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*年8月6日至17日，以張洽副主任為組長的全國政協人口資源環境委員會專題組一行9人，赴陜西、甘肅兩省就西部大開發中旅游資源的開發和保護問題進行了考察。在考察中委員們看到，國家實施西部大開發戰略之后，旅游產業已經成為陜、甘兩省經濟發展和對外開放的重要組成部分，成為最具發展潛力的優勢產業之一。陜、甘兩省在旅游資源的開發、保護和利用過程中，堅持統一規劃、合理開發和永續利用相結合的原則，注重保護歷史文化遺產和自然生態環境，初步實現了經濟效益、社會效益和環境效益的同步提高。

一、陜、甘兩省開發和保護旅游資源的基本情況

（一）陜、甘兩省旅游資源概況

陜西、甘肅兩省同是我國西部旅游資源大省，是華夏文明重要發源地之一。陜西省擁有國家重點文物保護單位89處，其中有古人類遺址、帝王陵墓、宮闕遺址、古寺廟及眾多的佛教名窟。陜西省山川秀麗、景色壯觀，擁有國家風景名勝區5處，自然保護區5處，森林公園11處。甘肅省擁有新、舊石器時代文化遺址1000多處，戰國、秦、明等各時代長城均有大量遺存，是我國人文始祖伏羲氏的誕生地，也是我國著名的石窟之鄉。古代東西方聯系紐帶的古絲綢之路，在甘肅境內蜿蜒1600多公里，留下了無數文化珍寶和歷史遺跡。甘肅省還擁有大漠戈壁、雅丹地貌和雪山冰川等獨具特色的自然資源，擁有以藏、回、裕固、保安、東鄉等少數民族風情為特色的民族文化資源。

（二）陜、甘兩省開發和保護旅游資源的主要做法和經驗

1.堅持旅游業可持續發展的原則，正確處理保護和開發的關系。陜西、甘肅兩省在制定旅游業發展規劃時均明確提出，要堅持旅游資源開發與生態環境保護相結合。委員們在座談中感到，兩省領導和旅游、文物管理部門對旅游業可持續發展問題已形成明確的認識。旅游業是資源依附性很強的產業，比任何其他行業都更依賴自然、人文環境的質量。確保旅游資源不被破壞，使其永續利用，是發展旅游業的基本前提和生命線。正是在這一正確認識的基礎上，兩省都采取了一系列有效措施，為旅游業的發展確立了正確的方向。

2.建立、健全有關法規和制度，為開發和保護旅游資源營造良好的政策環境。為依法治旅、促進旅游業快速健康發展，近年來，陜西、甘肅兩省加強了旅游資源開發和保護的法規、制度建設。比如陜西省制定了《陜西省旅游管理條例》、《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》、《陜西省旅游規劃管理辦法》等；甘肅省制定了《甘肅省旅游管理條例》、《甘肅省旅游景點、景區導游人員管理暫行辦法》等。這些法規和制度，對旅游資源開發、保護和旅游設施建設等方面提出了明確要求，為旅游業發展營造了良好的政策環境。

3.以搶救和保護文物為重點，提高人文旅游資源的綜合利用效益。如何保護好利用好文物資源，變文物大省為旅游資源大省，是兩省領導和人民群眾關心的熱點之一。委員們在考察中看到，兩省認真貫徹執行國家《文物保護法》和兩省《文物保護管理條例》，堅持"保護為主，搶救第一"的文物工作方針，在有效保護的前提下，提高綜合利用的效益，使文物保護與旅游業相輔相成，相互促進，協調發展。陜西省華山管理局與下屬單位層層簽訂文物保護責任書，實現了保護文物安全的目標。甘肅省對文物保護重點單位如莫高窟、榆林窟、麥積山石窟等加大投入，進一步完善安防和基礎設施建設，改善接待條件，使文物資源發揮更大的效益。

4.注重保護自然資源和生態環境建設，為開發利用旅游資源奠定基礎。保護環境，保護生態，是陜、甘兩省在開發和利用旅游資源中始終關注的課題。兩省對景區在建工程項目進行清理整頓，理順景區建設管理程序，避免過度開發建設造成對自然資源的破壞。陜西省目前正在實施以旅游區為重點的環境建設工程：在綠化工程建設方面，投資2.5億元，將秦涌館門前各類設施全部拆除，搬遷農戶，征地800畝實施綠化建設；在全省16個主要旅游區的周邊環境實施綠化建設任務。在凈化工程方面，總投資3200萬元，在全省旅游區（點），規劃建設60個高標準的旅游星級廁所。旅游環境工程的實施，將極大地改善旅游區的人文生態環境。

（三）陜、甘兩省在開發和保護旅游資源工作中存在的不足

1.一些地區旅游資源開發水平不高，缺少科學規劃。由于局部地區和部門仍存在重開發、輕保護的觀念，同時受到經濟實力的制約，致使一些地區尚未進行資源普查和科學規劃，旅游資源開發形式單一，檔次不高，局部地區甚至出現遍地開花和重復建設的現象。景區分布過于分散，缺乏足夠的吸引力，難以形成規模效益。

2.景區基礎設施落后，經營管理水平不高。由于無力建設和改造旅游服務設施，相當一部分賓館、飯店等設施陳舊，配套服務尚處于低水平狀態，嚴重影響了接待能力。旅游職工隊伍整體素質不高，旅游服務體系存在經營管理不善、服務質量不到位等問題，不能適應旅游業快速發展的需要。

3.旅游旺季超負荷運轉，環境容量與游客數量之間的矛盾突出。陜、甘兩省大部分地區旅游季節性明顯。淡季旅游人數寥寥，設施大量閑置；兩旺季旅游者紛至沓來，人滿為患，服務設施和交通高度緊張。尤其在法定公共節假日時間延長之后，一年三個"黃金周"，出現了旅游需求"井噴"現象，管理者對此缺乏相應的應對措施，致使游人嚴重超過生態負荷，不利于環境保護和旅游資源的永續利用。

4.部分景區缺乏環衛設施，管理者和游人環保意識不強。一些地區受眼前的、片面的經濟利益的驅動，在缺乏統一規劃和環衛設施的情況下，盲目擴建賓館、飯店以及其他娛樂設施，其排出的生活污水、生活垃圾對自然景觀和生態環境造成很大破壞。部分旅游者對文物涂抹刻畫和隨意丟棄廢棄物，其不文明行為對文物和環境的破壞也尚未得到有效控制。

二、對陜、甘兩省旅游資源保護和開發、利用的幾點建議

（一）科學規劃，突出重點，建設"絲綢之路"精品旅游線。當前，國家在旅游業的產業布局上實行重點開發中西部的戰略。我們認為，在經濟不夠發達、管理水平不夠先進的情況下，中西部旅游業的開發建設也應總體考慮、合理規劃、突出重點，不要面面俱到，遍地開花。對開發條件不成熟的景點和文物應先保護好。"絲綢之路"旅游線是西北旅游的亮點。要以西安、天水、蘭州、武威、酒泉、張掖、嘉峪關、敦煌等重要旅游城市為中心，以點帶線，把"絲綢之路"旅游線培育成具有濃厚人文特色和西部特色的精品旅游線。要從資金引導、市場宣傳和人員培訓等方面給予支持，使之上規模、上檔次、上質量、上效益。并由此以線帶面，提高兩省旅游業整體水平，樹立兩省旅游業的良好形象。

（二）進一步理順旅游管理體制，共同搞好旅游資源的開發利用。在現行的旅游管理體制之下，大部分旅游區各景點隸屬關系復雜，其具體管理涉及旅游、建設、宗教、文物等各個部門，綜合協調管理難度比較大。旅游景區旅游資源的所有權屬不明，管理體制不順，經營方式不合理，直接影響景區的旅游投資和開發利用。建議加強政府統一領導，進一步改革旅游管理體制，處理好利益分配關系，調動各方面積極因素，集中力量，把旅游資源保護好、開發好、利用好。

（三）加強景區所依托的小城市建設，為景區旅游提供優質服務。旅游景區所依托的小城市是景區的后方和基地，承擔著為景區旅游提供"行、游、住、食、購、娛"等配套設施和配套服務的任務。因此，各級領導和有關部門在注重搞好景區內部的綠化和建設的同時，還要注意搞好景區所依托的小城市的規劃和建設，使城市建設與高檔次的景區能夠協調匹配，使旅游者在這里能夠享受到優質的"一條龍"服務。

（四）加強旅游景點的深層開發，弘揚中華民族文化。陜、甘兩省是中華民族的發源地之一。眾多的旅游景點昭示著中華民族源遠流長的優秀文化。要從文化傳播的角度加強景區深層開發，弘揚中華民族博大精深的歷史文化，使旅游者無論來自國內還是國外，都能受到很好的中華傳統文化的熏陶。要從國家、歷史、民族和文化的高度重視旅游景區的宣傳和講解工作，組織研究人員編寫具有一定文化底蘊的景點介紹，制作有關景區的錄像片，同時要重視導游隊伍素質的培養和提高。對于新開發的景區，如雅丹地貌地質公園，要加緊編制有關自然科學知識的景區介紹。要提高旅游文化音像市場、特色紀念品市場、民俗文化市場的水平和檔次，使旅游業不僅成為有極大潛力的經濟產業，而且成為精神文明建設的基地。

（五）注重自然旅游資源和文物保護的研究工作。在開發和利用旅游資源、積極發展旅游產業的同時，要注重加強自然旅游資源和文物保護的研究工作。當前，一些文物出土后發生氧化、變色甚至毀壞的現象仍然十分嚴重，令人擔憂。隨著當地經濟的發展和人口的增加，加上氣候原因，一些亙古以來的自然景觀呈現出萎縮和破壞的趨勢。比如，敦煌月牙泉在解放初有7米深，而現在僅1.5米，水位下降，面積縮小。要加強文物和自然景觀的保護，必須以現代科技為先導，重點立項，加大研究力度，實現旅游資源的永續利用。在生態環境脆弱和現代技術不足以對文物進行有效保護的情況下，應以保護為主，暫緩開發。

（六）加大資金投入，積極探索多種渠道籌措資金的新機制。旅游業是一個產業，應該像任何其他產業一樣，堅持解放思想，開拓創新，制定相應的政策法規，鼓勵、吸引不同所有制形式的資金、技術和管理人才。當前最主要的是要制定相應的優惠政策，探索多種渠道籌措資金的新機制，廣泛吸引國內外資金，解決開發和保護旅游資源過程中資金投入不足的問題。