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一、公民資格與公民參與

公民(Citizen)一詞雖然由來已久,但隨著政治體制的演變而有著不同的涵義。從語義上看,Citizen是指一個政治單位中的合法居民,故有的學者將Citizen譯為“市民”。但自工業化后,隨著文明社會的發展,“公民”的意涵產生改變,公民則用以指文明化的人,一個政治人或社會人,它是憑借國家和社會成員的身份而存在的。所以,現在大多數的學者將Cit-izen詮釋為“公民”,認為“公民”比“市民”更具有道德性與主體性的意義。如Cooper認為“公民”為某特定社群中的成員,其權利和義務受該社群之法律與規范所限定,并由此衍生出“公民資格”(Citizen-ship)的概念。[1]對于“公民資格”,不同類型的政體有著不同的意涵。古希臘哲學家亞里士多德在闡述城邦政治中指出,公民資格是城邦統治集團所擁有的特權地位。而近代民主制民族國家所界定的公民資格,則是在選舉過程中具有參與行使政治權力的法定資格。

所以,現在我們所說的公民資格已經從過去少數的特權人士或中產階級,擴大到整個社會整體。這也就意味著公民資格的普遍化,使公民在法律面前人人平等。例如,學者Turner和Hamilton(1994)在其《公民資格之重要概念》一書中指出,公民資格為“集體的權利與義務”,[2]個人即因此可獲得其社會和政治成員的資格。所以他們認為,當關系到政治與社會等公共利益問題時,一個公民的身份是超越其私人身份的,他必須以普遍性的公民原則為優先,摒棄和突破私人的利益和人際關系,這種理念如果內化為一種精神或倫理法則,則就是所謂的“公民意識”。還有學者將公民資格的組成要素劃分為公民權利(如言論、結社、信仰等自由權以及財產權、司法正義權等個人自由所需的權利);政治權利(如參政權、選舉權等);社會權利(如福利權、繼承權、社會安全權)。這些權利就可以保障公民在公共生活領域具有正當討論和參與公共事務的自由。因此,公民資格不僅是一種身份地位,更是一種實踐行動;不僅是一種權利,更是一種責任。公民資格是公民參與的基礎。如果公民沒有體認到其所具有的公民資格,沒有體認到自己的權利和責任,沒有體認到公民資格是公民權與公共責任的相互統一,那么公民參與就會變成一種盲目的、甚至危險的行動,而且還會影響到公共利益的實現。

公民參與(CitizenPartici-pation)源于古希臘雅典的直接民主模式,到十八、十九世紀表現為JoheLocke與JohnS.Mill提倡的民主理論、黑格爾的“公民社會觀”、哈貝馬斯的“公共領域”論點,體現在公共行政領域中則為近代新公共行政學派所主張的“公民參與”,認為公民參與可使政府公共部門更能反映民眾關心的問題,解決民眾與政府的沖突,促使公共決策的合法化,并提高政府的行政能力。何謂公民參與?公民參與理論的先驅安斯坦(SherryR.Arnstein,1969)認為,“公民參與是一種公民權力的運用,是一種權力的再分配,使目前在政治、經濟等活動中,無法掌握權力的民眾,其意見在未來能有計劃地被列入考慮?！盵3]Gar-son與Williams(1982)提出,“公民參與是在方案的執行和管理方面,政府提供更多施政回饋的渠道以回應民意,并使民眾能以更直接的方式參與公共事務,以及接觸服務民眾的公務機關的行動。”[4]據此,我們可以這樣說,公民參與就是公民通過一定的參與渠道,參與或影響政府公共政策或公共事務的行動過程。

二、公民參與的價值與影響

公民參與是現代民主政治的一種具體體現,它不僅能促進民主政治的發展與進步,而且還能預防和解決某些公共問題的產生。對于公民參與的價值和影響,我們可以從以下幾個方面加以分析。從個人層面:(1)參與能夠保證公民權的實現。首先,參與具有一種正面教育的功能,通過教育過程使公民了解個人的社會定位,以及權利與義務的意義,進而產生參與的動機,以通過實際的行動爭取公民權。其次,通過實際的參與過程能使個人成為自己的主人,并從參與中得以控制自己的生活與環境。因為,通過參與可以使公民體認到個人有讓社會、公共官僚體制改變其行為的自主權利與能力,進而通過參與保證公民權的實現。(2)參與能夠促進公民意識的覺醒,提升公民的公共責任感。公民最大限度地參與各個層面的管理運作,因而可以受到民主教育的社會化或社會訓練的過程,這樣就有助于發展公民個人在民主生活中所具備的態度、心理素質與實際參與的技巧和知識。

沒有參與,公民就會缺乏參與公共事務的“主人翁”意識和責任感,就會對政府產生一種疏離感。因此,參與可以使公民個人有機會學習或獲得民主政治的知識和態度,并藉由參與過程“被迫”養成負責任的社會行動,并自覺地履行公民責任。從社會層面:(1)參與有助于社會資源的整合。公民參與實質上是一種社會資源的重分配與再創造的過程。當大多數公民有著普遍參與公共事務的觀念和能力時,社會將呈現出資源的快速流動。例如,通過政府與民間團體的互助與合作,就可以最大限度地調動和利用各種社會資源,使社會資源的效用最大化。(2)參與有助于社群意識的形成。在公民參與的過程中,公民不僅對自己的權利和責任產生自主性認識,而且對社群關系也會產生認同和尊重,因為參與可以培養和他人的友誼、感情,可以養成對他人的尊重,可以增進社群成員間的共同意識,這便有助于培養公民實踐其社會責任的意識。(3)參與有助于多元文化的形成。在公民參與的過程中,公民可通過開放而公平的參與渠道,表達其對公共利益的認定與要求,理解并尊重他人的政治偏好。參與有助于促進合作,降低社會的激進沖突,促進社會文化的整合,并激發出多元文化的活力與創造力。

從政治層面:(1)參與有助于民主政治的發展?，F代民主政治與公共行政的發展,需要公民行動的支援和配合。成熟的公民參與,可以充實公共行政與公共政策的內涵,使權威性的官僚體制經由公民參與而轉型成為便民、利民、為民的“民主行政”。因為,公民只有在“非政府權威性結構”中獲得參與的機會,并知道個人的意見與行動,對決策過程是有影響力的,如此,才會自覺地履行公民責任,并將此基層的參與經驗拓展到更大的國家政治范疇中,這樣就可以使社會參與的民主政治成為可能。(2)參與有助于強化政治體系的代表性和回應性。從民主政治的角度,通過更多的參與渠道,就可以使不同階層的利益受到考慮和保護,使政府的政策能夠與大多數公民的需求相契合,使政府的行動和政策能夠真正代表大多數公民的利益,回應公民的需求。(3)參與有助于增強政府的合法性。公民參與增加了政府工作的透明度,增強了公民對政府政策合法性的認同與支持,增強了公民對政府的信心,這樣就有助于建立政治權力的正當性和政府活動的合法性。例如,公民可藉由言論自由、集會、結社、游行等公民權的行使,表達社會各種不同的聲音和需求,追求社會公平和社會正義,避免社會不平和沖突,這些皆有助于增進政府的合法性地位。

從公共管理層面:(1)參與有助于公共事務的推行。公民參與是現代政府推動公共事務不可缺少的一個要素,是現代公共管理的一個重要機制和途徑,也是一個社會很重要的一種資產?？梢哉f,未來公共事務的規劃及推動在某種程度上有賴于高素質的和成熟的公民參與。(2)參與有助于公共服務效能的最大化。公民參與的價值之一還在于它使公共服務的傳遞模式多元化,使服務傳輸的實際效果最大化。例如,各種民間團體、志愿者、公益團體、社區組織對公共服務的參與,就可以增加社會總勞力的產出,擴大公共服務的輸出渠道,減輕政府人力財力的壓力,避免公共部門體制遲緩和無效率的弊端,擴大和提高公共服務的效率和效果。(3)參與有助于公民對公共利益和公共責任的重視。公民參與使得公共事務成為人人參與、人人投入,成為大家的事情,這不僅拉近了個人與社會的關聯性,而且也強化了個人對社會的公共責任感。(4)參與有助于公共服務品質的提高。公民通過各種參與渠道,通過輿論、游說、實際的參與等具體行動,不僅可以促成某種社會態度的變遷,而且還可以提升公共服務的質與量。

三、公民參與的機制與途徑

公民參與是現代公共管理不可或缺的重要一環,是促使公共部門實現其公共責任和良好治理的一個重要手段。良好而有效的公民參與取決于以下幾個相互影響的基本要件:(1)公民的主體性。在一個社會的治理體系中,必須真正確立公民的主體地位,政府的正當性和合法性要有公民的同意。在一個公民不具主體性的政府里,公民參與必然是形式主義的。(2)知情的公民。公民要有參與公共事務處理的能力。一個參與的公民必須具備公共事務相關的知識與資訊,行政機關應保障公民的知情權,使公民具有獲得信息的可能,具備參與的能力。另一方面公民的態度也十分重要。如果大多數公民都抱著政府去做應該做的事情,而且非要最好的態度,則一切社會活動和公共管理便可大大加強。在某種程度上,政府的擅權跋扈,唯有在公民對公共事務冷淡、在沒有盡到控制責任的情況下發生。(3)有效的參與系統。政府公共部門應主動提供各種直接或間接的多元參與渠道與網絡,以方便公民對政府的所作所為提出建議和意見,并能直接有效地影響政策的制定和執行。

如果一個社會缺乏公民直接或間接地參與公共事務的途徑,那么參與是不可能實現的。政府怎樣才能讓人民有機會更容易地參與公共事務,政府應該為公民提供哪些必要的參與渠道,許多學者在此方面做了一些有價值的探討。M.G.Kweit與R.W.Keit(1981)兩位學者將公民參與的方式劃分為四種類型:(1)選舉參與。公民通過投票的方式選舉出政府首長或民意代表,或對政府重大決策進行“公民復決”(Referendum)的方式,間接地影響政府的決策與執行。(2)團體參與。公民通過參加各種民間團體,以集體的方式匯集其意見,以影響政策的制定和執行過程。(3)公民與政府的接觸。政府通過民意調查、聽證會、展覽會、媒體宣傳等形式與民眾溝通,了解民意;公民也可通過成立監察官等形式來監督政府的行動。(4)公民實際參與政府決策過程。政府通過對一些公共事務或公共工程的委托或外包,使公民能夠實際參與政策過程。[5]

當然,公民參與的策略與途徑還受特定情境的影響,根據世界各國的實踐經驗,在公共管理的過程中,公民參與的主要機制或途徑大致有:

1、公開聽證(PublicHear-ing)。在涉及公共利益和公民利益的政策、規劃和決策上,邀請有關方面的專家、民意代表或一般公民,進行公開的探討和論證,以廣泛聽取社會公眾和利益群體的意見。

2、民意調查(Polls)。運用訪問、問卷調查等形式,獲取或了解民眾的意見和建議。民意反映了公民對政府的期待,對政府政策的評價,對政府行為和績效的評估,因此民意調查是促進和提高政府責任能力的基礎。

3、咨詢委員會(AdvisoryCommittees)。吸收外界人員參加咨詢委員會,可以加強政府與公民的聯系,改善行政機關和外界的關系;可以擴大行政機關作出合理決定的范圍,提高政府的公信力;可以利用外部專家的知識,使政府決策更加科學化。

4、公私合作生產(Public/PrivateCoproduction)。這是政府與民間共同合作產出公共服務的模式,是公民參與政策過程的一種具體的途徑。在公私合作生產的這種模式中,民眾由單純的消費者轉而成為服務的生產者,促使民眾通過合作的機制,而獲得對公共事務的“控制”與影響,以實現公民的參與權。公私合作生產的優勢在于:使公民有參與公共事務的機會,并能有效地進行資源的分配與整合。

5、利益團體(InterestGroups)。利益團體是增強公民參與公共行政的另一途徑。任何社會中,都不同程度地存在著各種形式的利益團體。作為非官方組織,利益團體是實現政府與社會、公民互動的橋梁。雖然利益團體并不一定完全代表公共利益,但在一定程度上有能力將成員的愿望轉變為政治需要;它可以通過有組織的游說或輿論,促使政府有關政策或法規的制定或修正;同時它還可以起到監督政府的作用。在西方國家,沒有利益團體的協助,政府的很多業務很難進行。

四、小結

事實上,成功的公民參與,除了公民個人能夠體認到公民資格的重要性、對公共事務的敏感性、對社會文化的批判能力之外,還需要整個社會和政府的支持與配合。尤其是對于政府而言,首先要為公民提供和創造更加完善的參與環境;其次,要加強與民間團體的接觸與合作,通過制度創新,下放權力,放松管制等為民間組織參與公共事務創造更多的渠道與機會,如此,才能激發公民參與的積極性和活力,才能促進政府有效地管理公共事務,才能真正地實現公共管理的“公共性”、“民主性”、“開放性”、“服務性”和“責任性”。