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一、對教育問責(zé)制涵義的探究

(一)教育問責(zé)制的概念

在學(xué)術(shù)界和教育界，學(xué)者對教育問責(zé)的定義都是按照各自的理解進行闡述、解釋的，主要可以歸納為以下幾種觀點：一是認為教育問責(zé)制是對教育主客體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范。比如夏心軍(2004)Ⅲ認為教育問責(zé)制就是教育行政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校校長以及教師在工作過程中，對教育教學(xué)工作履行足夠的教育權(quán)利和教育義務(wù)。司林波(2010)閉也提出應(yīng)通過立法等形式確立參與教育活動主客體各方的責(zé)任與權(quán)利。二是認為問責(zé)制是實現(xiàn)教育績效的一系列方法的集合。西方國家學(xué)者多是從這個角度來界定問責(zé)制的，比如美國著名教育家馬丁•特羅就認為“問責(zé)即向他人匯報、解釋、證明及回答資源是如何使用的，并達到了什么效果”。高耀麗(2005)[31認為問責(zé)是指對績效的回應(yīng)能力，教育問責(zé)的目的是通過匯報、解釋、證明等方式，來確保政府部門、社會機構(gòu)或個人對學(xué)校的資源使用情況及效果進行監(jiān)督。司林波在對教育問責(zé)制的含義描述中，同樣指出在面對權(quán)利主體質(zhì)詢和責(zé)問時，權(quán)利客體通過解釋、描述或證明等形式來表達其行為成效。三是將問責(zé)制理解為一種獎懲制度。持這種觀點的比較多，夏心軍(2004)[11、李樹峰(2006)和馮瑤(2007)_5l均持這樣的觀點，但對獎懲的內(nèi)容有所不同，夏心軍認為必須對教學(xué)過程中出現(xiàn)的因為疏忽或過失造成的教育事故追究責(zé)任。而李樹峰和馮瑤則持全面問責(zé)的獎懲觀，認為教育問責(zé)制是按照一定的標準對教育效果進行全面評估，并據(jù)此實施獎懲的一種制度。四是認為教育問責(zé)制不僅在于獎懲，還包括對教育質(zhì)量改進的關(guān)注。鄭宏宇(2olo)舊認為教育問責(zé)制不僅包括對工作績效的考核和審查，對責(zé)任的獎懲和處理，還包括對工作改進情況說明和解釋的一種制度。

司林波【2]在肯定教育問責(zé)制的質(zhì)量改進功能的同時，進一步認為獎懲只是問責(zé)的輔助手段，即認為教育問責(zé)制是指“權(quán)利主體⋯⋯對客體的成效作出評判并輔之以獎懲措施的一套行為規(guī)范、政策承諾和制度體系。”總體上來看，國內(nèi)學(xué)者們關(guān)于教育問責(zé)制含義的認識既存在共識，也存在差異。從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的角度來界定問責(zé)制是從理論層面對問責(zé)制本質(zhì)內(nèi)涵的高度抽象；把教育問責(zé)制看成是方法的集合，則是從技術(shù)層面出發(fā)，偏向從實踐操作層面考察。雖然其他作者在相關(guān)論述中沒有涉及到這些方面，但總體來說，對問責(zé)制所包含的上述含義的理解是基本一致的。這可以認為是關(guān)于問責(zé)制內(nèi)涵的共識。爭論的焦點在于問責(zé)制是手段還是目的?問責(zé)制重在獎懲還是重在改進?我們從對西方國家教育問責(zé)制政策措施及含義的梳理來看，問責(zé)制本身不是目的，而是實現(xiàn)目的的手段，從問責(zé)制在實踐中的實施來看，問責(zé)機構(gòu)不僅要對問責(zé)對象的績效狀況進行評鑒，還要就其如何實現(xiàn)績效改進提出指導(dǎo)性意見，比如新西蘭的教育督導(dǎo)室(ERO)就專門負責(zé)對中小學(xué)校的教育績效進行評鑒，其成立的初衷就在于教育的改善，并與教育部緊密合作共同支持學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的改進，整個教育評估過程側(cè)重于幫助，而不是鑒定和評級，教育督察室通過評估提供給學(xué)校關(guān)于教育教學(xué)質(zhì)量的信息參考和有價值的改進策略用。

另外，李樹峰、馮瑤、許文佩等將問責(zé)制僅僅理解為一種獎懲制度，這也是片面的。教育問責(zé)制的含義除了獎懲，更重視對教育質(zhì)量的改進功能。如果僅僅是一種獎懲制度，那么教育問責(zé)制與傳統(tǒng)的教育管理方法又有什么區(qū)別呢?綜上所述，概念的準確界定是理論研究深入的前提，對教育問責(zé)制含義理解的差異性和模糊性，必然困擾實踐中的統(tǒng)一性和科學(xué)性。因此，有必要進一步深化對教育問責(zé)制含義的理論研究，在基于國外研究成果的基礎(chǔ)上，必須聯(lián)系中國的國情和現(xiàn)實，形成一個具有本土化特征的關(guān)于教育問責(zé)制的基本概念。

(二)教育問責(zé)制的體系構(gòu)成

高耀麗、李樹峰、馮瑤、司林波在對教育問責(zé)制含義界定的基礎(chǔ)上，進一步對教育問責(zé)制的體系構(gòu)成進行了介紹和分析。基本可以歸納為兩方面觀點：一是從動態(tài)的角度對問責(zé)制的實施要件進行分析。高耀麗(2005)[21和司林波(2010)t2]均持這樣的觀點。高耀麗認為問責(zé)由三個要素組成：問責(zé)者、應(yīng)負責(zé)任者和責(zé)任的內(nèi)容，也即誰來問責(zé)，誰來負責(zé)以及所問和所負的責(zé)任是什么。司林波進一步澄清了教育問責(zé)制實施的作用要件和運作流程，認為教育問責(zé)制應(yīng)該是包括問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、程序、方式以及后果等要素構(gòu)成的有機系統(tǒng)。二是從靜態(tài)的角度對問責(zé)制的構(gòu)成要素進行分析。李樹峰(2006)t41和馮瑤(2007)[51的觀點基本相似，李樹峰認為教育問責(zé)制的架構(gòu)主要從職責(zé)、指標、表現(xiàn)、評估及獎懲五個方面來表現(xiàn)。馮瑤則指出教育問責(zé)制主要包括五個要素，即職責(zé)、標準、評估、報告和獎懲。這兩方面觀點在形式上來看，存在著較大的差異，似乎難以發(fā)現(xiàn)相關(guān)性，但深入分析來看，二者之間存在著密切的聯(lián)系。比如第一種觀點提出的問責(zé)的主客體與第二種觀點提出的“職責(zé)”相對應(yīng)，在職責(zé)的界定中必然要明確主客體之間的關(guān)系，而在“問責(zé)的內(nèi)容”的界定中也必然涉及“職責(zé)”、“指標”、“標準”等相關(guān)要素，“評估”則是問責(zé)的主要手段和方式，“獎懲”即是問責(zé)的主要結(jié)果。因此，在關(guān)于教育問責(zé)制體系構(gòu)成的界定中，雖然在形式上存在差異，但在構(gòu)成內(nèi)容上已基本達成共識，這種基本認知的一致性也為下一步關(guān)于教育問責(zé)制理論研究的深化和在實踐中的運行設(shè)計奠定了基礎(chǔ)，只不過為了在實踐中有效把握，還需要理論界的進一步澄清與高度提煉。

二、對義務(wù)教育問責(zé)制的實踐關(guān)注和理論研究

新《中華人民共和國義務(wù)教育法》創(chuàng)造性地提出了義務(wù)教育問責(zé)制，在法律上開創(chuàng)了義務(wù)教育問責(zé)制的先河。此后，義務(wù)教育問責(zé)制逐漸受到社會各界的關(guān)注。在這方面的成果主要集中在以下兩個方面：一是對《義務(wù)教育法》引入問責(zé)制的意義進行分析。比如王博(2006)[81和范范(2006)均認為將問責(zé)制引入《義務(wù)教育法》，無論哪個層次或者是哪個部門違反了本法都要依法追究責(zé)任，這樣能夠樹立均衡發(fā)展觀，保證政府責(zé)任落到實處，有力推動《義務(wù)教育法》的貫徹實施，使義務(wù)教育更加有力。二是對義務(wù)教育問責(zé)的原因、問題及對策進行分析。呂光杰(2009)ll0l和韓延倫(2010)tn]專門對農(nóng)村義務(wù)教育問責(zé)制進行了研究，認為我國農(nóng)村義務(wù)教育問責(zé)存在如下問題：以任務(wù)性問責(zé)為主，忽視學(xué)校教育的現(xiàn)場性；問責(zé)主體、客體的權(quán)、責(zé)、利不對等；忽視教育問責(zé)的效益；學(xué)校缺乏對上級、自身問責(zé)的意識等，并進一步分析其原因，主要在于權(quán)責(zé)關(guān)系的混亂和失衡；缺乏有效的監(jiān)督和約束機制；農(nóng)村環(huán)境中的法制和民主觀念淡薄。尹曉敏(2008)認為應(yīng)從強化異體問責(zé)、拓寬問責(zé)范圍、完善責(zé)任體系、明晰問責(zé)程序、供給配套制度等方面努力完善制度建構(gòu)。總的來說，將問責(zé)制引入義務(wù)教育，對于我們還是一個新生事物，在對義務(wù)教育問責(zé)制的理論研究方面，學(xué)者們的研究主要集中在對農(nóng)村義務(wù)教育問責(zé)的關(guān)注。雖然關(guān)于義務(wù)教育問責(zé)制面臨問題的分析頗有見地，也提出了一些對策建議，但總體來說，研究面窄、量少，研究范圍仍然停留在理論層面，提出的問題和措施也是宏觀層面的，沒有針對某一地區(qū)或某一學(xué)校的具體案例進行實證研究的成果。

三、對校長問責(zé)制的專門研究

校長問責(zé)制是在整合國外教育問責(zé)制和國內(nèi)行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)上，針對我國中小學(xué)實施的校長負責(zé)制所存在的弊病而構(gòu)建的制衡與監(jiān)督的一種新制度，是把西方教育問責(zé)制成果與我國教育管理實踐的初步結(jié)合。在該領(lǐng)域的研究成果也比較集中，據(jù)中國知網(wǎng)查詢總計有13篇論文，其中李樹峰、楊朝占到10篇，研究內(nèi)容主要集中在校長問責(zé)制的定義探究、動因分析和實施措施等方面。

(一)校長問責(zé)制的定義

校長問責(zé)制與當前我國中小學(xué)實行的校長負責(zé)制存在著密切的關(guān)系，二者既有區(qū)別也有聯(lián)系。在對校長問責(zé)制含義的界定上，李樹峰(2006)和楊朝(2007)均從與校長負責(zé)制比較的角度出發(fā)，對校長問責(zé)制與校長負責(zé)制的區(qū)別及其基本功能、特征、主要內(nèi)容等進行了界定。但在具體界定上，既有共識，也存在差異：一是在關(guān)于校長問責(zé)制的制度含義的界定上觀點一致，即認為教育問責(zé)制不僅是一種監(jiān)督機制，也是一種責(zé)任追究機制。李樹峰(2006)[13認為：“校長問責(zé)制是為了保證校長正確地行使權(quán)力而采用的一種監(jiān)督制度⋯⋯它在賦予校長必要權(quán)力的前提下，對校長實施權(quán)力時所產(chǎn)生的責(zé)任加以追究。”楊朝(2007)㈣同樣認為“校長未履行自己的職責(zé)或者在履行自己職責(zé)的過程中濫用職權(quán)、違反法定職責(zé)和義務(wù)時，由特定主體追究其責(zé)任。”二是在對校長問責(zé)制的功能作用上的理解差異。雖然二者都將校長問責(zé)制理解為一種保障學(xué)校教育質(zhì)量和秩序的制度設(shè)計，但李樹峰更強調(diào)校長問責(zé)制對校長負責(zé)制的補充功能，即認為“校長問責(zé)制是對校長負責(zé)制條件下的校長權(quán)力的保障與限制的一種體制。”特別認為校長問責(zé)制有利于實現(xiàn)對校長權(quán)力的保障，而楊朝更強調(diào)校長問責(zé)制對校長權(quán)力的監(jiān)督與限制。

(二)校長問責(zé)制的動因與對策分析

李樹峰(2005)[151和楊朝(2006)進一步對校長問責(zé)制產(chǎn)生與建構(gòu)的主要原因進行了分析。二者一致認為“校長負責(zé)制下的校長權(quán)責(zé)不對等”是推行校長問責(zé)制的根本原因，校長問責(zé)制就是要解決“權(quán)責(zé)對等”的問題。李樹峰指出：“體制上的弊端必須從體制上加以革除，要從根本上實現(xiàn)對校長權(quán)力的制衡與監(jiān)督，必須從體制上改革”。李樹峰提出了完善校長問責(zé)制的措施：建立校長選任制，建立校長與上級行政部門、教師及家長之間的溝通協(xié)調(diào)機制，依法制定校長問責(zé)的標準等。在關(guān)于校長問責(zé)制具體措施的分析上，李樹峰強調(diào)了溝通協(xié)調(diào)機制建設(shè)的重要性，在這一點上抓住了問責(zé)制的本質(zhì)，從西方國家教育問責(zé)實踐來看，正是由于建立起了較為完善的多元主體溝通協(xié)調(diào)機制，才保障了教育問責(zé)實效。溝通協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)將是我國教育問責(zé)制改進和發(fā)展完善的方向。

四、對教育問責(zé)制實施路徑的探討

國內(nèi)學(xué)術(shù)界和教育界在對西方國家教育問責(zé)制理論與實踐介紹、吸納的基礎(chǔ)上，也開始了初步聯(lián)系國情的探索，提出一些建構(gòu)教育問責(zé)制的對策措施。主要集中在以下四個方面：

一是將教育問責(zé)制與當前我國教育領(lǐng)域突出問題的解決相聯(lián)系。比如2009年l0月31日錢學(xué)森去世之后，“錢學(xué)森之問”引起社會的廣泛關(guān)注和討論。針對“為什么我們的學(xué)校總是培養(yǎng)不出杰出人才?”這樣的疑問，孟衛(wèi)東(2009)l17l提出通過建立完善的教育問責(zé)制度來實現(xiàn)人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升，并從教育問責(zé)制的視角提出了求解“錢學(xué)森之問”的基本路徑，包括重塑人才培養(yǎng)觀，真正落實素質(zhì)教育；推進招生制度改革，創(chuàng)新人才選拔途徑；強化教育責(zé)任，讓更多人負起責(zé)任；將基礎(chǔ)教育和高等教育問責(zé)貫通起來等。

二是從宏觀上對我國教育問責(zé)制建構(gòu)的具體措施進行探討。呂建(2009)指出我國教育問責(zé)制建構(gòu)應(yīng)該從構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任體系、更新傳統(tǒng)的問責(zé)理念、強化異體的協(xié)同問責(zé)、探索有效的問責(zé)方法等層面探尋創(chuàng)新路徑。司林波(2o11)[191提出了我國教育問責(zé)制建構(gòu)的八方面對策：培育教育問責(zé)文化；加強問責(zé)立法保障；強化異體問責(zé)；構(gòu)建科學(xué)的問責(zé)體系；探索適合中國國情的問責(zé)方式；明晰問責(zé)程序；加強配套制度供給。

三是對地方政府問責(zé)制建構(gòu)的探索。褚宏啟(2011)認為教育政績考核是推進地方政府教育問責(zé)制的基礎(chǔ)，并且提出了構(gòu)建地方教育問責(zé)的政績指標體系的建議，包括教育優(yōu)先發(fā)展的指標、教育質(zhì)量指標、教育公平指標以及其他指標等方面。

四是對高校建構(gòu)問責(zé)制的專門討論。國內(nèi)學(xué)者除了對義務(wù)教育問責(zé)制、校長問責(zé)制建構(gòu)路徑的探討外，徐木興(2006)l21】和吳景松(2007)[221還專門對高等教育問責(zé)制的構(gòu)建路徑進行了探討，認為健全落實高校問責(zé)制度必須做到以下幾個方面：確立高等教育公共利益；構(gòu)建法制化的高校權(quán)力體系；明確高校問責(zé)主體的權(quán)限；實現(xiàn)同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合的高校多元問責(zé)形式；建立高校問責(zé)的運行程序；確定科學(xué)的問責(zé)方法等。

由上可見，在問責(zé)制建構(gòu)對策措施的探討方面，雖然各有所側(cè)重，但對“問責(zé)理念”、“異體問責(zé)”、“問責(zé)體系”、“問責(zé)方式”的強調(diào)是學(xué)者們關(guān)注的共同焦點，同時可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)開始將教育問責(zé)制應(yīng)用于我國教育實踐中具體問題的解決上，這些方面的成績都是值得肯定的，但總體上來說，這些研究還停留在宏觀層面，比如在地方政府問責(zé)制的建構(gòu)上，雖然提出指標體系建構(gòu)的基本方面，但卻并沒有深入到具體指標體系的設(shè)計問題，更沒有針對某一地區(qū)、部門和學(xué)校的案例分析和對策設(shè)計；在對“錢學(xué)森之問”的求解中也是如此，所提出的對策也只是原則性的，沒有具體細化的設(shè)計。因此，學(xué)者們所提出的對策措施還比較抽象、籠統(tǒng)，缺乏可操作性和針對性，教育問責(zé)制在我國的建構(gòu)還有許多細節(jié)性工作要做。

五、國內(nèi)教育問責(zé)制研究的特點及存在的問題

從以上研究現(xiàn)狀來看，國內(nèi)學(xué)者對教育問責(zé)制的研究表現(xiàn)出如下特點和不足：

第一，研究領(lǐng)域較廣，研究深度不夠。國內(nèi)學(xué)者從對歐美教育問責(zé)制的介紹人手，不僅開展了對教育問責(zé)制基本概念的理論研究，義務(wù)教育問責(zé)制、校長問責(zé)制等專項研究，而且還對教育問責(zé)制的建構(gòu)路徑進行了初步探索。涉及面不可謂不廣泛，但研究深度明顯不夠，一是表現(xiàn)為對教育問責(zé)制概念的研究大多還停留在對西方國家學(xué)者研究成果的介紹上，缺乏聯(lián)系本國國情的本土化研究；二是關(guān)于教育問責(zé)制概念的研究還比較模糊，沒有形成一個能夠概括各種類型和層次的教育問責(zé)制并得到公認的統(tǒng)一概念；三是對國內(nèi)教育問責(zé)制建構(gòu)的探討，也多是停留在對西方經(jīng)驗的移植而泛泛而談的層面上，缺乏對適合中國國情的教育問責(zé)制系統(tǒng)的基礎(chǔ)理論，特別是缺乏對教育問責(zé)制的責(zé)任體系、運行機制和評價指標體系等方面的研究。

第二，經(jīng)驗研究較多，實證研究不夠。通過梳理國內(nèi)學(xué)者的成果發(fā)現(xiàn)，關(guān)于國內(nèi)教育問責(zé)制研究的論文統(tǒng)一為理論研究文章，絕大多數(shù)論文均涉及對教育問責(zé)制概念、特點等方面的理論探討，明顯表現(xiàn)出實證研究的不足，具體表現(xiàn)為：在研究對象上，比較寬泛，缺乏對具體地區(qū)、具體學(xué)校以及具體政策措施的實證研究；在研究內(nèi)容上，僅限于一般性對策研究，研究命題較為抽象、缺乏對具體問題的具有可操作性的研究；在研究方法上，一般性研究過多，缺乏定量化研究。這一特點固然與國內(nèi)學(xué)校尚沒有真正建立起教育問責(zé)制度有關(guān)，但在研究對象、研究內(nèi)容、研究方法上的高度單一化也必然在實踐中影響對我國教育問責(zé)制的正確認識和科學(xué)實施。

因此，在今后的研究中，應(yīng)該在深入理論研究的基礎(chǔ)上，拓寬研究視野，強化實證研究和比較研究。重點通過對國內(nèi)外以及國家之問教育問責(zé)制具體措施的深入細致的比較分析，從中總結(jié)出具有普遍意義的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以探求適合我國國情的本土化教育問責(zé)模式。