
*直接把鎮委的牌子改成街道黨工委，把鎮政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構承接原來鎮政府的管理責任。理論上，這種管理模式可以說是將原來由鎮政府一級的管理提升到區政府一級的管理，加強了市政府對*、*兩區的管理力度。但實際上，在城市化之初，在鎮政府退出歷史舞臺之后，區政府的管理并沒有完全到位，真正承擔起管理責任的是街道辦事處。
街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區政府的派出機關，負責直接處理城市的公民事務。根據《城市街道辦事處組織法》，設立街道辦事處的目的是加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系。街道辦事處的任務是：（1）辦理市、市轄區人民政府有關居民工作的交辦事項；（2）指導居民委員會的工作；（3）反映居民的意見和要求。顯然，無論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠遠不如鎮政府，簡單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區的綜合管理力度不但沒有得到相應的加強，反而被削弱了。如果說，原來的鎮級政府的行政體制不適應社會經濟發展的新形勢，是“老馬拉新車”的話，那么，簡單地以街道辦事處代行原來鎮政府的管理職責，可以說是“小馬拉大車”。
（二）社區居委會難堪重任
*、*兩區管理的重點和難點都在社區，但是，與兩區的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區普遍面積大、人口多，部分經濟發達的社區，其經濟規模和人口規模不亞于內地的一個縣城。
社區居委會作為群眾性自治組織，既沒有執法的職能，又沒有行政處罰權，無法對龐大的社區實施有效的管理和服務。
（三）新的社區投入機制尚未形成
在城市化之前，村委會負責對轄區進行綜合性管理。在花錢買平安的思想指導下，為了營造一個穩定的社會環境，促進經濟的發展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區的管理。城市化之后，關于股份公司如何分攤轄區管理費用問題，相關各方存在較大分歧，絕大多數股份公司不愿再像過去那樣承擔過重的管理責任和費用。這樣，舊的投入機制面臨了嚴峻的挑戰，新的投入機制又沒有建立起來，長此以往，新成立的社區將會面臨無米之炊的困境。
（四）形成了新的管理盲區
*的城市化有三年過渡期。在過渡期內，城市化后新成立的社區居委會仍參照村委會的辦法進行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說，新的居委會成員都全部由原村民組成。
過去，考慮到區域總體發展以及因此而可能給所在的村帶來的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內的基礎設施建設和社會管理。城市化之后，新的居委會只愿意承擔原村民聚居地的管理責任和費用，其他居民的居住區將會相對被忽略，從而形成一些無人管理的盲區。
街道和社區是城市管理的最基層的兩個環節，上述問題的存在，影響到*、*兩區綜合管理水平的提高。
三、深化改革，推動城市化向縱深發展
城市化涉及到方方面面，在從農村管理體制向城市管理體制轉變過程中，有些問題可能無法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應通過進一步推動城市化的進程，通過深化改革解決改革中出現的新情況和新問題。
（一）調整區政府的工作思路
改革開放以來，*、*都以經濟建設為中心，并取得了令人矚目的成績。在經濟發展已到了相對飽和狀態的今天，當很多社會問題，特別是管理方面的問題和矛盾已日益尖銳的時候，兩區政府應與時俱進，工作重心應由發展經濟向管理社會轉變，把工作的著重點轉到城市管理和社會管理上來，把主要精力和資源放在治安、環境、衛生、教育、社區建設和社區管理、民生，以及其他與市民利益關系密切的事務上來，以管理促發展。正如廣東省委書記張德江在*視察社區建設時指出的那樣：“各級黨政領導要高度重視社區工作，區委、區政府主要領導要把社區工作當作自己的主要工作之一?！?/p>
（二）進一步明確街道辦事處的職能
目前，*、*的主要問題已經從人民不斷增長的物質需要與落后的生產力之間的矛盾，轉化為已經相對富裕的物質生活與相對落后的文化生活、社會管理和公共服務之間的矛盾。如果說，過去鎮政府把主要精力放在抓經濟建設是恰當的話，那么，在“撤鎮設街”之后，街道辦事處應徹底退出具體的經濟活動，也不再負責城市建設，應把公眾事務、社區建設、社區管理和社區服務作為自己的基本要務。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務，管理好社區，把社區建成和諧社區，才能真正做到“固本強基”，黨的執政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。
（三）適當調整街道辦事處的規模
為了解決街道辦事處的體制與其承擔的管理責任不對稱問題，有必要適當調整街道辦事處的規模。《廣東省設立街道辦事處標準》對設立街道辦事處提出了人口、城區面積和財政收入三個指標，其中，最高的指標分別為常住人口4.5萬人、2.5平方公里和250萬元財政收入。按照這一標準，*、*兩區每一個街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區面積88平方公里，人口88.68萬，20*年GDP達246億元，稅收總額21.17億元，無論是經濟總量還是人口規模都相當于內地的大城市。以一個街道辦事處的架構管理這樣的經濟和人口規模的區域，顯然不堪重負?？梢姡m當調整*、*兩區的街道辦事處的規模已迫在眉睫。可以考慮，以20-30萬常住人口作為*、*調整劃分街道辦事處的標準。
（四）嚴格控制街道辦事處的行政成本
把街道辦事處適當劃小，有利于細化管理，這是毫無疑問的。但是，如果不轉變職能，只是簡單劃小規模，勢必帶來行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經常要開展各種突擊性、運動式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數只有325人，但干部、職工人數達2611人，20*年僅行政開支和社會管理成本就高達29940萬元。如果把龍華街道一分為三，每個街道仍可分得管理費用約1億元，而特區內街道辦事處的年費用約為2000萬元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當增加行政管理人員編制的同時，如果注意對其他財政供養的機構和人員總量嚴加控制，并真正做到精打細算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區建設和管理。
（五）把股份公司從社區居委會剝離出來
由于歷史的原因，*、*兩區的社區居委會基本上是與集體股份公司實行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說是孿生兄弟，是典型的企業辦社會和社會辦企業，帶來了不少弊端：一是居委會領導與股份公司領導交叉任職，在以經濟建設為中心的思想指導下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財物等各方面都與社區居委會交織在一起，企業承擔了大量的社會管理事務的開支，無法實行規范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會選舉，通過控制居委會掌控股份公司的資產，給居委會的換屆選舉和日常的管理帶來新的問題。最近，番禺區太石村罷免村委會主任事件的本質，就是個別人為了一己私利把經濟問題政治化。如果把股份公司從社區居委會中徹底剝離出來，就能有效地鏟除經濟利益沖突的土壤，從根本上避免經濟利益之爭演變成政治性事件的可能性。
（六）徹底解決社區居委會行政化問題
根據《城市居民委員會組織法》，居民委員會是群眾性自治組織，其職責包括：辦理有關居民的公共福利事項；向當地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求；動員居民響應政府號召并遵守法律；領導群眾性的治安保衛工作；調解居民間的糾紛。但實際上，社區居委會承擔的社會公共管理事務越來越多。民政部《關于社區建設情況的報告》指出：“據不完全統計，目前，社區承擔著社會治安、社會救助、就業再就業、計劃生育等100多項管理和服務工作，社區已成為城市社會建設和管理的重要組成部分。”相對于各級政府給社區居委會委派的任務而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務，在各級、各部門的工作紛紛進社區的形勢下，社區居委會往往只能犧牲后者而保證前者，社區居委會行政化已嚴重到足以改變其群眾性自治組織性質的程度?？梢哉f，當前社區居委會最大的問題就是行政化問題。把社區居委會變成一個管理的層級，顯然不是我們的初衷，因此，應該把龐雜的社會公共管理事務從社區居委會的日常工作中剝離出來，還居委會群眾自治組織的本來面目。
（七）成立社區工作站
從社區居委會剝離出來的政務類工作要有一個承接的載體，一個比較可行的辦法是成立社區工作站。目前，各地的社區工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區工作站是社區居委會的工作機構，兩者是領導和被領導的關系；二是專干模式，由基層政府或街道辦事處出錢聘用社區專干，并與社區居委會成員一起辦公；三是條屬模式，社區工作站是各政府職能部門在社區分別設立的辦事機構；四是分設模式，社區工作站完全獨立于社區居委會，兩者是并行的組織，分別擔負不同職能。四種模式各有特點，也各有優劣。在決策時，常常沒有十全十美的方案，需要我們根據實際情況，在各種有缺陷的方案中進行抉擇。如果僅僅從運作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對解決社區居委會行政化問題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會的政務類事務。比較而言，條屬模式容易形成多頭進社區之后的分割局面，不利于整合資源。分設模式的概念是由政府在社區設立工作點承辦政府在社區的工作任務，權責分明，既能徹底解決社區居委會行政化，增強其自治的功能，又能最大限度地整合社區資源，加強政府在社區的工作力度，可以說是一個較為理想的模式。
（八）合理劃分社區
《城市居民委員會組織法》明確規定，居民委員會一般以100-700戶居民為范圍。據統計，截至20*年底，全國共有社區居委會77884個，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。*、*平均每個社區的人口達到2.12萬人，龍華街道辦事處的民治社區更高達約20萬人?？紤]到*人口結構的特殊性，可以按3000戶（按一家四口算，每個居民委員會的規模約12000人）的標準重新劃分社區居委會。
（九）嚴格控制社區管理成本
社區細分的必要性毋庸置疑，問題在于如何控制管理成本，否則將會造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個方面著手控制管理成本：
1、把社區居委會還原為群眾自治組織后，居委會委員的崗位不再作為一個工薪職位，只拿少量的補助，不領取工資，居委會的運作成本自然會大幅下降。
2、一個社區工作站服務若干個社區，以較小的社區居委會規模達到細化管理的目的，以一個社區工作站服務若干個社區居委會的體制，謀求最大限度地整合社區資源，從而達到控制管理成本的目的。
3、在增設社區居委會時，充分利用原有的組織和架構。譬如，在增設社區居委會時，盡量與原有的物業小區相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵業主委員會成員通過選舉兼任社區居委會成員。由于這些社區擁有一定的資源優勢，所以，只要給予其適當的補助就能夠維持一個新的社區居委會的運作，從而達到以最小投入實現最大效益的目的。
4、社區建設和社區管理也要厲行節約。*、*兩區的社區比特區內的社區要復雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實。但是，不可否認，兩區的社區在開展工作的過程中，也有不少可節約的空間。據調查，特區內的社區，一年的經費平均是51.7萬元，而*區的城市化社區的費用卻高達481萬元！如果現有的經費一半用于社區居委會，一半用于社區工作站，再將現有的社區一分為二，那么，每個社區每年仍有120萬元經費，仍遠高于特區內的水平。此外，通過開展社區居民互助和公益性勞動等方式，也能大大減少社區開支。
（十）擴大基層民主
*、*兩區的人口結構與全市一樣，戶籍人口與非戶籍人口的比例嚴重倒掛，達到約1：10左右的水平。在社區居委會的選舉中，占人口絕大多數的非戶籍人口被剝奪了選舉權和被選舉權。為進一步推進基層民主建設，同時，也為了提高這個龐大群體對社區的認同，應有計劃、有步驟地讓他們參與社區選舉。衡量的標準應該簡單易操作，公平無異議，可以考慮以他們在當地合法居住的時間（以辦理暫住證的時間為準）作為重要的參考因素。
（十一）建立穩定的社區經費投入機制
據調查，*區每年投入社區的經費達6.6億元，其中，區財政投入占5%，街道投入占5%，社區居委會自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過渡期滿后，股份公司是否能夠繼續承擔這一部分費用成為一個很大的問題。因此，應未雨綢繆，盡快建立和健全兩區的社區經費投入機制。
1、區政府應將社區建設和社區管理的費用納入區財政預算，作為社區建設和社區管理資金的主要來源。區政府的投入是社區建設和社區管理最重要、最有保障，也是最合理的經費投入渠道。
2、各街道辦事處將其可支配財力的一部分直接撥付到社區，作為社區建設和社區管理資金的重要部分。街道辦事處作為區政府的派出機構，代表區政府具體負責組織和開展社區建設與管理。因此，街道辦事處應以社區建設為己任，把資源盡量向社區傾斜。
3、各社區的股份公司應在社區的基礎設施建設中貢獻自己的力量。條件較好的股份公司應一次性劃撥足夠的物業，條件較差的股份公司也應有一個計劃和時間表，提供用于社區管理和服務的物業。
4、各社區應通過廣泛開展社區服務，籌集部分資金。隨著市場經濟的發展，人與社區的關系將越來越密切，對社區服務的要求也會越來越高，社區服務有非常廣泛的發展空間。社區居委會可以適當開展一些可收費的項目，作為社區經費的補充來源。
*、*的城市化雖然剛開始，還不完善，但已初步達到如下目的：“撤鎮設街”減少了政府管理層級，為進一步提高行政效率打下了很好的基礎；“撤村設居”讓全體戶籍人口和部分非戶籍的常住人口有選舉權和被選舉權，擴大了基層民主；通過城市化，依法將土地從集體所有轉為國家所有，增加了政府對土地的調控和管理的力度。可以預期，隨著時間的推移，*、*兩區的城市化還將在如下兩個方面有新的突破：一是將股份公司從社區居委會剝離出來，避免在經濟利益因素下“金錢政治”對基層民主建設的影響；二是設立社區工作站承接原來社區居委會的公共管理權力，既強化社區居委會的居民自治的功能，又加強黨和政府在社區的工作力度，鞏固黨的執政基礎。
總之，城市化是*的一場深刻的社會變革，它改變了并將進一步改變*、*的政治、經濟和社會生態，為*注入新的生機和活力，必將對*的長遠發展產生重大的影響。
