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[內(nèi)容提要]本文試圖通過一典型案例引申出行政復(fù)議與行政訴訟中關(guān)于起訴期限存在的問題，從而結(jié)合行政復(fù)議與行政訴訟的各自特點，針對在行政復(fù)議與行政訴訟中關(guān)于起訴期限中存在的問題進行列舉并一一試論對策。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議行政訴訟起訴期限銜接

案例：二00五年十一月二十七日，原告廖某拖運一萬余斤松脂油到林化廠銷售，當貨車行至某市某路段時，被某市林業(yè)局的執(zhí)法人員攔下。該執(zhí)法人員以原告無證經(jīng)營木材為由，將原告的松脂油予以扣留，在向原告和司機制作了筆錄后，當即向原告下達了第01號林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書和第00406號林業(yè)行政處罰決定書，該決定書依據(jù)《湖北省木材流通管理條例》第二十二條的規(guī)定，決定對原告違法經(jīng)營的一萬余斤松脂予以沒收。原告托方某幫忙說情后，被告將原告的松脂油退回，將處罰改為沒收原告的松脂油變價款一萬元。二00五年十一月二十九日，原告繳納了一萬元罰款，二00五年十二月十日，原告向某市政府法制辦遞交了行政復(fù)議申請書。某市政府法制辦口頭通知原告該辦已受理了原告的申請，并通知被告到該辦詢問情況。二00五年十二月十九日，被告向該辦送繳了由方某以原告的名義書寫的“申請撤銷行政復(fù)議”的申請書一份。該辦據(jù)此認為行政復(fù)議程序終止。故未作出復(fù)議決定，亦未退回原告提交的各類材料，原告苦等無信后，遂于二00六年三月八日，向法院提起訴訟。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當在知道作出具體行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。第三十八條規(guī)定：公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)申請復(fù)議的，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當在收到申請書之日起兩個月內(nèi)作出決定，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日起向人民法院提起訴訟，復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日向人民法院提起訴訟，法律另有規(guī)定的除外。依據(jù)以上兩條，原告必須在法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，超過訴訟期限提起訴訟的，當事人喪失的則不是民法概念中的“勝訴權(quán)”，而是“起訴權(quán)”了。上述的案例，被告在答辯期狀中就明確指出原告已是超期訴訟，要求法院裁定駁回原告的起訴。

至于該案是如何處理待筆者后面告之，現(xiàn)在針對本案引發(fā)出的幾個在行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)于起訴期限的銜接上存在問題展開探討。

一、關(guān)于復(fù)議機關(guān)是否超過復(fù)議期限的問題

根據(jù)行政訴訟法第三十八條規(guī)定：復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟，行政相對人因行政復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)來作出行政復(fù)議決定對原具體行政行為提起訴訟的，起訴期限為15日，從法定復(fù)議期限屆滿之日起計算。

原告以行政復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未進行行政復(fù)議，對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院首先應(yīng)當審查行政復(fù)議機關(guān)是否超過法定行政復(fù)議期限未作行政復(fù)議決定，如果超過法定復(fù)議期限并符合其他起訴條件的，人民法院應(yīng)當予以受理，如果未超過法定復(fù)議期限的，人民法院不能受理，人民法院應(yīng)當如何確定行政復(fù)議期限呢？

行政復(fù)議法第十七條第二款中規(guī)定：行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日起即為受理。第三十一條規(guī)定：行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外，情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過三十日。根據(jù)這兩條的規(guī)定，行政復(fù)議期限一般為60日，它不按工作日計算，國家法定節(jié)假日應(yīng)當計算在內(nèi)，法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于60日的，按照法律規(guī)定的行政復(fù)議期限計算①。行政復(fù)議機關(guān)在法定行政復(fù)議期限內(nèi)未作出行政復(fù)議決定，申請復(fù)議人對原具體行政行為提起訴訟并符合其他起訴條件的，人民法院應(yīng)當受理。行政復(fù)議機關(guān)因案件情況復(fù)雜，不能在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，并經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)負責人批準延長的，被告行政機關(guān)應(yīng)當向人民法院提供批準延長手續(xù)和告知申請延長復(fù)議時間的證據(jù)。如果被告所提供的證據(jù)充分，計算復(fù)議期限時，可以將延長期限計算在復(fù)議期限之內(nèi)。

二、關(guān)于行政相對人撤回復(fù)議申請后起訴案件的起訴期限的計算問題。

上述案例中有一個情節(jié)，即方某以原告廖某的名義向某市政府法制辦寫了一份撤回復(fù)議的申請書，那么這個問題又該如何理解呢，其起訴期限應(yīng)當如何計算呢，對此存在兩種不同意見：

一種意見認為，行政相對人撤回復(fù)議申請，是經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)批準的，批準本身就意味著，該機關(guān)對原具體行政行為進行過審查，認為原具體行政行為合法。據(jù)此，應(yīng)當視為行政機關(guān)維持原具體行政行為，故這類案件的起訴期限應(yīng)當從復(fù)議機關(guān)批準撤回復(fù)議申請之日起開始計算，起訴期限應(yīng)當按照不服行政復(fù)議決定的期限計算。

另一種意見認為，起訴期限應(yīng)當按照法律、法規(guī)對原具體行政行為規(guī)定的起訴期限計算。起訴期限應(yīng)當從行政相對人知道或者應(yīng)當知道原具體行政行為的內(nèi)容之日起開始計算。具體理由如下：首先，雖然行政相對人撤回復(fù)議申請經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)批準，該機關(guān)在批準時須經(jīng)過一定的審查，但這種“審查”僅僅是審查撤回申請存在不存在侵害其他公民、法人或其他組織的合法權(quán)益和公共利益的問題，并未對原具體行政行為的合法性進行全面審查。因此，不能視為行政復(fù)議機關(guān)維持了原具體行政行為。這類案件的起訴期限不應(yīng)從復(fù)議機關(guān)批準撤回復(fù)議申請之日起開始計算，起訴期限也不應(yīng)按照不服行政復(fù)議決定的期限計算。其次，行政相對人申請復(fù)議還是提起訴訟，是其行使的權(quán)利。行政相對人撤回復(fù)議申請，實際上是其放棄行政復(fù)議的選擇，改為提起訴訟，因此，其起訴期限應(yīng)當按照法律、法規(guī)對原具體行政行為規(guī)定的起訴期限計算。起訴期限應(yīng)當從行政相對人知道或者應(yīng)當知道原具體行政行為的內(nèi)容之日開始計算。

筆者認為，后一種意見道理更為充分，也符合中國的實際情況。

三、關(guān)于未告知行政相對人訴權(quán)或起訴期限的計算問題。

人民法院在審查經(jīng)過復(fù)議而提起訴訟的案件時，如果行政復(fù)議決定或者不予受理裁決或者拒絕復(fù)議行為，未告知訴權(quán)和起訴期限的，起訴期限應(yīng)當如何計算呢？

在行政訴訟法剛剛實施時，對這種情況的起訴期限應(yīng)從何時開始計算的問題，存在兩種不同意見：一種意見認為，告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限并不是行政機關(guān)的法定義務(wù)，而且行政相對人自己有義務(wù)學(xué)習(xí)法律，知道如何行使訴權(quán)和起訴期限。因而，行政機關(guān)在作出具體行政行為時，未告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限的，起訴期限應(yīng)當從行政相對人知道作出具體行政行為之日起開始計算。另一種意見認為，行政訴訟的起訴期限較為復(fù)雜，要想每一個公民、法人或者其他組織都能十分清楚起訴權(quán)和起訴期限是不現(xiàn)實的，為了有利于保護在行政管理活動中，處于弱勢一方的行政相對人的合法權(quán)益，行政機關(guān)有義務(wù)在作出具體行政行為時，告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限。行政機關(guān)未告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限的，起訴期限應(yīng)當從行政相對人知道起訴權(quán)和起訴期限之日開始計算。

最高人民法院在制定的《貫徹意見》時，原則上采納了后一種意見，同時考慮到行政法律關(guān)系需要盡快穩(wěn)定，不能長期處于不穩(wěn)定的狀況，應(yīng)適當規(guī)定最長起訴期限。據(jù)此《貫徹意見》第35條規(guī)定：行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知訴權(quán)或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權(quán)或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。該條的規(guī)定，經(jīng)多年的行政審判實踐證明，對保護公民、法人或者其他組織訴權(quán)方面起到了相當大的積極作用。但存在兩個問題：一是行政相對人不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，起訴期限應(yīng)當如何計算的問題未得到解決；二是對“逾期”如何理解，易產(chǎn)生混亂。最高人民法院新頒布的，自二000年三月十日起施行的《若干解釋》第四十一條規(guī)定：行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或起訴期限之日起計算，但從知道或應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過二年。復(fù)議決定未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限適用前款規(guī)定。第四十二條規(guī)定：公民、法人或其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或應(yīng)當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

根據(jù)上述規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)作出行政復(fù)議決定，不予受理裁決或者拒絕復(fù)議行為時，未告知行政相對人訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限應(yīng)當從行政相對人知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或起訴期限之日起計算。

四、關(guān)于因復(fù)議機關(guān)在法定復(fù)議期限內(nèi)未作出復(fù)議決定引起訴訟的案件的起訴期限的計算問題。

因復(fù)議機關(guān)在法定復(fù)議期限內(nèi)未作出復(fù)議決定引起訴訟的案件，被告與原告對起訴是否超過法定起訴期限發(fā)生爭議的，主要有兩種情況：

一是行政復(fù)議機關(guān)在決定受理行政相對人行政復(fù)議申請后，只通知行政相對人受理復(fù)議申請的時間，但未告知其復(fù)議機關(guān)在法定復(fù)議期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的，可以在復(fù)議期限屆滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟，致使申請人逾期提起訴訟。為了防止行政機關(guān)采取規(guī)避法律的做法，剝奪申請人的起訴權(quán)，應(yīng)當根據(jù)《若干解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從申請人知道訴權(quán)或起訴期限之日起計算，但從行政復(fù)議期限屆滿之日起最長不得超過兩年②。

二是行政機關(guān)決定受理行政復(fù)議申請后，應(yīng)當通知申請人受理的時間。但在現(xiàn)實生活中，一些行政復(fù)議機關(guān)在收到行政復(fù)議申請后，既不復(fù)議，也不告知行政相對人是否已經(jīng)受理，致使行政相對人起訴時，已經(jīng)超過復(fù)議屆滿后15日的起訴期限提起訴訟。為了有效保護行政相對人的起訴權(quán)，筆者認為，還應(yīng)當將行政相對人送交行政復(fù)議申請書的在途時間加上5日的立案時間從起訴期限中扣除。這里需要注意的問題是，行政復(fù)議法第四十條第二款規(guī)定：本法關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)五日、七日的規(guī)定是指工作日，不含節(jié)假日。根據(jù)該款的規(guī)定，行政復(fù)議立案時間應(yīng)當將節(jié)假日的時間扣除在外，節(jié)假日具體是指公休假和我國的元旦、春節(jié)、五一國際勞動節(jié)、國慶節(jié)等節(jié)日的法定休假日。

五、關(guān)于對是否超過起訴期限爭議的舉證責任問題。

在行政相對人不服與行政復(fù)議有關(guān)的具體行政行為而提起訴訟的案件，被告與原告對起訴是否超過法定起訴期限發(fā)生爭議的，多數(shù)是由于被告未告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限而引起的，少數(shù)是因為何時將具體行政行為送達行政相對人的時間發(fā)生爭議而引起的，對原告起訴是否超過起訴期限有爭議的，究竟應(yīng)當由誰負舉證責任呢？

在司法實踐中，對此問題存在不同的認識。有人認為，對這種情況，應(yīng)當由原告負舉證責任。理由有二：一是根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，原告向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當向人民法院證明其起訴符合法定的起訴條件，當然應(yīng)當包括符合法定的起訴期限，如果不能證明，原告就不具備法定的起訴條件，人民法院也就不能受理原告的起訴。這就意味著，原告具有證明其符合法定起訴期限的舉證責任。二是行政訴訟法僅規(guī)定被告對其作出的具體行政行為是否合法負有舉證責任，未規(guī)定被告對原告是否符合起訴期限負有舉證責任。也就是說，被告行政機關(guān)對原告起訴是否超過起訴期限不負有舉證責任③。

但是，多數(shù)人不贊成這種觀點，認為，這種情況仍應(yīng)當由被告行政機關(guān)負舉證責任。具體理由如下：第一，告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限是行政機關(guān)的義務(wù)，因此，行政機關(guān)未告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限的，就應(yīng)當推定行政相對人不知道訴權(quán)和起訴期限。行政機關(guān)若要認定行政相對人知道訴權(quán)和起訴期限的，就應(yīng)當向法院提供證據(jù)證明原告知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)和起訴期限，如提供其告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限的證據(jù)，行政相對人向律師事務(wù)所的咨詢筆錄、律師的證言等等，倘若提供不出有關(guān)證據(jù)的，人民法院只能推定行政相對人不知道訴權(quán)和起訴期限。第二，行政機關(guān)向行政相對人送達具體行政行為，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，如果是直接送達的，行政相對人收到具體行政行為通知后，應(yīng)當在送達回證上簽字或蓋章，如果通過郵寄送達或公告送達，其應(yīng)當具有郵寄單據(jù)或公告的報刊。倘若行政相對人已向法院提供的證據(jù)，被告認為行政相對人提供的證據(jù)不真實的，完全具有提出反駁行政相對人提供的證據(jù)的條件。第三，原告向法院提起訴訟時，一般都向法院提供了被告未告知訴權(quán)和起訴期限或者收到具體行政行為時間的證據(jù)。被告認為這些證據(jù)不能成立，或原告知道或應(yīng)當知道訴權(quán)和起訴期限。盡管行政訴訟法僅規(guī)定被告對被訴具體行政行為的合法性負舉證責任，未規(guī)定原告對起訴是否超過起訴期限的問題負舉證責任，但是，此時被告是在主張“否定原告具備起訴條件”，根據(jù)誰主張誰承擔舉證責任的原則，故應(yīng)當由被告負舉證責任。

最高院的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》肯定了多數(shù)人的觀點，在該規(guī)定的第四條第三款明確規(guī)定：被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任④。

六、有關(guān)行政機關(guān)告知起訴期限錯誤的起訴期限計算問題。

在審判實踐中，對行政機關(guān)作出具體行政行為時，告訴當事人起訴期限錯誤的，應(yīng)當如何處理，存在三種不同意見：第一種意見認為，行政機關(guān)告訴的起訴期限錯誤，如果短于法定起訴期限的，應(yīng)當按照法定起訴期限計算起訴期限；如果長于法定起訴期限的，應(yīng)當按照告訴的期限計算起訴期限。第二種意見認為，法定起訴期限必須嚴格遵守，不能因行政機關(guān)告訴錯誤而改變，故一律應(yīng)當按照法定的起訴期計算起訴期限。第三種意見認為，行政機關(guān)告訴的起訴期限錯誤，屬于未告知起訴期限的情況，應(yīng)當按照《若干解釋》第四十一條的規(guī)定計算起訴期限。

筆者贊同第一種意見，理由如下：第一，法律、法規(guī)規(guī)定起訴期限，一是為了使公民、法人或者其他組織具有充分時間行使起訴權(quán)，保護其合法權(quán)益不受違法具體行政行為的侵害；二是促使公民、法人或者其他組織盡快行使訴權(quán)，從而使行政法律關(guān)系盡快穩(wěn)定下來。因此，行政機關(guān)作出具體行政行為時，應(yīng)當正確告知當事人起訴期限。第二，行政機關(guān)告知當事人起訴期限錯誤有兩種情況：一種是告知當事人的起訴期限短于法律、法規(guī)規(guī)定的起訴期限的，另一種告知當事人的起訴期限長于法律、法規(guī)規(guī)定的起訴期限。無論哪種告知錯誤，行政機關(guān)都告知了當事人訴權(quán)和起訴期限。因此，不屬于未告知當事人訴權(quán)和起訴期限，故不應(yīng)按照《若干解釋》第四十一條的規(guī)定計算起訴期限，行政機關(guān)告知當事人的起訴期限短于法定起訴期限，實際上剝奪當事人部分起訴時間。因此，不能按照告知錯誤的起訴期限計算起訴期限，而應(yīng)當照法律、法規(guī)規(guī)定的起訴期限計算起訴期限，導(dǎo)致當事人逾期起訴的。因行政相對人逾期起訴是由于被告告知錯誤所造成的，逾期的法律后果不能由行政相對人承擔，故起訴期限應(yīng)當按照被告告知的期限計算起訴期限。

七、關(guān)于起訴期限與復(fù)議期限不一致受理問題。

按照《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，一般案件的起訴期限大多規(guī)定的起訴期限是三個月，法律規(guī)定的除外。這里的法律是指“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、通過的規(guī)范性文件”，但有的法律規(guī)定起訴期限只有十五日，復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議期限最短是六十日，那么這里就存在一個問題，例如，某縣衛(wèi)生局于二00六年四月十四日依據(jù)食品衛(wèi)生法的規(guī)定，作出給予某飯店罰款五萬元的處罰決定，某飯店接到處罰決定15日內(nèi)未提起訴訟，在第20日向縣政府申請復(fù)議，縣政府作出維持原處罰決定的復(fù)議決定后，某飯店仍不服，在接到復(fù)議決定書的第10日向人民法院提起訴訟。法院在立案審查時，對此案應(yīng)否受理的問題上，存在兩種不同意見：第一種意見認為，根據(jù)食品衛(wèi)生法第五十條第一款的規(guī)定，當事人直接向人民法院起訴的，起訴期限為15日，某飯店在接到處罰決定的第20日申請行政復(fù)議，其申請行政復(fù)議時已超過了提起訴訟的期限，也就意味著其已經(jīng)喪失了訴權(quán)，故人民法院不應(yīng)受理某飯店的起訴。第二種意見認為，行政訴訟法第三十八條和食品衛(wèi)生法第五十條第二款中都規(guī)定行政相對人對行政復(fù)議決定不服，可以在接到行政復(fù)議決定書之日起15日提起訴訟。某飯店在接到行政復(fù)議決定的第10日提起訴訟，人民法院應(yīng)當受理。超級秘書網(wǎng)

筆者認為，在行政復(fù)議法施行以前，行政相對人對衛(wèi)生機關(guān)依據(jù)食品衛(wèi)生法的規(guī)定作出的行政處罰決定不服，申請行政復(fù)議的期限與提起訴訟的期限一致的均為15日。但立法機關(guān)為，行政相對人對具體行政行為不服申請行政復(fù)議期限15日時間太短，不利于行政相對人尋求救濟和做好申請復(fù)議的準備工作，因此，行政復(fù)議法第九條規(guī)定，申請行政復(fù)議的一般期限為60日。這樣當行政復(fù)議法施行后，申請復(fù)議的期限就有可能長于直接起訴的起訴期限。在行政訴訟法未修改之前，不可避免的會發(fā)生超過直接起訴期限，未超過申請行政復(fù)議的期限的情況。立法機關(guān)延長申請復(fù)議期限是為了使行政相對人能夠很好地行使其權(quán)利，充分保護其合法權(quán)益不受違法具體行政行為侵犯，所以行政相對人超過直接起訴的期限后，也申請行政復(fù)議期限內(nèi)依法申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)均應(yīng)當予以受理，行政相對人對行政復(fù)議決定不服或行政復(fù)議機關(guān)在法定復(fù)議期限內(nèi)未作復(fù)議決定的，仍可以依法再向人民法院提起訴訟⑤。因此，筆者亦贊同后一種意見。

上述案例經(jīng)過合議庭討論統(tǒng)一意見后，判決撤銷了被告對原告所作的行政處罰，由被告返還了原告的罰款，案件宣判后，雙方均沒有上訴，并在規(guī)定的期限內(nèi)履行完畢，但是通過一個案例可以引發(fā)出許多的問題，在實際審判工作中，還會有許多新的問題值得我們?nèi)ヌ接懮倘丁?/p>

我們作為行政審判工作者，還仍須繼續(xù)深入研究行政法系列，希望能為新的行政訴訟法的完美出臺貢獻綿力。

參考文獻：

①喬曉陽：《中華人民共和國行政復(fù)議法解釋》，中國言實出版社，1995年5月第1版第164頁；

②最高人民法院行政審判庭編：《<關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋>釋義》，2000年6月第1版第78頁；

③黃杰：《行政訴訟法貫徹意見析解》第79頁；

④黃杰：《行政訴訟法貫徹意見析解》第78頁；

甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論》第89頁；

⑤蔡小雪：《行政復(fù)議與行政訴訟的銜接》，中國法制出版社，2003年3月第1版第78頁。