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*年11月26－12月12日，全國政協民族和宗教委員會金鑒副主任一行14人以“少數民族地區如何發展旅游業，培育新的經濟增長點”為題，邀請國家旅游局有關同志，并會同云南省、廣西壯族自治區政協民族和宗教委員會，赴云南省、廣西壯族自治區進行專題調查。考察期間，聽取各級政府旅游部門的情況介紹，并進行了廣泛的交流，共召開各種座談會12次，考察各種旅游景點30處。現將調查情況匯報如下：

一、旅游業發展的基本情況

云南省是一個多山、多民族的邊疆省份，其秀麗雄奇的自然景觀、濃郁的民族風情和悠久的歷史文化、獨特的氣候資源、通向東南亞、南亞的區位優勢構成獨特而豐富的旅游資源。廣西壯族自治區旅游具有沿海、沿邊、沿江和鄰近港澳的獨有優勢，北海市、欽州市、防城港市是西南各省的出海口，陸上與越南接壤。旅游業發展以桂林山水、北部灣的濱海、壯瑤民族風情、南國邊關為特色。

改革開放以來，云南、廣西從實際出發，依托得天獨厚的旅游資源優勢，順應國內外游業迅速發展的趨勢，采取一系列措施，著力推動旅游業的發展，完成了從"接待事業型"到"一般產業型"，再到培育"支柱產業型"的轉變升級過程，給當地的國民經濟和社會發展帶來很大變化：

（一）地方財政收入得到進一步增強。1978年-1998年，云南省接待海外旅游者由1299人次增加到76萬人次；接待國內外旅游者由129萬人次發展到2700萬人次；旅游總收入從1000萬元增加到135億元。1999年，在世博會的拉動下，全省旅游業總收入達到204億元。麗江地區實行禁伐后，旅游業替代了林業，1999年，旅游業綜合收入15.9億元，以旅游為主的第三產業占國內生產總值的42%以上。1978年-1999年，廣西壯族自治區接待海外旅游者由5.42萬人次增加到77萬人次；旅游外匯收入由400萬美元增加到2億美元；1984－1999年，接待國內旅游者由14萬人次增加到3668萬人次；國內旅游收入從200萬元增加到115億元；全區旅游總收入達153億元。

（二）逐步形成了包括吃、住、行、游、購、娛綜合配套產業體系。如云南省已投入接待經營的各類旅游景區（點）224個，占全國第三位；國家級、省級旅游渡假區10個（國家級1個）；旅游飯店670余家，其中星級飯店290多家；各類旅行社399家；旅游車船公司8家，旅游汽車1100多輛，旅游船只100多艘，還有一大批與旅游業相關配套的服務設施。全省旅游業直接從業人員近25萬人。

（三）加快少數民族地區脫貧致富步伐。云南昆明的石林、紅河州瀘西縣的阿廬古洞、麗江的瀘沽湖等地很多農牧民靠旅游實現了脫貧致富。廣西龍勝各族自治縣的"龍脊梯田"，觀光農業使農民得到了實惠；桂林地、市合并后（9縣、3市），改變了城鄉結構，便于農民直接參與旅游，把農林和旅游結合起來；百色地區推出的"小平足跡之旅"，應接不暇。實踐證明，旅游扶貧是一條投入較少、回收較快、返貧率低、成效高的扶貧之路。

（四）少數民族的觀念發生了巨大變化。旅游業的發展，使許多過去恥于經商的少數民族男女現在能夠熱情主動地兜售旅游工藝品或其他東西。大理、麗江的"洋人街"把白族和納西族等民族風情濃縮在并不起眼的小街上，以其優質的服務，吸引海內外游客；旅游工藝品如珠寶玉石、蝴蝶標本、各式木雕、民族服飾，絕大多數出于他們之手。納西古樂、東巴文化給人們留下深刻印象。

（五）加快了民族地區城市化建設的進程。旅游業的發展帶來了人流、物流、資金流、信息流，帶動了相關產業的發展，帶動了城鎮建設的發展，特別是邊境旅游使許多過去的邊關小鎮，如廣西東興和憑祥，通過發展旅游發展成為新興城市。

目前，云南省旅游業顯現出"九五"以來最好的發展態勢，產業綜合指標緊跟廣東、北京、上海、江蘇、福建，位居全國第六位，正在向旅游強省邁進。廣西提出實現旅游先進省區的目標是："四區一帶一龍頭"，即以桂林為龍頭，以桂林、柳州、南寧、北海／防城港旅游帶為重點，逐步形成桂北、桂南、桂東、桂西四大旅游經濟區。

通過調查，我們認為：云南、廣西旅游業經歷了一個艱苦創業時期，正在不斷趨于成熟。各級黨委、政府十分重視其發展，真抓實干，做了大量的工作，取得了顯著成績。廣大干部群眾積極參與旅游業發展，不僅靠自己雙手勤勞致富，而且還解決了部分社會就業問題，有的還成為當地的利稅大戶。旅游業已成為民族地區經濟和社會發展中最有生機和活力的新的經濟增長點，其發展潛力巨大，前景十分廣闊。

二、當前存在的主要問題

民族地區旅游業已發展到一定程度和規模，但由于基礎差、起步晚，在發展中也存在一些矛盾和問題，其主要表現在：

（一）思想觀念比較滯后，存在急于求成、盲目發展等問題。各級領導干部對旅游業的認識雖大有提高，但一些部門和地區的領導對旅游業的產業地位認識不足，在工作中還不同程度地存在著急躁冒進、急功近利的傾向，如在制定發展規劃上片面追求旅游業發展的高速度、高投入、高增長，而忽視與其他產業的均衡發展；不少地區為盡快擺脫"富饒的貧困"，把旅游當作唯一的致富途徑，在選擇自己的定位和發展思路上存在著違背旅游業發展規律、脫離市場條件、急于求成、一哄而起、盲目發展的現象。

（二）生態環境保護不容樂觀。隨著旅游業迅猛發展，一些旅游景點在景區開發建設、保護與管理方面還存在不少問題。在考察中，我們看到，被列為世界文化遺產麗江古城改造保存完好，但周圍也出現一些高大建筑，四方街景區人滿為患，商業化現象日趨嚴重。大理的蒼山洱海經過這幾年的治理，生態環保搞得還是不錯的，但游船仍然是燃油的，對水源有一定污染。瑞麗莫里原始森林公園沒有防火器材，甚至連一塊禁煙牌都沒有，一些游人在里面隨便抽煙，一旦著火后果不堪設想。麗江的玉龍雪山也看到放火燒山的殘跡。

（三）地方財政困難，旅游投入嚴重不足，造成旅游基礎設施和配套設施薄弱，景區開發和人文資源開發不足。如云南麗江、迪慶對外公路通道不多，沒有公路網連結，單個景點優勢形不成組合優勢。通往德宏的航線僅有昆明-芒市一條，游客常嫌中轉麻煩而另選游線。廣西金秀大瑤山山青水秀，自然風光奇特，但全縣有一半的地方未通車。實行禁伐后，"木頭財政"由占60%下降到11%，有2355戶1萬多人返貧。全縣有54D多人是靠吃財政飯，其中一半是教師，每年可支配財力1900萬元，光支付教師工資就需要2400萬元，縣里根本沒有財力投入旅游基礎設施建設。德宏旅游團旅游宣傳經費短缺，對已經挖掘整理出來的文化成果和已經形成的旅游產品無力進行有效地宣傳促銷，致使德宏旅游知名度不斷下降，客源市場不斷萎縮，在云南旅游中的地位已從九五年的第四位降至第六位。

（四）旅游品位、檔次不夠，旅游產品老化單一。民族地區旅游存在著品位、檔次不高，缺乏文化內涵問題，有些地方基本上沒有什么變化，旅游商品比較單一，產品的質量差，大多數旅游者屬觀光旅游，而消費和娛樂者很少。一些人造景點雕刻粗糙，有些設施沒必要，有些景觀不協調，如瑞麗"獨樹成林"雕塑占地很多，喧賓奪主；史迪威公路（滇緬公路）是很好的歷史紀念地，卻無人問津。旅游從業人員整體素質偏低，有些講解牽強附會，內容雷同。

（五）管理體制不順，機制不活，與國際接軌存在一定差距。目前旅游行業管理體制條塊分割、政出多門、旅游產業要素管理分散等現象仍較突出。云南省麗江地區反映，旅游法規、政策跟不上，一些旅行社的三角債問題，只能靠工商行政部門出面解決。廣西東興市的邊境旅游由防城港市國際旅行社進行管理和經營，旅游市場管理存在許多扯皮問題。

航空管理方面的問題，一直成為制約旅游業快速發展的"瓶頸"。由于某些航空公司實行獨家經營，缺乏合理的競爭機制，造成票價過高，在銷售省區航線熱線機票時，過度保護自身利益，地方支線機場得不到充分利用。

云南、廣西與越南、緬甸等國接壤。目前，這些周邊國家都對發展旅游持積極態度，允許我國公民持證以組團方式到其內地旅游，對外開放政策和對外開放程度都比我們大，到那里做邊貿生意、旅游消費者大多數是中國人。隨著我國旅游業發展，過境的第三國旅游者日益增多，但由于落地簽證問題，組團出境游往往不能對等，光出不進，制約了當地國際旅游業的發展。如西雙版納景洪機場已被國家批準為國際口岸機場，但在機場尚未設立口岸簽證機關。昆明機場是全國五大機場之一，開通11條國際航線，但口岸簽證不適合到東南亞的第三國旅游者。

三、幾點思考與建議

民族地區旅游業具有投資小、關聯度高、帶動性強、增長速度快等優勢，在國家實施擴大內需、促進經濟結構調整、西部大開發戰略、加快少數民族地區脫貧致富等方面具有特殊重要的地位和作用。為進一步促進民族地區旅游業發展，我們建議：

（一）要堅持解放思想、實事求是的思想路線，按照黨和國家的要求，統一廣大干部群眾的思想認識。黨和國家已經明確提出西部地區要大力發展特色旅游業，西部大開發戰略也已經出臺了發展旅游業的優惠政策。民族地區旅游業發展應按照中央的要求，統一思想，堅持"前提是規劃，核心是保護，關鍵是管?quot;的原則，從自身實際出發，實事求是，準確選擇自己的定位和發展思路，正確認識旅游業的發展規律，防止盲目發展。

（二）切實重視和加大對旅游業的投入。當前，面向中西部地區旅游基礎建設的國債專項資金已經取得了較好的效果，今后應進一步開展旅游業利用國債資金加強基礎設施建設的研究，加強對中西部地區旅游基礎建設項目的審核，擴大對這些項目的基礎性投入和導向性投入。同時，國家也應出臺更為有利于引進國內外資金和先進的管理技術、管理人才的鼓勵政策。

（三）旅游業發展必須把生態保護放在首位。21世紀的旅游者對環境質量要求也越來越高。民族地區對各種旅游資源務必在保護的前提下開發，在開發中強化保護，做到嚴格保護，合理開發，永續利用，實現可持續發展。因此，在進行科學、合理開發利用的同時，應更加強調保護與管理，反對任何以資源犧牲為代價來換取一時的"經濟繁榮"。旅游業必須與其他產業保持協調發展，和綠色農業、綠色工業相結合，尤其重視解決"三廢"對旅游環境污染。

（四）旅游開發需要全面規劃，重點建設。西部地區旅游資源已開發利用的不到1/10，目前絕大多數風景區，沒有全面的、深入的、可操作性強的規劃，因此亂建和破壞現象十分突出。發展并不意味著是單純的增長，景區的游人容量應嚴格限制，不能盲目把增加游人當作搖錢樹。建議今后開發要納入國家總體發展規劃之中，防止盲目開發和重復建設。有關省市區以風景園林管理部門為主體，在國家主管部門指導幫助下，爭取一、二年內拿出包括建設規劃、保護規劃、發展規劃等一系列規劃。

（五）進一步強化旅游部門的管理職能，加強各部門之間的綜合協調能力，發揮整體優勢。民族地區旅游業發展較快，傳統體制下的旅游管理已經不能很好地適應形勢變化的需要。當前旅游業中存在的宰客欺詐、市場混亂等問題，多數是由于旅游部門缺乏管理權限和管理手段造成的。因此，應強化旅游部門的監督和管理職能。旅游業是綜合性的產業，旅游部門要加強與園林、建設、文物、宗教、工商等職能部門協調配合，建議由政府定期召開會議，負責協調各職能部門。

（六）結合西部大開發加大宣傳力度。建議國家在進行西部大開發中加大對民族地區旅游業的宣傳促銷力度，通過廣播、電視、報刊等各種宣傳媒體介紹西部地區自然景觀、人文景觀和民族風情，讓更多的人們了解西部地區。同時也要加強對民族地區民族文化資源的發掘、整理和搶救工作，使這些民族"精品"能煥發生機，重放異彩。

（七）要大力培養各類旅游人才。民族地區的旅游人才，特別是管理人才和經營人才相對不足，已經成為制約旅游業發展的重要因素。建議國家有計劃、有重點地解決人才培訓問題，通過組織各種職業培訓以及"送教上門"等工作，加強與內地和東部旅游發達地區的人才交流，不斷提高和更新旅游從業人員的專業知識、工作技能，促進管理、服務和行業精神文明建設的鞏固與提高。

（八）爭取國家旅游富民試驗區的試點。在旅游資源比較豐富的貧困地區，通過發展旅游業來培育特色產業或支柱產業，帶動貧困人口脫貧致富，是一條成功經驗。當前，國家有關部門提出，要在抓緊旅游開發扶貧（點）的同時，在具有高品位旅游資源的貧困地區，試辦一批國家旅游富民區。云南、廣西相當一批地方已具備試辦國家旅游富民區的基本條件，應積極爭取。

（九）地方反映希望解決的幾個問題。

1、擴大海外游客入境便利簽證。為吸引更多的海外旅游者來滇旅游，形成與東南亞、南亞的旅游經濟圈，云南省希望能給予到東南亞的第三國旅游者120小時口岸簽證。由于云南是邊境省份，涉及到邊防、安全、等問題，在當前實行一步到位的落地簽證有較大難度的情況下，可以考慮有條件、有組織、有控制的試點，進一步拓展增加入境旅游的渠道。

2、民航部門應積極支持旅游業的發展。云南省要求云南航空公司擴大開放，準許國內外各航空公司參與本地區航線飛行，引入合理的競爭機制，降低機票價格。一方面方便游客進出，形成旅游環游體系，另一方面充分發揮現有機場能力，擴大客源。

3、為了促進民族地區邊境貿易發展，請國家在制定配額、關稅、管理等方面實行更優惠的政策。如廣西提出，根據當前邊境貿易發展，需要適當放寬小額貿易配額等限制。云南提出，為充分發揮邊境貿易區的加工功能，對邊境貿易區實行"從鄰國進口的原材料，經加工升值20%的產品，可視為當地產品，免征關稅和進口環節調節稅"或實行"限定商品種類"的免稅政策；為方便中緬兩國邊民互市，請公安部考慮邊防武警在云南瑞麗姐告實行"雙線管理"改革試點。